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支持农产品产地初加工是促进新疆农民增收的有效举措
发布时间：2017-02-23 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：新疆瓜果等优质农产品由于烘干、冷藏初加工设施不足，外运困难，销路不畅，农民增产不增收现象严重。为解决这个问题，2012年以来，在国家有关部门支持下，新疆大力推进农产品产地初加工补助项目建设。我们在实地调研中发现，新疆通过高位推动、资金整合、加强技术指导等做法，带动了农民增收，培育壮大了果蔬加工业，也有助于农民就业与社会稳定。但是，项目也存在资金整合难度大、设施运营费用高、缺乏有效的质量监控、产业后续服务能力不足等问题。建议规范资金整合，增加支持力度；加大金融支持，建设农户、合作社、企业三级加工体系；加强指导培训和质量监管；建设产业聚集区，降低物流成本；给予用电、用地等配套政策支持。
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关键词：农产品产地初加工，效果评估，新疆
新疆地域广阔，光热资源丰富，林果产品种类多、风味好，是我国重要的林果生产基地。前些年，新疆林果业发展迅速，2013年的林果栽培面积为2000万亩①，是2003年的3.87倍。然而，由于贮藏、烘干等产地初加工设施落后，干鲜果蔬采摘后贮藏保鲜能力严重不足②，加上物流成本高、销路尚未打通等原因，农民增产不增收的现象十分严重。
为促进新疆特色产业发展，农业部和财政部将新疆纳入农产品产地初加工补助项目(以下简称“项目”)的首批试点。为了解项目在新疆的实施情况和政策效果，我们赴乌鲁木齐与新疆维吾尔族自治区农业厅、财政厅、农产品加工局等相关部门进行座谈，在巴音郭楞自治州的轮台县、博湖县和喀什地区的英吉沙县进行了座谈和实地调研。我们认为，实施该项目，抓住了制约新疆农民增产增收的瓶颈，既有利于发挥新疆林果业的优势，也可以有效放大财政资金使用效果，应扩大项目实施范围。
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一、新疆实施农产品产地初加工补助项目的做法
2012年项目实施至今，新疆共投入各类资金6.32亿元③，建成烘干房5950座，冷藏库1659座。其中，2015年共新建烘干房3377座，50吨组装式冷藏库1017座，100吨组装式冷藏库84座，项目主要集中在南疆地区(见表1)。这些设施“当年建设、当年使用、当年见效”，有力地促进了农业提质增效和农民增收。
表1 2015年新疆项目建设和资金投入情况
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南疆 |
北疆 |
合计 本文来自织梦 |
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项目建设情况 |
烘干房(座) |
3000 织梦好，好织梦 |
377 |
3377 本文来自织梦 |
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50吨组装式冷藏库(座) |
1000 织梦好，好织梦 |
17 copyright dedecms |
1017 | |
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100吨组装式冷藏库(座) 内容来自dedecms |
- |
84 |
84 本文来自织梦 | |
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资金投入情况 内容来自dedecms |
项目资金(万元) 内容来自dedecms |
4500 copyright dedecms |
2000 |
6500 织梦内容管理系统 |
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自治区整合资金(万元) dedecms.com |
33500 织梦好，好织梦 |
3000 织梦好，好织梦 |
36500 | |
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合计(万元) |
38000 本文来自织梦 |
5000 |
43000 |
资料来源：根据新疆项目材料整理。
(一)高位推动，各部门协同支持
织梦好，好织梦
新疆成立了项目建设协调领导小组，由自治区党委常委、秘书长担任组长，自治区财政厅、林业厅、扶贫办、农业厅、农机局、农产品加工局、金融办、电力公司等27家单位积极参与。在高位推动下，各单位密切协调，相关厅局分片包干驻点，推动项目建设。协调领导小组领导同志还会向项目进度落后的地州党政一把手发出书面信函，要求解释原因、查明问题、加快进度。
(二)积极整合资金，减少农户自筹资金的负担
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2015年，南疆项目总投资3.8亿元，其中农户自筹资金9000万元，农户自筹资金的比重为23.68%。一座烘干房的造价为7.5万元，其中农户自筹资金1万元，自筹资金的比重仅为13.3%；一座50吨冷藏库的造价为15万元，其中农户自筹6万元，农户自筹资金的比重为40%(见表2)。南疆地区积极整合各类资金投入项目建设，大大减轻了农民负担，使农民得到了实惠。
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表2 南疆地区项目设施造价及资金构成情况(单位：万元)
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资料来源：根据新疆项目材料整理。
(三)加强技术培训，提高项目实施能力
新疆农科院制定了《果蔬热风烘干房制干及冷藏库保鲜技术推广项目实施方案》，并由各地州、县市分别制定符合本地实际的培训方案和实施细则。2015年，新疆安排了500万元用于项目培训，确保每座烘干房培训66人，每座冷藏库培训2人。项目共培训人员24.524万人，其中冷藏库操作人员22020人，烘干设施管理人员338人，烘干设施操作人员10131人，果蔬采摘人员151965人，果蔬分拣人员54032人，果蔬市场营销人员6754人。技术培训为新疆农产品产地初加工产业的发展创造了良好条件。
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二、新疆实施农产品产地初加工补助项目的成效
目前，新疆的88个县(市、区)中，项目已经覆盖了84个县(市、区)。项目实施地区初步建立起了果蔬烘干、保鲜冷藏产后服务体系，减少了产后损失，带动了农业产业链延伸，提高了农民收入。在2015年的第五次全国对口支援新疆工作会议上，项目被评价为带动产业发展、促进就业增收的好项目。
(一)显著带动农民增收
项目通过产后防腐减损、反季节销售等手段，提升了农产品的品质和价格，显著带动了农民增收。一是减少了产后损失。以精河县为例，建设冷库后葡萄产后损失减少了10%。二是提升了产品质量。以杏干为例，以前，自然晾晒时间长、产品安全卫生性差，卖不出好的价格；采用烘干工艺后质量提升，销售价格比自然晾干高50%以上(见表3)。采用热风烘房生产的杏干一级品率达到50%，远高于传统自然晾晒30%的一级品率。三是延长了销售时间，反季节销售提升了农产品价格。以博湖县的冷藏库为例，2016年春季，博湖县白菜出库销售价格为1.8元/公斤，是2015年秋季入库时收购价格的3倍多。我们在博湖县塔温觉肯乡阔村四季绿色蔬菜专业合作社了解到，以前，蔬菜土窖储藏最多只能储藏2个月，一年利润4万—5万元；冷藏库建成后，年利润达到了20万多元。社员入股1000元，一年后能够获得200元的现金分红。
表3 新疆烘干产品效益对比表
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产品名称 |
自然晾干 |
烘干 本文来自织梦 | ||||||
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成本 织梦内容管理系统 (元/公斤) |
售价 织梦好，好织梦
(元/公斤) |
时间 copyright dedecms (小时) 织梦内容管理系统 |
安全卫生 |
成本 dedecms.com
(元/公斤) |
售价 (元/公斤) |
时间 (小时) copyright dedecms |
安全卫生 织梦好，好织梦 | |
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葡萄干 本文来自织梦 |
1.2-1.5 |
16-19 |
720 本文来自织梦 |
良 |
1.5-2 dedecms.com |
18.5-22.5 dedecms.com |
196 |
优质 dedecms.com |
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哈密瓜干 |
0.2-0.3 |
15-20 织梦内容管理系统 |
120-360 织梦好，好织梦 |
差 织梦内容管理系统 |
0.7-0.8 |
25-30 本文来自织梦 |
72-96 本文来自织梦 |
优质 织梦好，好织梦 |
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红枣 copyright dedecms |
0.3-0.5 |
40-50 copyright dedecms |
1440 |
良 织梦内容管理系统 |
0.3-0.5 织梦内容管理系统 |
60-100 copyright dedecms |
24-26 copyright dedecms |
优质 |
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桑葚 |
0.1 |
22-23 本文来自织梦 |
120-240 本文来自织梦 |
差 |
0.2 本文来自织梦 |
38 |
12-20 copyright dedecms |
优质 织梦内容管理系统 |
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杏干 |
1-3 本文来自织梦 |
8-10 |
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差，硫黄熏制 |
3-5 copyright dedecms |
25-29 dedecms.com |
72 内容来自dedecms |
优质安全 本文来自织梦 |
(二)焕发特色优势产业新活力
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项目实施以前，由于鲜果长距离运输难、自然烘干的果干质量差、销路不畅，瓜果种植面积的扩大产生了严重的“卖难”问题。由于效益不好，一些县市开始减少瓜果的种植。2009年以来，由于新疆瓜果价格低迷，种植面积从14.3万公顷减少到2011年的11.9万公顷。项目实施后，新疆瓜果种植出现了恢复性增长，2012年的种植面积增加到13.0万公顷，2013年增加到13.6万公顷，2014年继续增加到14.4万公顷。
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项目延长了农产品销售期、延伸了农业产业链，还培育了一批优秀农村职业经纪人，壮大了一批农民专业合作社，为农产品加工业的发展和区域市场的形成奠定了基础。项目的实施促进了当地农产品加工业的加速发展。我们收集了阿克苏市等9个试点县(市、区)和乌苏市等9个非试点县(市、区)的农产品加工业产值数据进行比较。数据表明，试点地区的农产品加工业产值增长更快(见下图)。
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2011—2015年新疆试点县(市、区)与非试点县(市、区)农产品加工业产值的比较
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(三)促进农民就业与社会稳定
项目产生了对采摘、分拣、包装、装箱(装袋)、搬运等环节的就业需求。2015年，新疆由该项目带动转移农村富余劳动力16.57万人；其中，南疆地区带动转移农村富余劳动力12.7万人。2015年，来自项目的工资性收入达到了13亿元，占项目总收益的57.5%。
项目针对新疆，特别是南疆地区的农业结构和民生问题，以发展农产品加工业为抓手，切实改善当地就业状况，促进边疆群众收入增长，具有“富民实边、民族团结”的重要意义。特别是项目实施后，村民开始接受新事物、新技术、新理念，积极钻研、交流烘干技术，提高设备使用效率和优等品产出率。有的村民将杏子烘干24小时后转为自然烘干，烘干批次增加为原来的3倍。有的村民探索出烘干辣椒、豇豆、哈密瓜等品种的工艺标准。项目使农民把心思放在勤劳致富上，促进了当地社会稳定。
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三、项目实施过程中存在的问题
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项目在促进农产品减损增效和带动农民就业增收等方面发挥了重要作用，但实施过程中仍然存在资金整合难度大、设施运营费用高、产业配套体系尚未形成等问题，制约了政策效力的充分发挥。
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(一)补助资金有限，政策覆盖面不足，大量的建设需求不能获得支持
项目深受广大群众欢迎，但由于国家补助资金有限，大量的建设需求不能获得满足。2013年，博湖县政策资金安排只能补助19座冷库，但申报人数却达到200人。2015年，新疆项目需求得到满足的比例为32.30%；2016年，这一比例提高到48.74%，仍有超过半数的需求得不到满足(见表4)。
表4 新疆项目申报与实际建设情况
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年份 dedecms.com |
试点县(市、区)数量(个) copyright dedecms |
申报建设数量(座) |
实际建设数量(座) |
需求满足比例(%) |
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2015年 内容来自dedecms |
39 |
13863 |
4478 织梦内容管理系统 |
32.30 |
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2016年 |
84 |
11284 |
5500 内容来自dedecms |
48.74 织梦内容管理系统 |
(二)用电成本高、培训费用不足
一些地区农村电网尚未改造，农产品初加工设施建设所需的供电设施改造(拉电线、扩容升级、安装变压器等)投入较大，而目前主要是由农民自己承担。例如，英吉沙县供电设施建设投入最高的一户投入费用高达20万元。由于对电力部门缺乏明确的政策规定和具体细化标准，很多项目并不能享受农业用电政策。我们在调研中发现，轮台县野云沟乡一户农户是按农业电价0.36元/度缴费，策大雅乡集中连片区的合作社是按工业电价0.54元/度缴费，博湖县一合作社则是按商业电价0.88元/度缴费，该合作社的用电成本甚至占到其经营成本的40%。此外，电费需要预存，又挤占了农户大量生产资金。
烘干、冷藏等设备使用的专业性比较强，项目培训十分重要，但项目没有安排培训专项经费，无法保证稳定的培训。2015年，新疆农业厅将项目培训经费列入“新型职业农民培育和基层农技推广体系改革与建设项目”，提供了250万元培训资金。但这一措施在2016年未能继续，虽然项目实施范围扩大了，但项目培训经费反而下降了。
(三)政策补贴环节单一，难以形成配套产业体系和发挥聚集经济优势
产业的发展对产地加工设施建设需求是多样的、成体系的，需要配套支持，以形成整体化的产地加工、运销能力。目前，项目仅仅补贴了烘干和冷藏设施，采摘、分拣、包装等能力相对滞后，制约了产业的进一步发展。以杏干为例，烘制对原材料品质要求较高，需要手工摘杏，落地或秆打的杏烘干后会有黑斑。一些杏干品种在加工前需要清洗、筛选、去皮(壳/核)等，加工后还要杀菌、分级、包装、质量检测等。目前，这类采摘、去皮(壳/核)、切割、真空包装等设备尚未纳入补助范围，制约了农产品加工业的规模，新疆果蔬产量大、品质好的规模效益尚未充分发挥。
由于加工能力的制约，初加工农产品的品质难以进一步提高，不能形成品牌，初加工农产品很少直接进行商品化和品牌化销售，主要是散装或大包装卖给企业和经销商作为初级原料，价值增值主要被下游企业获得，农民分享到的价值增值仍然较少。
四、政策建议
(一)规范资金整合，加大支持力度，扩大项目范围
建议进一步加大资金整合力度，降低群众自筹资金的比重，扩大项目覆盖面，全面提升新疆农产品产地初加工能力。协调领导小组应协调财政、农业、扶贫等相关部门解决不同来源的资金整合使用的障碍，形成规范的整合程序和统一的考核验收标准，消除基层执行操作上的顾虑和政策风险。要加强农机购置补贴与产地初加工补助政策执行上的协调，及时将产地初加工增补设施纳入农机购置补贴目录范围，以各项补贴额度不下降的原则统一相关设施补助的标准，确保农民充分享受到政策的实惠。应积极探索贫困户参与产地初加工项目的机制，通过设施资产入股、参与就业以及定向订单等多种形式确立贫困户与项目实施和经营主体的利益联结机制，并将其作为扶贫资金到户考核的标准，推进产业扶贫工作。
(二)加大金融支持，建设农户、合作社、企业三级加工体系
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加工体系建设离不开金融支持。可以发展初加工设施抵押贷款、按揭贷款、融资租赁等业务，缓解设备购置资金短缺问题；发展农产品加工储藏抵押贷款、订单质押贷款以及购销信用贷款等业务，缓解购销资金短缺问题。政策性担保贷款也可以对项目给予支持。
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未来可将项目受惠对象放宽到企业，特别是主要创业者是本地农户、与农户利益联结紧密的小微企业，建立农户、合作社、企业三级加工体系。广大农户和合作社自建的分散设施解决田头损耗和产品质量问题；企业集中连片建设的初加工设施和综合服务中心则致力于整合产能、建立品牌、扩大销路，解决物流、销售等问题。
(三)加强指导培训和质量监管
允许各地根据工作实际需求，在一定范围内从项目资金预算中列支培训、质量管理等工作经费。将产地初加工项目纳入新型职业农民培训范畴，整合农业部、人力资源社会保障部等多方培训项目资源，加强对项目实施主体的产地初加工专业技能、产品市场营销以及创业等方面的培训。与农业、农机等研究院所以及相关高校、职业学校合作，通过在校学习、实地指导、联合建立实训基地等多种方式，探索理论与实践操作相结合的农产品初加工技能培训模式。
加强与质量监督部门的合作，共同保障项目建设的质量，严防质量不合格、假冒伪劣设备流入市场，对农机购置补贴目录和农产品初加工供应商进行严格审查，保障政策承接主体购置设施和施工建设能够达到项目要求的基本标准。
支持农民专业合作社创建品牌，在产品质量检验检疫符合要求的前提下，适度放宽对农民专业合作社申请质量安全认证的资产和产值规模等要求。加强食用农产品质量安全认证、“三品一标”以及商标品牌的有效联动，提升农民专业合作社的加工能力。
(四)建设产业聚集区，降低物流成本
新疆地广人稀，物流成本高，产品运到内地并不具有价格优势。建议在初加工设施集中连片的区域，规划建设产业聚集区，完善农产品分级包装、质量检测检疫、市场营销等服务体系，发挥规模经济，降低服务成本。园区企业可共享订单数据，整合优化配送网络，降低物流成本。为扶持新疆农产品加工业发展，密切与内地的经济联系，建议对新疆运往省外的初加工农产品给予高速公路免费等政策倾斜。
(五)加大用电、用地等配套政策支持
建议国家发展改革委、农业部、国家电网等有关部门和单位加强协调，明确由农村电网改造工程资金解决项目用电的基础设施投入，对项目按照农业电价征收电费，切实降低设施运营成本。
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建议国土部门将项目纳入设施农业用地管理范围，对于农户利用自己宅基地建设项目设施只需备案登记，鼓励整理农村现有建设用地用于项目建设。为保证产地作业便利，支持在一定区域范围内统一规划项目服务基地，对必须占用耕地的可适当调整土地利用规划，保障项目建设用地的合法性。对于合法、合规建立的项目设施，应尽快给予土地和设施的确权颁证。
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注释：
①林果业已经成为新疆农业重要的支柱产业。2013年，新疆林果栽培面积占耕地面积的32.3%。
②2013年，新疆瓜果蔬菜贮藏保鲜能力为219.17万吨，当年全疆瓜果蔬菜的总产量为2214.45万吨，贮藏保鲜能力只占瓜果蔬菜总产量9.89%。
③其中，新疆获得项目资金1.7亿元，整合各类资金(含村民自筹)5.62亿元。