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财政供养人员人力资源配置的规模及作用

发布时间:2016-12-08 作者:派智库 来源:国研网 浏览:【字体:

摘要:我国是人口大国,公共服务需求旺盛,有着庞大的财政供养体系。财政供养人员规模被视作政府规模指标加以管理,用于考察公共服务成本,平衡政府财政支出,调节国家机构设置。新中国成立后,财政供养规模一直随政府机构改革而变迁,历经多次反复。自本届政府提出“约法三章”以来,各级机关事业单位财政供养人员增速得到了一定程度抑制,呈逐年下降趋势。目前,中国财政供养规模并不高,也远低于现阶段发达国家平均水平。本报告分析认为,财政供养人员在人力资源配置中具有:稳定器作用,平衡人力资源供求关系;缓冲器作用,调节人力资源收入分配;转换器作用,推进不同人力资本快速转换;加速器作用,激励人力资本高效流动;孵化器作用,推动人力资源可持续发展。 copyright dedecms

关键词:财政供养人员,人力资源配置,规模,作用

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中国是人口大国,公共服务需求旺盛,社会服务机构众多,财政供养体系庞大。长期以来,财政供养人员规模被视作政府规模指标加以管理,用于考察公共服务成本,平衡政府财政支出,调节国家机构设置,本届政府更是将财政供养人员只减不增作为执政方略之一。当前,发掘财政供养人员潜力,实现人力资源动态均衡,是优化人力资源结构,缓解劳动力供给不足的有效途径,有助于提高人力资源配置效率,发挥财政供养人员的锚链作用。

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一、财政供养人员的界定 copyright dedecms

关于财政供养人员,因范畴不同可大致分为三类。第一类,仅指国家机关、党群机关和行政派出机关工作人员,可界定为公务员;第二类,指列入财政预算管理的机关、团体、事业单位工作人员;第三类,指依靠国家财政预算拨款、各类政府性收入、转移支付取得个人主要工作薪金收入的工作人员,包括国家机关、党群社团、军警部队、事业单位、基层组织正式工作人员和长期聘用人员,与国际广泛使用的政府雇员(government employee)概念较类似。

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在讨论人力资源配置时,为更好地区分不同行业、类型的劳动力,本报告中财政供养人员的口径主要采用第二类标准,即列入财政预算管理的机关、团体、事业单位工作人员,涵盖公务员、党政群团干部、教育、科学、文化、卫生等行业事业单位专业技术人员。

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从劳动力市场看,财政供养人员是一个较为宽泛的存在,横跨多个行业和分类,是从收入分配维度依劳动报酬取得来源为区分标准而形成的一个群体。很长一个时期,对财政供养人员的关注多集中在财政收支和机构改革领域。 内容来自dedecms

传统人力资源研究侧重于人力资本的投资、生产、积累等环节,即便讨论人力资源配置也主要是生产、服务、流通等领域的劳动力问题,较少关注财政供养人员群体。

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二、当前财政供养人员的规模

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新中国成立以来,财政供养人员一直随政府机构改革而变迁,历经多次反复,就特定的时期来看有其历史的必要性,为构建稳定的党政管理体系,理顺政府间关系起到了积极的作用。特别是20世纪80年代后,为适应经济社会发展新形势,中国又开展了七轮(1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年)较大规模改革,自上而下,转变职能,撤并机构,核减编制,以实现提高管理服务效率,减轻公共财政压力为目标,各类机关事业单位财政供养人员增速得到了一定程度抑制。

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2013年,中央提出“约法三章”,各级机关事业单位按照要求控编、减编,控制财政供养人员规模,总体实现了财政供养人员的稳定。以国家公务员和机关工作人员招录为例,不考虑退休等自然和非自然减员因素,招录人数呈逐年递减趋势,2013年为20.4万人,2014年为20.24万人

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根据相关数据估算,目前我国财政供养人员规模已控制在4000万人的红线以内,并呈逐年下降趋势,其中公务员占比约两成、参公管理人员和事业单位人员占比约八成,省地市县约占总编制人数的九成以上。 织梦内容管理系统

总体看,中国财政供养规模并不高。部分专家从官民比例的角度提出中国政府机构规模和人员编制已经到了历史高点,但单纯从历史的角度引入官民比例作比较并不合理。现代社会对公共产品和服务的需求大幅增加,历史上诸多由个人自担的责任转由社会承担,迫使政府等公共管理服务机构职能设置愈加复杂,城市管理、社保医疗、教育科研等一系列现代社会特有的公共需求都要有相当规模的财政供养人员来支撑。朱光磊通过国际比较推定中国财政供养人口比例并不算太大。同样,白景明认为尽管我国财政供养人员绝对值居世界前列,但占总人口比例不足5%,公务员更是不到1%,远低于现阶段发达国家5%的平均水平。

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值得注意的是,在养老分类改革之前,中国财政供养人员规模中还含有规模庞大的机关事业单位离退休人员,目前已将其纳入社会保障统计口径。 内容来自dedecms

三、财政供养人员在人力资源配置中的作用 织梦内容管理系统

从人力资源的要素供求、收入分配定价、人才市场流动、可持续发展等角度看,财政供养人员在人力资源配置中具有稳定器、缓冲器、转换器、加速器、孵化器的作用。 copyright dedecms

(一)充当稳定器,平衡人力资源供求关系 织梦内容管理系统

从实践来看,尽管世界各国财政供养人员在本国总劳动人口中占比不大,但影响显著,在人力资源市场具有非常重要的地位。近几十年,专业领域日渐庞杂,人员分工越来越细,社会管理服务工作的专业性不断增强,如金融管理、航空管制等,对财政供养人员能力与素质提出更高的要求,客观上要求机关事业单位从业人员要具有较高的学历和深厚的专业背景,以便从事更具有专业性、技术性、挑战性的公共服务管理工作。 织梦内容管理系统

同时,从我国的实际情况来看,从事社会公共服务的机关事业人员,既是政策的执行者,也是政策制定的参与者,其工作技能的培养需要长期积累,才能对国家政策等有较为深刻的理解,提供精准的社会公共服务。

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考虑到公共服务岗位特殊性和公共服务人员的专业性,公共机构若要长期提供持续、同质的服务,其雇员一定程度上需保持足够的稳定性,以利于足够技能和知识的积累储备。人员的快速流动未必是好的现象,易导致公共政策制定、执行的抖动。公共服务人员特有的高学历、高关注度容易诱发劳动力市场的异常波动,造成不良社会影响。财政供养人员的合理流动,是国家机关事业单位的平稳运行的保障,也有助于实现人力资源市场的动态平衡,发挥着稳定器的作用。

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(二)充当缓冲器,调节人力资源收入分配

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人力资源的改善是降低收入分配差距的基本因素,随着教育水平的提高,收入差距逐步缩小。受教育程度越高,人力资源投资所获得的收入弹性越大。改革开放以来,中国经历了高校毕业生就业分配制度改革和机关事业单位用人制度改革,大量受过高层次学历教育的人员补充进机关事业单位。目前,财政供养人员的受教育水平在劳动力市场中最高,整体收入弹性较大。

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从国际经验看,大多数国家都试图通过调整工资收入来达到调节市场失灵的目标。与私营部门雇员可以通过谈判来调整收入相比,多数国家政府雇员的工资收入调整要复杂得多,欧美国家政府雇员拥有(受限的)可以通过加入工会参与谈判的权力(王湘红,2012)。而中国财政供养人员薪酬制度更加严格,定价权为国家掌握,根据经济发展水平和基本经济制度,按照效率优先、兼顾公平的原则统一制定,财政供养人员收入水平总体上一度偏低。考虑到其收入弹性较大,尚留有较大的调整空间。

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观察收入分配链条,政府收入分配的调控工具大都是间接的,却可以直接调节财政供养人员工资薪金收入。通过对财政供养人员收入(再分配)增速的局部调整,可以发挥缓冲器、蓄洪池的作用,纾解经济波动时对人力资源市场价格的冲击。 copyright dedecms

(三)充当转换器,推进不同人力资本快速转换

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国家发展中需根据实际不断调整公共服务机构职能设置。2013年,党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。中央正从打造具有现代化治理结构的国家入手,重新审视什么样的事该国家办,什么样的职能归社会,调整公共权力的配置,并开始对国家行政事业单位进行职能、机构和人员的调整。 copyright dedecms

财政供养人员是调节政府“功能短缺”和“功能过剩”的抓手。从某种意义上看,财政供养人员具有执行政令的服从性优势,也是人力资源市场中可以优先实现人员快速调整的群体。无论是财政供养人员内部不同岗位、编制间的快速流动,还是向其他行业的转制(如事业单位企业化改制等),对财政供养人员都可实现快速决策、迅速调整,有助于降低政策转换成本和人力资源转换损失,提升市场配置效率。 dedecms.com

(四)充当加速器,激励人力资本高效流动 织梦内容管理系统

国家间竞争归根结底是人力资源的竞争。劳动者的决策受人力资源投资收益和激励机制的影响。高效的人力资源市场依赖顺畅的劳动力流动机制。 织梦好,好织梦

市场化的人力资源配置机制有助于区域间、行业间人力资源的优化,可以充分调动劳动者的主观能动性,降低配置成本,实现较高的社会经济效益。不可避免的,也存在一些缺陷,对于公共服务环境欠发达地区,市场环境不成熟的行业,以及一些具有基础性、前瞻性、战略性或收益暂不明显的工作岗位,劳动力资源配置就会发生扭曲。

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通过有针对性地设立诸如教育、科技、文化、医疗卫生、市政交通等职能的公共服务机构,营造有竞争性的公共服务环境,可以提升对优质人力资源的吸引力,带动地区经济社会发展。同时,也需要大批高素质、拥有专业技能的财政供养人员来先期充实公共服务管理岗位。在一些人力资源投资收益不明显,但却具有前沿性、战略性、基础性的重要领域或行业,客观上也需要国家以财政供养形式来拉动。财政供养人员发挥带头作用,率先执行国家大政方针,弥补社会薄弱环节,充当加速器,对推动构建具有竞争力的人力资源市场有着积极的作用。 dedecms.com

(五)充当孵化器,推动人力资源可持续发展

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2016年3月发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出,经济要继续保持中高速增长,并保持发展的平衡性、包容性、可持续性。经济的可持续发展,要首先解决好人力资源的发展问题。人力资源的改进是经济增长的一个重要源泉。财政供养人员在人力资源投资、增值方面具有天然优势。 copyright dedecms

国家机关事业单位对职工的培训、教育有着充足的资金保障和完备的培训规划。在职期间,各级干部职工按照组织人事部门的计划和要求,定期参加各类型在职或脱产培训。一方面,财政供养人员培训规划由国家组织人事部门根据职业技能要求、经济发展状况、技术发展水平、人才发展规划制定,具有很强的前瞻性和科学性;另一方面,培训支出一般由财政预算拨付,在岗培训个人基本不负担,脱岗培训成本也大部分由财政负担或变相由财政负担(个人长期脱岗培训,用人单位视时间长短为其支付全额或基本薪酬,发放补贴),较个人投入更为慷慨,财力保障也更加可靠。

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同时,可充分发挥财政供养人员在人力资源积累方面的优势,通过劳动力迁移、职业转换、代际转移和社会公共服务外溢等方式将优质资源输送至其他劳动力市场,推动不同行业人力资源生产和累积协同发展,扮演着重要的孵化器的角色。财政供养人员在人力资源增值方面的领先性、慷慨性、可扩散性优势,是人力资本可持续发展的重要保障。

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(本报告为国务院发展研究中心招标课题“中国人力资本配置研究”的阶段性成果,课题负责人为毕革新、许召元。) copyright dedecms

注释:

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①陈文浩、卢大鹏,2010:“中国财政供养的规模及影响变量”,《中国社会科学》,第2期。 copyright dedecms

②中华人民共和国人力资源和社会保障部,2016:《人力资源和社会保障事业发展统计公报》(2013年度和2014年度)。 织梦好,好织梦

参考文献: 织梦好,好织梦

〔1〕周德禄,2012:《人力资源配置效益研究》,山东人民出版社。

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〔2〕王湘红,2012:《工资制度、劳动关系及收入——基于行为理论的研究》,中国人民大学出版社。

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〔3〕刘晓苏,2011:《事业单位人事制度改革研究》,上海交通大学出版社。

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〔4〕徐颂涛、孙建立,2008:《中国人事制度改革三十年》,中国人事出版社。

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〔5〕钱诚,2015:《人力资源生态论:危机中的人才流动》,中国言实出版社。

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〔6〕莫志宏,2004:《人力资源的经济学分析》,经济管理出版社。

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〔7〕张凤林,2006:《人力资源理论及其应用研究》,商务印书馆。

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〔8〕财政部网站,http://www.mof.gov.cn/。

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〔9〕中央机构编制委员会办公室网站,http://www.scopsr.gov.cn/。 织梦好,好织梦

〔10〕人力资源和社会保障部网站,http://www.mohrss.gov.cn/。 织梦好,好织梦