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中国(上海)自由贸易试验区运行三周年改革成效与经验
发布时间：2017-05-05 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：上海自贸试验区正式挂牌三年来，紧紧围绕国家战略，坚持以制度创新为核心，大胆先行先试，率先探索建立符合国际化、市场化、法治化要求的制度体系，取得了一系列可复制、可推广的重要成果，已基本实现了建立自贸试验区的预期目标。下一步深化自由贸易试验区改革亟须破解一些瓶颈和难点问题。上海自贸试验区应率先对标国际通行规则和新趋势，致力于打造“开放度最高的自由贸易园区”，进一步提升制度创新的整体性、系统性和有效性，率先探索建立全国自贸试验区互联互通机制、加快完善自贸试验区建设的法制保障，在更高水平上为我国全面深化改革和扩大开放积累新经验、探索新途径。
关键词：自由贸易试验区，改革，成效，经验
全面总结中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸试验区”)运行三年来取得的改革成效和经验，深入分析《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》和《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》(以下简称《总体方案》和《深化改革方案》)落实过程中存在的问题与差距，对于进一步深化自由贸易试验区(以下简称“自贸试验区”)改革开放试验，在更大范围内复制推广制度创新成果和经验，具有十分重要的意义。
一、改革开放试验取得的新进展和新成效
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上海自贸试验区运行三年来，在加快推进以简政放权为核心的政府职能转变、与扩大开放相适应的投资管理体制改革、以便利化为重点的贸易监管模式创新及贸易发展方式转变、深化金融和服务业开放、完善事中事后监管和风险防范体系、服务区域协同发展等方面，积极探索和大胆创新，不仅为其他自贸试验区的建设和试验探索奠定制度框架基础，起到了标杆作用，而且对于新时期我国全面深化改革、扩大开放具有重大示范带动意义。
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(一)坚持以制度创新为核心，对标高水平国际投资贸易规则，率先构建开放型经济新体制的探索取得阶段性成果
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上海自贸试验区积极构建开放型经济新体制，在基础性制度创新、框架设计和实际运行中，勇于探索，取得了显著的阶段性成果，实现了“五个率先”：(1)率先对接国际投资通行规则，实行了准入前国民待遇加负面清单的外资管理模式、建立了对外投资备案管理制度；(2)率先转变政府职能，在深化商事登记制度改革和加快完善企业准入“单一窗口”的同时，探索构建高效的事中事后监管体系和风险防范体系；(3)对接WTO贸易便利化新要求，率先建立国际贸易“单一窗口”并实施一系列贸易便利化改革；(4)率先对标国际市场开放新趋势，扩大服务业和先进制造业领域的对外开放；(5)主动吸收国际经验，建立自由贸易账户、外汇资金池、放宽债权债务管理和建设面向国际的金融交易平台等，率先在金融开放制度创新、完善金融监管与风险防控、提升金融服务水平等领域实现了重要突破。
(二)高度重视和探索构建事中事后监管体系和风险防控体系，为政府职能转变提供有力支撑
在简政放权、转变政府职能的同时，上海自贸试验区加强构建事中事后监管和风险防范体系：一方面探索构建高效的事中事后监管体系，基本确立了“综合+专业”监管体系、初步建成事中事后监管基础平台和企业年报公示制度及经营异常名录制度。另一方面，始终坚持底线思维，在大胆改革创新和扩大开放的同时加强防控潜在风险：一是在制度设计中强化风险防控，把宏观审慎要求落到实处，例如，在金融领域，每一项开放创新举措都建立了相应的监管制度，金融监管和风险防控能力显著增强；二是注重通过“压力测试”积累开放经验，自由贸易账户体系、货物状态分类监管和境外投资备案管理等改革举措，都是先试点后逐步推广。
(三)推进“双区模式”和部门职能整合，探索政府管理体制改革的新路径
2015年4月扩区后，上海自贸试验区管委会与浦东新区人民政府合署办公，在以保税区域(28.78km2)为先导、以上海自贸试验区(120 km2)为核心、以浦东新区全域(1200 km2)为主体的一个完整的行政区域内推进自贸试验区改革，积极探索一级地方政府管理体制改革的新路，取得了突出进展。例如，在全国首创“业界共治+法定机构”治理架构，陆家嘴金融城理事会、发展局已挂牌成立；率先开展市场监管(工商、质检、食药监、物价检查)、知识产权(专利、版权、商标权)和城市管理(环境市容、建设交通、规划土地)三个“多合一”分类综合执法改革试点，等等。
“双区”合署办公模式，特别是相关机构的职能整合，一方面有助于解决多头管理、重复监管导致监管成本高的问题，也有助于加快推进市场化改革后加强监管、提高监管效能，避免放权后权力真空和“接不住”的问题，为自贸试验区承接、行使中央和部委下放的行政权力提供了体制机制保障。
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(四)法治先行，充分发挥立法对改革开放的引领和保障作用
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上海自贸试验区建设始终坚持法治先行，把构建法治化营商环境作为重要目标之一，充分发挥立法对改革的引领和推动作用。一是全国人大常务委员会授权国务院在自贸试验区暂停实施“外资三法”和《台湾同胞投资法》，二是调整行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章等部分具体规定，三是颁布《自由贸易试验区条例》，为上海自贸试验区建设的顺利推进提供了法治保障，基本形成了以国家层面立法和地方层面立法引领改革的局面。与此同时，上海还积极探索建设自贸试验区发展所需的法治新环境，如初步建立商事仲裁、商事调解等争议解决机制等。
(五)加快成功经验的复制推广，服务和引领全国改革开放的制度创新探索
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上海自贸试验区充分发挥制度创新的先行先试作用和服务全国的示范带动作用，通过打造体制机制的“创新高地”，在投资管理体制改革、促进贸易转型升级、金融开放创新、加强事中事后监管等领域形成了一批可复制可推广的制度创新成果和经验。例如，沪粤津闽四地自贸试验区向全国复制推广的25项海关创新制度中，有21项是上海自贸试验区的首创。
上海自贸试验区的一些重大改革创新经验也已经通过法律法规的修订和完善，在全国范围内复制推广。一是2015年3月，全国人大将上海自贸试验区这种在特定区域内对法律法规进行局部的、临时性调整的“因地调整”模式正式写入经过修改的《立法法》，为自贸试验区下一步在更广阔领域争取国家立法授权提供了制度保障，也标志着这种调整模式已经在全国范围内得到了复制推广。二是从最初在上海实践逐步扩大到其他三个自贸试验区、到人大最新修法，促进了相关法律法规的完善。2016年9月，全国人大常委会审议通过修改“外资三法”和台湾同胞投资保护法，明确规定“对不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，将相关审批事项改为备案管理；国家规定的准入特别管理措施由国务院发布或者批准发布”，负面清单管理模式正式向全国复制推广。
经过三年来持续推进改革创新，上海自贸试验区各项工作取得了显著成效，制度创新充分激发了市场与社会活力，区内经济发展活力显著增强、企业投资积极性明显上升、金融贸易航运等核心功能不断提升，解放和发展了生产力，在国际上形成了广泛的影响。
二、上海自贸试验区建设亟须破解的瓶颈和难点
上海自贸试验区作为我国新一轮改革开放的试验田，已经取得积极成果。但面对深化改革和扩大开放的新形势、新任务，仍然存在一些体制机制和推进实践中的堵点、难点和痛点，主要反映在以下六个方面：
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(一)市场开放与全球经贸规则新标准仍有较大差距
上海自贸试验区的的改革开放取得了重大进展，但是在制度创新方面尚未完全对标最新趋势和最高标准，尤其是欠缺对全球经贸规则中的最新议题特别是中国较为担心的所谓“边界后措施”进行系统的压力测试。
此外，已有的一些制度创新探索与实践，也面临开放力度不足的问题。例如，三年来，上海自贸试验区试行的负面清单条目数不断减少，但限制性措施数量仍然较多，而且在表现形式、内容、透明度和投资定义等方面与国际规则尚未完全接轨，与高水平开放存在较大差距。部分已开放领域仍然存在所谓“大门开了小门没开”的“二道门”现象，即在一些未列入负面清单的行业，部门规章和审批许可程序仍然存在，外资仍难以进入。开放措施未能得到有效落实，在服务业开放中更为突出，对外商投资企业的市场准入预期造成较大不利影响。
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(二)改革的政策配套和系统集成不够
部分改革创新存在“碎片化”现象，最为突出的是，由于对自贸试验区的授权不足，系统集成不到位、配套政策措施不到位，使得在关键领域进行实质性制度创新的难度加大。一是涉及不同部门的改革措施的协同性、系统性有待加强；二是部分制度创新试点范围偏窄，但对全面复制推广意义有限；三是企业年报公示和经营异常名录制度威慑作用尚未充分发挥，信息公示制度对“失信”企业的惩戒手段有限、方式单一；四是信息“孤岛化”现象较为突出，政府管理部门之间的信息互换和监管互认尚未完全实现。
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(三)部分领域的制度创新力度不足
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在《总体方案》和《深化改革方案》的落实推进上，呈现不均衡现象：贸易投资便利化方面进展较快，但自由化改革创新进展较慢；只涉及单一部门改革创新、程序优化的“微创新”进展较快，而涉及跨部门、职能调整、市场开放的制度性改革任务举措落实较慢。此外，部分领域改革深度和广度需要进一步提高。例如，金融开放制度创新和服务实体经济的实效低于预期等。
(四)开放条件下的风险防控体系尚需进一步完善
以国家安全审查机制试点为例。上海自贸试验区积极对接国家相关机构，建立了市级安审机制——四个片区窗口初审的发现机制与后期排查复核相结合的机制，但是实际操作中存在一些问题。例如，《国家自贸试验区安审试用办法》规定的范围过于模糊，有更详细描述的安审范围文件则是国家相关部门掌握，属于绝密件；上海市虽然注重对一线人员加强培训，但难以保证一线工作人员能否准确把握国家安全审查的标准和要求、能否真正承担相关职责实现监管到位。
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(五)自贸试验区法治建设仍待加强
法律法规调整滞后，改革创新与依法行政存在矛盾，特别是面对日益严格的审批问责与事故追责机制，创新容错机制和改革激励机制缺位导致动力不足，影响了相关举措的推进和落实。
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具体来讲，《总体方案》中要求“上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度”。但上海自贸试验区条例涉及的投资、贸易、金融、税收等先行先试事项均属于国家专属立法权事项，地方立法只能做出实施性规定，立法的创设空间有限。此外，全国人大除了暂时调整外资三法规定的行政审批事项之外，并未做出其他方面的国家立法授权，而当前自贸试验区大多数制度创新举措都是以部门规章的形式发布，法律层级较低、位阶不高。
(六)服务国家战略和区域协同发展作用有待提升
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服务国家战略和增强区域协同发展，是自贸试验区发挥本地优势和辐射带动作用的重要内容，符合培育国际竞争新优势的重大战略需求。上海自贸试验区在对接四大中心建设和全球科创中心发展上积极主动，但并未充分发挥地处“一带一路”和长江经济带交汇点的优势，对“一带一路”和长江经济带区域的辐射带动效应仍显薄弱。与广东、天津、福建自贸试验区分别紧密联动粤港澳一体化、京津冀协同发展、闽台合作相比，上海自贸试验区对周边区域发展的辐射联动效应还需要进一步加强。
三、进一步加快上海自贸试验区建设的思路与举措
上海自贸试验区应按照“构建开放型经济新体制”和“十三五”规划的要求，以加快培育国际竞争新优势为核心，率先对标国际通行规则和新趋势，致力于建设“开放度最高的自由贸易园区”，在全国新一轮自贸试验区建设中发挥排头兵和标杆作用，以新的发展理念引领和提升全国自贸试验区建设质量和水平，培育我国发展新动能和参与国际竞争新优势，进一步提升服务国家战略和制度创新系统集成的功能和作用。
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(一)加大市场开放力度，充分发挥在构建开放型经济新体制中的压力测试作用
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上海自贸试验区应本着“勇于创新、大胆尝试”的精神，率先对标国际通行规则和新趋势，致力于打造“开放度最高的自由贸易园区”。具体来讲，就是要紧紧围绕我国正在进行的中美、中欧双边投资协定和区域自贸安排等重大涉外谈判的需要，除进一步完善以负面清单管理为核心的投资管理制度和安全审查制度、加快推进金融领域开放创新外，上海可率先在竞争中立、知识产权、环境、投资者一东道国争端解决机制等“边界后措施”和敏感议题上开展压力测试的初步探索，为未来我国开展相关谈判做好制度准备。
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进一步探索加大市场开放力度。全国自贸试验区已扩大到11个，但各试验区发展水平参差不齐。建议建立负面清单的“领跑者”开放标准，将具备高水平开放条件的自贸试验区的开放度作为确定全国统一的负面清单的基础。在此基础上，依据各个自贸试验区《总体方案》的目标和功能定位，制定体现各地特色的开放补充清单，通过持续推进差别化试验与错位发展，促进重点领域的进一步扩大开放，实现负面清单的统一性与特殊性有机结合。
(二)加强系统集成，提升改革创新的协同性
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从改革开放全局出发，上海自贸试验区应更加注重未来发展的顶层设计，率先以系统集成的整体视角推进各项改革深化，重点在构建开放型经济新体制、全面深化市场化改革、强化法治保障体系三大层面系统集成。要进一步发挥自贸试验区部际联席机制的作用，推进国家部委与上海市的协同合作，进一步提升制度创新的整体性、系统性和有效性。与此同时，上海自贸试验区应在市级权限范围内率先通过管理体制改革促进相关改革创新的系统集成，为全国其他自贸试验区做出表率、积累经验。
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(三)服务国家战略，拓展制度创新的内涵和功能
一是我国经济发展处于新常态，经济增长要加快向创新驱动的转变，需要进一步支持整合全球资源提升科技创新，进一步培育经济发展新动能和引领国际竞争新优势。为此，充分发挥自贸试验区的制度创新功能，为上海建设全球科创中心提供有力支撑。例如，为支持生物已有领域“跨境研发”便利化和集成电路全产业链保税研发，上海自贸试验区可与海关总署积极探讨，在张江自主创新示范区内进一步创新监管模式：将海关特殊监管区域内对研发企业适用的先进科研设备实施保税监管等政策延伸至区外重点企业；设计基于全产业链而非单个产业环节的创新举措等，增强自贸试验区对研发创新和高端产业活动的吸引力，推动产业结构转型升级。二是进一步强化上海自贸试验区服务国家“一带一路”战略及对“长江经济带”建设的辐射效应。例如，率先探索为在“一带一路”沿线投资的企业提供境外资产抵押融资等金融支持；拓展中国保险投资基金和出口信用保险的范围和功能，加大对“一带一路”战略投资保障力度；加强与境外人民币离岸中心和“一带一路”重要城市战略合作，吸引沿线国家央行、主权财富基金和投资者投资境内人民币资产，使上海成为“一带一路”投融资中心。
(四)释放联动创新活力，率先探索建立全国自贸试验区互联互通机制
自贸试验区已经增加到了11个，实现11个自贸试验区的联通机制，有助于发挥连点带面、协同推进的更大作用。建议上海自贸试验区作为我国首个自贸试验区，借助其较为丰富的实践经验和较成熟的管理制度，率先进行大胆探索，建立全国11个自贸试验区之间的互联互通，实现自贸试验区之间的贸易和投资便利化、一体化：在信息交流沟通上，率先构建11个自贸试验区的信息平台，实现信息共享；在政策协调上，建议设立国务院自由贸易试验区领导小组或法定管理机构，对全国自由贸易试验区实行统一管理，协同推进自由贸易试验区的改革开放。
(五)加快完善自贸试验区建设的法制保障
一是应在国家层面进行自贸试验区的统一立法。建议在总结《中国(上海)自由贸易试验区条例》和其他自贸试验区地方立法实践的基础上，结合最新形势发展，将其核心内容加以扩充，抓紧制定《中国自由贸易试验区法》，提高自贸试验区的整体立法位阶。
二是在总结评估自贸试验区外商投资管理体制改革经验和风险的基础上，进一步在外商投资企业准入、外商投资项目管理、外商投资企业事中事后监管等方面深化改革，并尽快出台《外国投资法》。
三是由于我国自由贸易试验区部分改革难以在短时间内突破现行法律法规，使得管理部门常常面临依法行政约束与改革创新的矛盾，影响开放措施真正落地。因此，建议全国人大常委会建立专门的法律“因地调整”快轨程序，针对自由贸易试验区这一特定领域，设计相对简捷的停法、修法程序。建议全国人大常委会出台概括式的授权性决定，允许自由贸易试验区在法无明文禁止的情况下，鼓励开展先行先试、改革创新活动，并授予自由贸易试验区对新兴行业、新型商业模式、新型业态制定相应改革管理措施的权限。 dedecms.com
国务院发展研究中心对外经济研究部“上海自贸试验区三周年综合评估”项目组
项目负责人：赵晋平
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执行负责人：张 琦
项目协调人：许宏强
项目组成员：张小济 王金照 胡江云 吕刚
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罗雨泽 赵福军 宗芳宇 陈红娜
执 笔：赵晋平 张琦 许宏强 赵福军 本文来自织梦