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构建京津冀煤炭市场治理的新模式
发布时间：2017-02-23 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：我国对京津冀煤炭市场的调控侧重于计划，虽然取得了一定成效，但这种对市场“一刀切”式的强制性干预产生了诸多问题，不宜长期采用。京津冀煤炭市场是全球煤炭大市场不可分割的组成部分，政府如果长期计划干预必然会对市场运行造成不利影响。调控京津冀煤炭市场，还是要遵循市场化的大方向，应以多方参与的治理模式代替以计划为主的行政调控。随着市场体系逐步完善和政府职能不断转变，我国已经具备了市场化调控煤炭市场的基本条件。市场化调控并非完全市场化，而是要采取多方参与的治理模式，将经济、法律和行政手段有机结合。政府要培育一个在市场机制下运行的平台，鼓励市场主体积极参与平台运行，并建立起相应的配套机制。
关键词：煤炭调控，市场化平台，合作治理，京津冀
京津冀是我国大气污染防治的重点区域，实现绿色发展的一个核心问题是调控煤炭市场。京津冀区域内的煤炭生产量和消费量都呈现出减量化趋势，有资源储量和市场的原因，也有政策性“去煤”的因素。京津冀煤炭产业基础较好，生产和消费总量依然很大，区域内的煤炭企业在全国煤炭十强中占了4席。更为重要的，京津冀是我国西部煤和北部煤向东部、南部流转的最重要的中转地。调控京津冀煤炭市场并不能简单等同于政策层面的产能压减、产量降低和消费替代，方式仍需以市场化为主，应是一种治理型的宏观调控。
一、调控京津冀煤炭市场应以多方参与的治理模式代替以计划为主的行政调控
(一)我国目前对京津冀煤炭市场的调控侧重于计划
当前，我国相关政府部门针对京津冀煤炭市场采取了以计划为主的行政调控，主要目标是大气污染防治和过剩产能化解。两项任务相叠加，构成了当前京津冀煤炭市场调控的主线。出台的政策措施主要有四项：在全国统一计划框架下压减煤炭产能；在全国统一计划框架下严控煤炭产量；计划于2012年至2017年期间在河北省净削减煤炭消费4000万吨，并在北京、天津以及河北的保定和廊坊等地区设立禁煤区；河北省及其部分城市临时下发文件，要求一定条件的燃煤设施在固定期限内停产、停用。
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上述政策均具有非常典型的计划调控特征：一是政府制定统一的去产能、减产量计划，并按照统一标准将指标分配至煤炭企业；二是政策措施直接以行政命令的方式作用于市场的微观主体；三是政策措施均为强制执行，不考虑市场的差异性和经济性；四是除了中央财政为煤炭产业去产能配套的奖补资金外，政府没有对其他因政策措施强制执行所造成的损失配套补偿。
(二)计划手段取得了一定成效但也产生了诸多问题
在以计划为主的行政调控下，京津冀区域的大气污染防治和煤炭产能化解工作取得了一定成效。2015年，京津冀重污染天数与2013年相比下降51.7%；2016年1—10月，京津冀PM2.5平均浓度同比降低14.5%。截至目前，京津冀区域已提前完成了2016年全年的煤炭去产能任务。由于去产能和控产量计划在包括京津冀在内的全国范围内强力推进，我国2016年的煤炭市场呈现供应趋紧态势。1—9月，煤炭产业利润总额为351.8亿元，同比增长65.1%。
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虽然成效明显，但计划调控也对京津冀煤炭市场形成了“一刀切”式的强制性行政干预，破坏了市场的公平秩序，不利于市场机制的逐步完善，还可能因为背离经济规律而形成新的市场风险，因此不宜长期采用。
一是统一的计划指令难以适应千变万化的市场环境。我国煤炭市场规模全球第一，市场情况较为复杂。人为制定的计划往往不符合具体情况，也赶不上市场的突然变化，给企业造成很多不必要的经济损失，并导致供给侧的反应明显滞后于市场需求。
一是对市场主体经营行为的直接干预，很难把握好度，导致市场供应能力非正常波动，引发上下游资源错配。2016年1—10月，我国煤炭产量在计划调控下同比降幅高达10.7%，比消费量降幅整整高了8.8个百分点，造成市场供应趋紧。政府离市场较远，却要命令每时每刻都要直面市场的企业，很容易出现偏差。此外，煤炭价格过快上涨，还会对下游钢铁、电力等行业产生影响。我国市场整体需求虽有企稳迹象但减速趋势明显，下游行业仍处恢复期。原材料价格过快上涨，将不利于下游行业的资源优化配置。
三是强制执行的政策措施可能扰乱企业正常的生产经营秩序和百姓的正常生活，容易引起抵触情绪。对于政府的强制性的不符合市场规律的要求，企业和百姓会产生抵触情绪。很多产业政策无法落实，并不能完全归咎于政府的执行力，而是政策本身出现了问题。
四是政策措施因市场波动而频繁变化，影响政府公信力。目前，政府对煤炭产量的调控政策从严控转变为提量保供，依然是直接对煤炭企业下达行政指令。京津冀区域的煤炭央企和地方国企都是调控的重点。政策措施在短期内两极分化，在一定程度上证明政府的前期调控是存在问题的，无形之中影响了政府的公信力。
五是政府计划的频繁施压，不利于煤炭产业的供给侧结构性改革。目前煤炭市场的供应趋紧是计划调控的结果，并不能真实反映市场的需求状况，很可能造成政府和微观企业对市场未来趋势的误判，影响今后煤炭市场结构的再平衡，不利于当前正在进行的煤炭供给侧结构性改革。
(三)京津冀煤炭市场的调控应采取多方参与的治理模式
从京津冀协同发展的长期看，治理京津冀煤炭市场还要将市场和行政手段相结合。首先，京津冀煤炭市场调控的目标除了控污染和去产能外，还要立足深厚的产业基础促其升级。京津冀区域内有神华集团、中煤集团、冀中能源、开滦集团等在国内影响力非常强的特大型煤炭企业集团，我国原煤主产地“三西”地区大部分的外运煤炭都要在京津冀区域内集结才能到达“长三角”“珠三角”等主消地。因此，促进京津冀煤炭产业转型升级与京津冀区域协同发展的成效密切相关，也应成为治理的一项重要目标。其次，我国已具备采取市场化调控模式的条件。近年来，我国政府的职能已从单一的行政计划，向服务、引导、规范、保障和监管转变。同时，我国市场体系也在逐步完善，流通环节各主体“优胜劣汰”。市场化政府调控模式的客观条件已基本具备。再次，京津冀煤炭市场是全球煤炭大市场不可分割的组成部分，政府的宏观调控也要遵循市场化的大方向。
煤炭市场的治理要坚持市场为主导的宏观调控基本原则。治理并非完全的市场化，而是要以市场化为主导，将市场与计划有机结合。政府最少化干预京津冀煤炭市场中各主体的经营事务，将经济、法律手段与适宜的行政手段相结合，以完善市场体系和流通服务为重点，实现调控目标。
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二、京津冀煤炭市场治理的基本思路
治理型的政府宏观调控，实质是政府培育一个以市场化机制运营的平台，把京津冀煤炭市场中的各相关主体链接到一个平台之中，与各主体合作，将经济、法律手段和适宜的行政手段相结合。政府有了平台，就可以尽量避免直接的行政干预，而是在合作的基础上，主要通过平台规范和监管市场中的微观企业，同时也可以通过平台履行服务、引导和保障职能。
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(一)明确调控京津冀煤炭市场的战略性目标
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政府调控京津冀煤炭市场，并不只是将区域内煤炭产量和消费量降下来那么简单，而是要利用好难得的产业基础，为区域协同发展创造全新的转型契机。政府应综合考虑区域的发展方向、基础条件和转型瓶颈，站在国家区域发展战略的高度，将调控京津冀煤炭市场的目标设定为打造京津冀区域发展世界新典范和发挥京津冀煤炭市场全球创新引领作用的双重目标。
(二)培育能够在市场机制下运行的市场化平台
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政府不直接干预市场中的企业，就需要有一个能够对京津冀煤炭市场中的相关企业产生影响的平台。平台是政府以市场化手段调控京津冀煤炭市场的主要支点，应具有平抑煤炭价格、传递市场信息和规范市场行为三项功能。政府通过平台，能够确保各项市场化调控得到有效执行，并能实时掌握市场动态，及时、准确地出台应对政策和措施。
平台主要由交易系统、库存系统和数据系统组成。
平台的核心是交易系统。发挥市场决定性作用，可立足于市场的价格发现功能。产品价格经由买卖形成，价格的波动直接反映出市场的供需状况，供需状况的调节直接影响交易企业的经营行为。政府通过市场机制作用下的交易平台，可以及时获取准确的京津冀煤炭价格信息、掌握供需状态，可以有效规范京津冀煤炭市场中参与交易的各类企业行为，可以有力提升京津冀煤炭贸易、物流、信息和金融服务能力以及全球影响力。
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平台的基础是库存系统。交易系统的建立必须与库存系统相配套，才能发挥通过实质性交易发现价格、平抑价格、规范交易的作用。政府通过库存系统，还可以监管京津冀燃煤品质。对京津冀煤炭市场实施标准管理的难度不在制定，而是执行。有了库存系统，政府就可以对流入京津冀市场的煤炭品质在转运节点处进行集中监管。流通节点集中监管与消费企业分散监管相结合，有助于提高监管效率。
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平台的大脑是信息系统。煤炭交易系统和库存系统将会产生大量的市场数据，但这些数据是原始数据或初加工数据，且碎片化存在于不同节点，需要有更高层次的数据系统对其进一步整合和处理。数据系统依托交易系统和库存系统存在，是交易平台的高端层次，主要发挥大数据的挖掘和传导作用。
(三)形成行政、社会和经济主体共同参与的合作型共治
在京津冀煤炭市场中，政府主体、经济主体和社会主体共存。市场主体是市场的直接参与者，社会主体是政府主体和社会主体之间的桥梁纽带。
治理型政府调控强调合作共治。政府、经济和社会主体都是治理的主体，相互并不对立，拥有共同的利益和调控目标，具有利益相关性。中央和京津冀各级政府、煤炭买方和卖方、为煤炭交易提供服务的各类企业、行业协会共同构成生态系统，都是系统中的主体。其中，政府是治理的行政主体、企业是治理的经济主体、协会是治理的社会主体。各治理主体之间相互约束、合作和促进，共同形成京津冀煤炭生态系统的良性循环。
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(四)让经济、法律和行政手段有机结合
以治理为原则的宏观调控，让经济、法律和行政手段的有机结合成为可能。
主要的经济手段包括标准管理、信息管理和制度管理。以京津冀节能减排和大气污染防治目标为红线淘汰落后和低效产能，制定严于全国标准的区域煤炭消费、加工标准和用工标准；整合区域内各煤炭节点的信息数据，形成具有完整性、准确性和及时性的区域煤炭市场数据库，依据大数据分析掌握京津冀煤炭市场流量、库存和价格动态，为调控决策提供参考；建立与现代化消费方式相适应的市场制度，例如劳动制度、运输和库存制度、交易制度等。
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法律手段是经济手段正常发挥的基本保障，要与平台培育同步推进。通过立法和司法规范京津冀煤炭市场的重点在于对标准和制度执行的监管和违规、违法行为的制裁。当然，行政手段也必不可少，但必须适度。能通过市场调节和法律规范的事情，就不必动用政府资源干预企业主体。
(五)建立相应的配套机制
政府对京津冀煤炭市场实行以治理为原则的宏观调控，需要建立相应的配套机制，立足管控平台发挥市场的决定性作用，形成行政、经济和社会主体之间基于利益相关性的合作共治。
政府的宏观调控掌握三条原则：一是在出现突发事件、企业经营极为困难、市场失灵等情况下，采取行政手段直接影响市场的微观主体；二是对市场中的违法、违规行为，以法律手段应对；三是在其他情况下，主要通过平台发挥市场的决定性作用。
平台的交易、库存、数据系统互联互通。数据系统集成、加工、分析和处理平台自身和市场中的其他交易与库存数据，为各级政府提供及时、准确、全面的信息，并将市场信息及时向社会发布，服务于企业经营决策。交易和库存系统是为京津冀煤炭市场中的各类企业提供专业流通服务的平台，同时也是政府通过经济手段规范市场秩序和调控供需的主要载体。一方面，政府制定的各项标准是平台运行必须遵循的基本规则；另一方面，政府获取市场供应宽松或紧张的信息后，可根据大数据显示的主因决定采取何种调控手段，如需以经济手段调控，就可以利用库存系统的“蓄水池”功能调控市场的供应量和供应频率。
经济主体在政府引导和鼓励下，在法律限定下，积极参与平台交易系统的交易、交割，共同维护良好的市场秩序。
社会主体在政府宏观调控中发挥的作用不可替代，可为平台数据的集成、平台与政府的沟通和协调提供服务。
三、政策措施
(一)确保标准得到普遍执行
标准管理的重点是执行。京津冀煤炭质量标准、用煤企业排放标准的制定工作推进力度较大，用工标准也有一些严格的规范要求，今后可不断完善，形成约束性强、引导性强的质量和用工标准体系。标准管理的薄弱环节是执行，发力点在于，除了扩大消费环节标准监管范围还要加强流通节点的标准监管，实现真正普遍意义的全范围监管，通过提升监控硬件的自动化水平和管理水平提高监管的资源投入效率和公平监管的成效。
(二)加速大数据系统建设
大数据系统建设的重点是联通数据库。京津冀煤炭市场大数据系统的关键节点包括平台的信息系统、各煤炭港口信息系统、煤炭流入流出的铁路信息系统、河北省重点煤炭企业的运销系统等。中央政府可协调各级政府以及煤炭协会、各节点企业，合作开展大数据系统的构建工作，将数据传导的路径打通，形成及时、准确、完善的宏观调控信息系统。
(三)鼓励先进的煤炭交易模式
政府能否实现对京津冀煤炭市场的治理型宏观调控，关键在于构建平台，难点是能否形成交易系统。根据京津冀煤炭市场目前的体系状况，政府可以完成库存系统和大数据系统的建设工作，但交易系统则未必能实质性运行。从市场体系的长远考虑，京津冀煤炭市场的现代化交易系统建设和运营十分必要，并且已经具备有较好的条件，例如港口的转运功能、区域的规模效应、三地政府协同发展力度、三地大型煤炭企业的市场影响力、北京高端要素资源高度积聚等。因地，这项工作还需重点推进。建议相关政府部门牵头，组织区域内主要的煤炭生产、消费、流通企业共同商讨建设和运营方案；中央和地方政府出台财政、金融支持政策鼓励企业积极参与；政府遵循交易系统各项规则的市场内涵，交易规则也要确保与京津冀煤炭市场宏观调控目标的协调一致。
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(四)形成三地协同模式
北京、天津、河北要在协同发展的总体布局下，形成煤炭市场的专业化分工格局，形成合理的三地协同模式。一是三地政府要积极支持，突破地区间的政策壁垒；二是建议三地的煤炭生产、消费、流通企业积极参与平台的建设；三是三地可根据各自的优势，形成分工，其中北京可发挥高端人才、信息、金融以及煤炭生产和消费央企集中的资源优势成为信息系统集成的所在地，天津和河北可发挥港口转运优势成为库存系统运营的所在地，北京、天津和河北均可承担交易职能，交易信息在信息系统集成。
(五)开启基于制度和法律的绿色、精益、诚信的文化建设
实现打造京津冀区域发展世界新典范和发挥京津冀煤炭市场全球创新引领作用的双重目标，需要重构区域内产业的发展模式和消费模式。政府可以在强化制度和法律的前提下，从文化引领的角度同步切入，将制度和法律上升为文化层面，形成相互约束和促进的文化氛围。顺应百姓提升京津冀地区空气质量的呼声，倡导煤炭绿色生产、流通和消费；立足京津冀节能减排、先进制造的发展方向，引导煤炭消费企业向追求品质的精益模式转变，实现区域市场的精益供应；针对存在于煤炭生产、流通、消费环节的信息不透明、合作程度低、法制理念淡薄等现状，加强诚信文化建设，形成京津冀诚信的煤炭文化氛围。