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摘要：我国2010—2015年期间人口空间布局的演变趋势总体表现为：人口空间流向更加多维化，中西部一些经济增长较快的地区成为新的人口聚集空间；人口向大城市积聚、省内空间集中度提高的趋势进一步增强；特大规模城市人口比重增加较为显著，人口由中小城市向大城市流动的趋势正在加强。基于此，本报告提出以下政策建议：全面推进以居住地为基础的人口管理制度改革，为各类人口流动创造更宽松的政策环境，提高人口与经济活动空间布局上的一致性；加快构建财政平衡机制和城市群内部的公共服务分担机制，有效平衡人口流出地和流入地提供公共服务的财政能力；弱化以控制城市规模为导向的区域政策，更好地发挥大城市的积聚效应；加快推进区域规划制度的改革，适应人口结构空间变化的趋势。 copyright dedecms

关键词：人口，空间布局，区域政策

本文来自织梦

伴随着国家结构转型的深化，各地区经济出现了明显的分化，经济活动的空间布局正在重塑。“人口”作为区域经济发展最为基本的要素之一，其空间上的分布也随之出现了显著的变化。这些变化对我国不同地区的经济发展、国家整个城市体系结构、公共资源需求的空间结构，以及区域差距等多个方面都会产生重要的影响，如果得不到及时的政策响应，将会引发新的问题和矛盾。本报告利用2015年全国30个省(自治区、直辖市)1%的人口抽样调查数据^①和2010年各省第六次人口普查数据，对我国2010—2015年期间人口空间布局呈现的新特征、新趋势进行了深入分析，以便更准确地把握人口空间布局的演变趋势，及时优化调整区域政策。 内容来自dedecms

一、我国人口空间分布的主要特征及变化趋势

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与上一发展阶段相比，现阶段我国人口空间分布的调整，与全球经济分工体系的深度调整和国内区域经济的分化密切相关，再加上我国经济发展进入工业化中后期阶段，城镇化速度也逐渐趋缓，人口在空间上的流动方向和分布格局都呈现出新的阶段性特征和变化趋势。主要包括以下四个方面。

(一)人口向中西部流动的趋势正在增强，空间分布格局更加均衡 织梦内容管理系统

从大的区域板块来看，我国中部和西南地区人口数量在2010—2015年期间增幅较大，相反，东北地区的人口总规模自2014年开始出现了绝对量的净减少，2015年该地区人口总量比2014年减少近30万。从各大区域板块人口所占比重来看，2010—2015年期间，各大区域板块人口所占比重的变化幅度，与2005—2010年期间的变化相比，已明显降低(如图1所示)。

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图1  2005—2015年期间，我国各大区域板块人口比重变化 织梦好，好织梦

但各大区域板块之间的相对变化趋势值得关注。一是长三角地区和西南地区出现了与上一阶段相反的变化趋势，即长三角地区人口所占比重由2005—2010年的上升趋势转为略有下降，而西南地区人口比重由2005—2010年的下降趋势转为上升；另一个是东北地区，该地区人口比重在近10年期间持续下降，并且下降的幅度在进入新常态之后又有所扩大。由此表明，虽然我国人口大规模跨区域流动的趋势开始减弱，但人口空间分布和空间流动方向随着各地区经济发展态势的改变而出现了新的调整，人口开始向中部和西南地区回流。从三大城市群来看，2010—2015年期间，京津冀地区人口所占比重提高幅度最为显著，珠三角的人口比重相对稳定，表明人口向京津冀地区流动的趋势要强于长三角和珠三角地区。 dedecms.com

(二)不同城市之间的人口变化趋势存在明显差异，部分城市人口出现绝对量的下降

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从不同区域城市常住人口^②数量的变化来看，2010—2015年期间，我国287个地级及地级以上城市^③之间出现了较为显著的分化。其中，有240个城市的人口规模增加，北京、天津、上海、重庆等四个直辖市是人口规模扩大最为显著的地区，四市增加人口合计超过700万，占城市人口总增量的比重为18.7%。中西部地区部分城市人口规模增幅也较为显著，如郑州、武汉两地的人口增量都超过了80万，长沙、贵阳等地的人口增幅也超过了30万。但同期，部分城市人口规模出现了绝对量的下降，主要集中在东北、西北地区。其中，东北34个地级及地级以上城市中，有22个城市的常住人口减少，包括沈阳、哈尔滨、长春等省会城市。内蒙古、青海、宁夏等地的部分城市也出现了人口规模的小幅下降。这一变化趋势与2005—2010年期间显著不同，上一个时期不同规模城市之间的人口变化主要是增长快慢的差异。这表明，现阶段的人口流动不仅是城乡之间，城市与城市之间的流动随着经济的分化也开始加速。总体趋势呈现为：经济增长相对稳定的大规模城市人口增长较快，而经济增长出现较大波动或者产业结构相对单一、资源型城市人口增长相对缓慢，甚至为负增长。

(三)省城内城市首位度普遍提高，人口向区域性大城市集中的趋势有所增强 织梦内容管理系统

尽管人口在国家大的区域板块上趋于均衡，但从各省省域范围内来看，省内人口空间分布的极化特点更加突出。2010—2015年期间，省域内城市的首位度普遍提高(黑龙江略有下降)，安徽、河南、广东、辽宁、福建等地正在形成双首位的人口空间布局。26个省会城市中，除了东北三省和河北省之外，都是省内人口规模增量最大的城市。此外，对比不同省份人口集中度(人口规模居前三位的城市人口占本省总人口的比重，CR₃)的变化，也可以明显看出人口在空间上的集中趋势趋于增强。并且，经济增长下行压力较大，发展水平相对较低的省份，人口空间的集中度相对较高，如，2015年，宁夏、黑龙江、吉林等地都超过了50%。相比之下，经济发展水平较高，经济增长相对稳定的地区，人口集中度相对较低，如，同期广东人口规模居前三位的城市所占比重为22%，江苏为24%。

(四)特大规模城市人口比重增加显著，城市体系结构改变

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如图2所示，2010—2015年期间，我国不同规模城市人口比重呈现出两极化的变化特征。一方面特大城市人口比重显著增加，人口规模在600万以上的城市人口比重在2010—2015年期间提高了大约2个百分点，超过2000万人口的超大规模城市的人口比重提高了1.7个百分点，人口规模在900万—1000万之间的城市数量增加了3个；另一方面，人口规模在300万以下的城市人口比重同期下降了近2个百分点，城市数量减少了6个。这表明我国人口由中小城市向大城市流动的趋势正在加强，城市之间的规模差异增大，城市规模体系结构开始出现向大城市的重心位移。

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图2  2010—2015年期间，不同规模城市人口比重变化

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概括而言，从我国人口近期在空间布局上的变化可以得出以下结论：一是随着我国向更高发展阶段的转型，人口将持续向大城市积聚，空间集聚度将进一步提高。这符合资源要素空间配置的基本规律和效率原则。由于发展阶段的转变，产业结构将向更高层次调整升级，新业态、新模式将带动资源要素在空间上的重组，这一重组在新的技术背景下不仅会发生在某个地区内部，更多地将出现在区域之间，而新的要素组合更可能出现在结构多元化的大城市，并由此创造更多的发展机会，这必然会吸引更多的人口向其聚集，而积聚产生的规模效益递增效应又会进一步增强该地区的吸引力，形成更大规模的积聚。二是长期来看，人口空间布局的调整方向是由经济活动的空间布局所决定，经济在空间上的积聚必然会带动人口的积聚。现阶段我国区域经济之间出现了新的分化，总体表现为南北地区之间、中部和东北地区之间的分化，服务型经济主导的地区与资源型或者重化工业主导的地区之间的分化。人口在空间上所呈现出的流动趋势与经济空间布局的变化基本一致。以往人口主要由西向东流动，随着中西部地区经济发展的加快，已开始改变。东部有一些地区由于转型滞后，经济增长动力减弱也显现出人口流出趋势。这表明人口空间的分布与流向在更大程度上取决于市场配置资源的力量，对于缺少经济基础的地区，依靠行政力量很难扭转人口流出的趋势。 内容来自dedecms

二、把握人口空间布局演变的基本规律，及时调整优化区域政策

人口作为最基本的经济要素，在空间布局上的调整实际上是要素优化组合、效率改进的途径。在此过程中，将衍生一些新的区域问题和矛盾，需要及时采取措施加以应对。另一方面，要客观认识人口空间布局变化的利弊，顺应其内在的配置规律，尽快调整与之不相适应的区域政策，放大人口空间布局调整的积极效应。具体建议如下。

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第一，为各类人口流动创造更有利的政策环境，提高人口与经济活动空间布局上的一致性。经济活动在空间上的集聚是区域经济发展中不可违背的规律，人口向经济发展较好地区的流动也是要素空间配置的基本规律之一，并且随着城镇化水平的提高和城市之间经济的分化，城市间人口流动将日益增强，不仅是就业人口的流动，还会带动更多就业家庭人口的流动。如果为了部分地区的短期目标，违背这一内在的人口流动机制，采取一些短视的政策措施，就会造成区域差距扩大，留守儿童、空巢老人增多等社会方面的问题。因此，要为各类人口的流动创造更宽松的政策环境，既包括消除劳动力跨区域转移的壁垒，也包括为儿童、老年人等家庭人口跨区域的迁移创造条件。这样至少有利于实现两方面的政策目标：一是通过人口的流动来缓解区域经济分化加剧所带来的区域差距扩大，促进区域之间的共享发展；二是通过人口的流动，释放公共服务、基础设施的规模效应，提高国家公共财政和公共服务资源的整体利用效率，降低整个社会公共服务的供给和运行成本。

具体建议包括：全面推进以居住地为基础的人口管理制度改革。利用信息技术，加强跨地区跨部门人口基础信息的整合与衔接，逐步将就业、子女入学、社保、医保等基本公共服务纳入到统一的居住证管理平台，确保跨地区流动的各类人口在居住地也能平等享受到国家提供的各项基本公共服务。此外，随着城镇化水平的提高，我们不仅要关注城乡之间的人口流动，还要更加关注不同城市之间的人口流动问题。加强城市之间、城乡之间社会保障标准的衔接，各类社会保障异地的转移接续应尽快取消户籍迁移的限制。推动不同地区之间从业资格、职称评定等各类标准的互认，减少跨地区就业的壁垒。

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第二，加快构建有效的财政平衡机制，缓解地方的财政压力。从国际经验来看，人口空间分布的调整以及跨区域流动性的加强，对不同地区最核心的影响就是“财政压力”。对于人口流出地，由于劳动力减少，经济发展缺少新的动力，财政收入减少，在养老、医疗等社会保障方面要面临着更大的财政压力。对于人口流入地，由于人口短期内快速扩张，对就业、教育、住房、公共交通等方面的公共服务需求迅速增大，同样也会带来较大的财政压力。而我国现行的财政转移支付和公共资源的配置是以户籍人口和户籍所在地为基本单元，资源配置与人口空间流向不一致，在实践过程中就造成了地方财政支出责任与区域实际人口之间，以及资源支配能力与公共服务需求之间不对等的双重矛盾。因此，需要在优化不同层级政府之间的财政支出责任基础上，建立有效的财政平衡机制，充分保障流出地的留守人口和流入地的迁入人口应享受的各项基本公共服务。对于养老、医疗、义务教育等可转移的财政支出责任应归属于更高层级政府，建立全国统一的社会保障体系，从根本上解决流出地无能力提供基本公共服务而流出地又不愿提供服务的矛盾。鉴于我国人口向省内大城市集中的趋势，可首先在省内建立财政平衡机制，更好地平衡人口流出地和流入地提供公共服务的财政能力。

第三，重视发挥大城市的积聚效应，弱化以规模控制为目标的区域政策。大城市由于其产业结构、市场需求结构更加多元，相比中小城市具备更强的结构转型和应对转型风险的能力。新的产业部门，尤其是现代服务业，更适宜于在综合性的经济城市中成长，也符合我国现阶段经济结构转型的内在要求。但由于城市规模扩大之后所产生的交通拥堵、生态环境等问题，造成了对大城市认识上的误区，出台了一系列以“业”控人、以“房”控人、提高落户门槛等“控制城市规模”的政策。这些政策并非治本之策，还制约了大城市集聚效应的有效发挥，并引发了新的社会问题，如“群租房”、外来人口无法公平享有基本社会福利、交通拥堵区域扩大化等。因此，需要重新认识人口空间布局的基本规律，将政策以控制城市规模为导向转为如何优化政策工具减少规模扩大过程中的负面影响，更好发挥大城市在推动国家经济转型中的作用。包括：尽可能减少对低端劳动力迁入的歧视性政策。城市健康可持续发展，包括创新能力的提升，不仅需要高端人才，也需要各层次的劳动力。如果通过政策限制某一群体的流入，就会人为加剧劳动力供给和需求的矛盾，产生大量非正规就业和非正规居住区，增加社会不稳定的潜在因素。尽快改革公共资源以行政区户籍人口为基础的配置方式。可借鉴国际经验，当增量人口超过一定规模之后(通常是30万—50万)，要适当增加公共资源的配置，缓解大城市人口规模扩大与公共资源供给严重不足的矛盾。 copyright dedecms

第四，加快推进区域规划制度的改革，适应人口结构空间分布的变化。由于高铁、高速公路等现代交通网络体系的快速发展，以特大城市为核心的城市群或者城市绵延带将成为我国人口空间分布上的主要聚集区域。并且，人口在城市群内部的分布将随着经济活动的空间分工和要素成本的变化而出现空间结构上的分化，即在城市群内部出现人口居住空间、就业空间和公共服务空间的分离，由此对跨行政区的通勤交通，跨行政区的公共服务供给等产生更大的需求，亟须加快推进区域规划制度的改革。突破条块限制，以城市群/大都市区为基本空间规划单元，加强城市群/大都市区内部的功能分区规划。建立人口、产业、基础设施、公共服务设施、资源环境等重要规划信息的共享与沟通机制，促进不同行政区之间经济社会、城市发展、国土利用等领域规划的有效对接和相互兼容。推动公共服务资源布局、基础设施、生态环境等跨行政区的统一规划。加快大城市公共服务资源空间布局的优化，缓解城市远郊区公共服务资源供给与不断增长的人口之间的突出矛盾。

注释： 本文来自织梦

①部分地区是2015年统计年鉴数据，不包括西藏。 dedecms.com

②整个行政区内的常住人口。

③不包括西藏的拉萨、海南的三沙等地。 copyright dedecms

参考文献：

〔1〕赵润田，2012：“欠发达地区人口流动对经济社会的双重影响及对策研究”，《山东社会科学》，第11期。

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〔2〕王玉柱、周亦奇，2014：“特大型城市人口控制与我国劳动力流动政策设计思考”，《科学发展》，第70期。

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〔3〕John M. Quigley, “Urbanization, Agglomeration, and Economic Development”, the Commission on Growth and Development, 2008. 本文来自织梦