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构建我国“官民结合”农业政策金融体系
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：目前我国金融部门支持农业发展仍有明显短板，如现有金融机构的商业化经营目标与为农服务存在矛盾，缺乏专门有力的农业政策金融组织主导，合作金融缺乏政策有力支持，国家层面支持力度较小等。借鉴国外经验，我国宜采取“官民结合”模式，即政府农业政策性金融机构与多种合作社、商业性金融机构结合模式，采取多种形式设立农业政策性金融机构；信用社、供销社、农民专业合作社可以组成合作社金融联盟，也可以各自建立合作社金融系统，接受政府委托实施政策性金融业务。现阶段操作战略重点：设立全国性现代农业信贷基金，建立现代农业政策性金融机构；政府相关部门委派代表进入金融机构董事会监督政策实施；扶持合作金融发育，给予资金援助；依托政策性农业抵押担保机构、邮政储蓄系统扶持农民合作组织。
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关键词：农业政策金融，主要问题，可选模式，操作战略
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一、目前我国金融业支持农村发展总体进展
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“十二五”以来，我国金融部门支持农村发展进展明显，其总体特点是以发展农村普惠金融为主线，发挥信贷、信托、保险、期货、金融租赁等各类金融工具的作用，全面提升农村金融服务能力，为下一步提升农村金融服务质量奠定了坚实基础。就其主要方面看：一是服务农村银行信贷资金与农业保险明显增加。截至2015年末，金融机构本外币涉农贷款余额26.4万亿元，占各项贷款的比重为27.8%，比2010年末分别高出1.24倍、4.7个百分点；农户贷款余额6.15万亿元，是2010年的2.3倍。2015年农业保险保费374.7亿元，参保农户约2.3亿户次，提供风险保障近2万亿元；农房保险已覆盖全国所有省区市，在部分省份开展农产品价格保险试点。二是实现农村地区基础金融服务总体全覆盖，截至2015年末，助农取款服务点达到99.75万个，覆盖行政村53.49万个，行政村覆盖率超过90%。三是创新金融产品和服务方式。发展农村电话银行、网上银行业务、“惠农卡”等，推广农村金融超市“一站式”服务和信贷员包村服务，推广手机银行、联网互保、农民工银行卡等服务方式，开展大型农机具抵押贷款、农业机械等金融租赁业务，进行集体林权、土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款等试点。
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二、我国金融业提升农业竞争力的主要问题
农村金融长期以来是整个金融体系中最为薄弱的环节，这是从国家层面到实际操作机构的共识。目前，我国金融业满足农村资金需求还存在明显短板以至弊端。
第一，从统计数据看，信贷资金支持农业发展仍然是短板。其一，金融支持农户贷款比重偏低。2015年末，农户贷款仅占全国涉农贷款余额的23.3%。其二，在涉农贷款中，农田基本建设贷款、农业科技贷款的占比长期约为0.1%，农业科技贷款仅500亿元左右。其三，全国涉农贷款总额中，“其他”贷款占比达45%—54%，挤占农业贷款。即是说，全国涉农贷款总额中约一半不是农业贷款，或者其与农业关联并不紧密。
第二，从调查反映看，农户与涉农企业的融资需求满足程度存在明显缺口。据农业部农村经济研究中心农村固定观察点的随机抽样调查，2010、2015年农村金融需求状况是：(1)农户资金需求满足程度下降。与2010年相比，2015年农户向正规银行(包括信用社)平均申请贷款额度由5万元增长到13.9万元，农户资金需求满足程度由90%下降到55.4%。(2)农户银行贷款来源较为单一。2010年、2015年农户向正规银行申请贷款的主要来源是信用社(包括农村商业银行、农村合作银行)，超过80%。(3)农户间借贷行为较多。2010—2015年，有9.3%的农户有过私人借贷，平均利率由1.3%上升到4.26%。(4)贷款期限较短。2015年，从银行获得贷款的农户平均年利率为4.2%，平均贷款期限为22个月，其中58%获得贷款农户的贷款期限为10—11个月。(5)农业企业贷款难、贷款贵突出。被调查企业90%认为贷款需求没有得到满足；申请银行贷款，期限短，期限为1—2年占80%；保证费用高，上浮抵押担保1.2%—2%的费用，10%—20%的保证金①。
与普惠金融有所不同，目前阶段金融提升农业竞争力应聚焦促进新型农业经营主体的集约化经营，促进其扩大生产规模、提高产出与质量、降低经营成本等，尤其是提高新型农业经营主体的竞争力。从这一角度看，目前各种渠道金融支持还没有形成有力支持提升农业竞争力的金融支撑体系，这也是我国农业缺乏竞争力的重要原因。其主要的问题在于：
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1.现有金融机构的商业化经营目标与为农服务的矛盾。目前所有涉农金融机构(包括信用社)都处于“混业”状态，大多数(理论上除了中国农业发展银行之外)都是以利润为主要目的的商业化、多元化经营，为农业提供服务只是其业务的一部分，缺乏为农业服务的根本动力和压力，显然与农业生产经营利润微薄、事务烦琐的服务效果不相兼容。政府通过财政补贴、指令信贷指标、划定经营区域、中央银行优惠贷款等方式，也难以解决其积极主动为农服务的充足动力。
目前“半官半民”的信用合作社正在改组为农村商业银行，引进民间资本占总股本比例已达到80%以上，此种股权结构决定其经营将以资本回报为主要目标，无疑会严重削弱其为农服务的主动性。
2.缺乏专门有力的农业政策金融组织主导。我国各类银行固然在为农业发展服务，但缺乏专门有力的农业政策金融组织发挥主导作用，降低了整体农业金融服务的效能。农业发展银行作为唯一的农业政策性银行，主要是为农产品购销企业、农村基础设施建设提供贷款，不对农民直接贷款。其他专业银行更是主要与地方政府、企业产生融资关系。
专门农业政策金融组织缺位导致多种严重问题。一是难以实现金融对农业的精准服务，特别是不能随着需求而开发适合农业特点的金融产品。二是导致农业金融服务缺乏竞争性，农户可选择余地窄小，不能迅速改善金融为农服务质量。三是政府农业发展战略缺乏有力的金融组织支撑。四是农民难以了解、识别政策性金融服务及其操作金融机构。
3.合作金融缺乏政策有力支持。目前，存在“三试一非”的新型合作金融发展状态。一是中国银监会主导的农村资金互助社试点，从2007年开始，到2015年末仅49家。二是国务院扶贫办和财政部主导的贫困村资金互助组织，但未获银行监督部门认可。三是供销社系统主导的内部资金互助，到2015年末设立资金互助组织502家，吸收股金33亿元，互助金发放余额51亿元。四是完全由农民自发组织的资金互助组织，没有获得银监部门、地方政府的批准。总体来看，新型合作金融发展缓慢与缺乏政府有力支持密切相关②。
4.国家层面支持现代农业金融政策力度较小。目前，国家财政每年对县域金融机构涉农贷款增量奖励、农业保险保费补贴共约300亿元左右，人民银行每年发放支农再贷款3000多亿元、再贴现约4000亿元，以及税收优惠、降低县域银行存款准备金率等。相比农村的人口、资源、经济状况，这些政策显然不够有力，加以又是传统的“大水漫灌”操作模式，几乎适用于所有涉农贷款和农业保险业务，落实到农业特别是现代农业项目上则更少。2016年开始建立省市县粮食主产区及农业大县的农业信贷担保体系，产生实效还需要时日。
5.缺乏监督实施政策性金融的部门协同机制。近几年国家层面相关机构都提出扶持现代农业的金融政策导向，但缺乏监督实施的部门协同机制，导向实际成为软约束，难以落实到操作层面。目前我国部门协同的方式是协商，既缺乏专门政策性金融资金及运作组织，相关部门也没有参与现有金融机构的政策性金融资金实际运作。
三、国外政策性金融支持农业的主要特点③
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农业政策性金融具有普遍性，发达国家已经形成较为完善的农业政策性金融体系，发展中国家大多建立相对独立的专门农业政策性金融机构。其共同点是：大多数国家设有专门的农业政策性金融机构，专司其职，推动有力有效，政策性金融产品全面多样；一般都重视发挥农业合作社的功能，以其为基础形成农业政策性金融实施“管道”；都有长期逐步发展的过程，起步阶段政府的特别支持是关键因素；组织与治理模式不拘一格，注重发挥政府、合作社、社会机构及其资金的各自功能，“官民”结合，或者政府为主，或者“上官下民”，或者合作社为主等，政府给予专门的资金及补贴、税收、专营等优惠支持等，以尽可能动员全社会资金支持农村发展。
对我国尤其具有借鉴意义的是以下4种组织与治理模式：
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1.多元结构设置模式，以美国为代表。其特点是以美国政府农业信贷管理局作为主要监管机构，设立多个农业政策性金融机构，各自行使不同功能。其机构包括美国农场信贷系统、美国商品信贷公司(即CCC)、美国农场信贷系统保险公司、联邦抵押公司、联邦农业信贷银行融资公司等，其资金主要来源于政府拨款、借款、发行债券。
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2.农业合作社中央银行模式，以日本为代表。日本农业政策金融的核心是日本农林金库，依托日本农业合作社系统(即农业协同组合系统)实施政策性金融业务。该金库1923年由政府出资成立，后全部偿还政府资金，成为民营机构。其在全国设立分库，资金来源主要是吸收农村存款、农协上存资金和发行债券，服务对象限定在农协系统内部的会员农户和农业团体，不以营利为目的。
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3.依附于农业合作经济组织模式，以韩国为代表。其特点是不建立单独的农业政策性金融机构，而是将农业政策性金融体制“嫁接”于农业合作经济组织之中，由其行使国家农业政策性金融的职能。
韩国农业政策性金融系统于1961年建立，由原农业协同组合和韩国农业银行合并而成，1977年又将原归邮政部门管辖的邮政储蓄系统划入，其资金运用是通过农协的信贷保险部向社员提供低利率贷款、办理农村保险业务，也向农业及相关工程项目提供贷款。其资金来源：(1)吸收公众存款。原来邮政部门的邮政储蓄体系并入，以利其存款业务。(2)向政府和中央银行借贷。(3)发行债券，在金融市场筹资。⑷其他金融机构贷款和外国贷款。
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4.总分行模式，为大多数发展中国家采用，如泰国、菲律宾等。其特点是国家只设立一家农业政策性金融机构，全权负责本国农业政策性金融业务，一般在各地区按照行政区划设立分支机构。
泰国农业和农业合作社银行是该国唯一的农业政策性金融机构，建立于1966年，属于政府所有，由财政部监管，在全国设立分支机构，其业务范围是为农业家庭提供与农业相关的融资，其资金来源于公众和商业银行存款、股份和增加资本、泰国银行和政府储蓄银行的贷款以及国际融资。
四、我国可选择的农业政策性金融体系模式
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建立高效的农业政策性金融体系必须明确两个战略性目标。首先，要明确农业政策性金融所支持的现代农业发展战略目标。目前我国农业现代化水平，特别是新型农业经营主体成长状态，已经显示出我国农业现代化发展的方向、模式和实施主体，农业政策性金融体系必须围绕其设计与运行。仅就支持种植业而言，其战略目标是：在10—15年内，确保支持500万户以上经营200亩左右规模的新型农业经营主体(家庭农场、农业合作社、专业大户等)，使其获得充足的金融服务保障，至少覆盖10亿亩以上耕地，形成农业现代化经营的主导力量。其次，要明确农业政策性金融体系目标。鉴于现行金融体系服务农村的格局，既要发挥现有金融机构“混业”功能，又要解决农业政策性金融主体缺位问题，避免重复、断层、闲置，以形成有力的政策性金融导向。从战略上考虑，在5—10年内，按照“政主众辅”的思路，以“官民结合”模式为战略目标，建立以专门性政策信贷为主体，以农民合作金融、其他金融机构信贷为辅体的现代农业金融支持体系。
从上述两个战略目标出发，根据我国的现实状况，借鉴国际经验，未来我国农业政策性金融体系模式尚有以下三种可供选择：
第一种是“官主民辅”多元主体模式，即在政府专门机构监管下，建立多个执行不同职能的政府政策性金融机构系统，起主导作用；多种类型的合作社组织承担部分政策性金融实施业务，起重要辅助作用；其他金融机构信贷起一般辅助作用。
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第二种是“半官半民”合作社系统主导模式，即由目前信用社、供销社全国性系统为主要载体，吸纳地区性农民专业合作社，联合形成上下统一的合作社金融体系联盟，政府授予其农业政策性金融职能，资金由政府、信用社、供销社、农民专业合作社共同入股，基层社层次实行新型农业经营主体入股。同时，现有“混业”的金融机构发挥重要辅助作用。
第三种是“官民结合”模式，即政府农业政策性金融机构与多种合作社、商业性金融机构结合模式。在政府系列，可以采取多种形式设立农业政策性金融机构，可以是总分行模式，可以是中央总部模式，可以是综合业务，也可以按照业务类型分列；现存信用社、供销社可以组成合作社金融联盟，也可以各自建立合作社金融系统，并接受政府委托实施政策性金融业务；农民专业合作社可以与信用社、供销社联合组成合作社金融体系联盟，也可以独立开展合作金融业务，并接受政府委托实施政策性金融业务；现行商业性金融机构继续发挥辅助作用。
上述三种农业政策性金融体系模式各有利弊：“官主民辅”多元主体模式建立快、见效快，但容易抑制合作社金融功能的发育；“半官半民”合作社系统主导模式相对单一，便于直接到户和监督，但长期看我国合作社的组织协调能力不足，很难解决中观、宏观层次的问题；“官民结合”模式能够兼顾前两者的不足，覆盖层面到位，但建立和操作过程略显复杂。就我国农业现代化长期发展而言，“官民结合”模式的效果更好。
“官民结合”模式的独特效果，一是能够发挥信用社、供销社系统性组织的平台作用，便于直达农户和动员社会资金，可尽快实施政策性金融业务。二是有利于促进政策性金融业务的内部竞争，优化服务，带动金融业提高服务“三农”水平。三是带动扶持新型合作社规范健康发展，有利于最大可能减少农业经营成本，有利于增强农业经营主体抵御市场风险的能力。四是有利于贯彻政府意图，实施产业导向，并便于监管，防止出现大规模呆坏账以及非法集资等。五是可以兼顾我国金融业服务“三农”的历史与现实状况，充分发挥各种类型金融机构的优势，形成服务“三农”的强大合力。
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五、现阶段操作战略重点
1.设立全国性现代农业信贷基金。借鉴以往对国有银行、信用社核销呆坏账、充实资本金以及股份改造的经验，中央和各省财政出资设立现代农业信贷基金，其起始规模不低于1000亿元，用于建立“官民结合”农业政策性金融体系。基金主要用于：一是投资建立支持现代农业的政策性金融机构，快速形成农业政策性金融的主导。二是诱导各类金融机构增加农业投入，尤其是要支持信用社、供销社的农业政策性金融业务，支持农民的信贷、农业保险的互助合作发育，支持可以采取补贴利息、补贴业务费用、入股、借贷、借款等多种方式。
2.政府相关部门“贴身”监管农业政策性金融。对现有和新设立的农业政策性金融机构，政府应当委派相关职能部门(财政、银行、农业、林业、水利等)代表进入董事会、监事会，并授予其特别职权，进行政策实施监督。
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3.精准选择扶持现代农业经营主体。建立精准高效农业政策性金融支持体系的核心，是要准确判断我国农业现代化经营模式的战略方向，确定支持能够长期带动提升农业整体市场竞争力的农业经营主体，围绕其制定操作规程。目前，一方面，发展趋势已经展示我国未来农业经营模式的战略方向必将是规模化、标准化、生态化、企业化经营；另一方面，各种类型的农业新型职业农民、新型经营主体不断产生，种类繁杂，选准政策扶持的重心非常重要。按照农业部提出的新型职业农民主要类型及内涵特征分析，起主导作用的是生产经营型职业农民，起辅助作用的是专业技能型职业农民、社会服务型职业农民(即农业工人、农业服务工人)。但即使生产经营型职业农民也种类繁多，在政策起始阶段也须严格扶持标准，保障规范、高质、高效，以利于可持续培育农业经营主体。
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4.加快扶持新型农业政策性金融载体发育。政府要在全面规划、制定制度、投入资金、简化审批程序等方面加快步伐，有重点、有步骤、有规程地扶持新型农业政策性金融载体发育。最具实际效果的方法是设立专项扶持基金，用于在重要农产品主产区、经济发达地区建立供销社、信用社、农民专业合作社“三社”联合信贷平台，扶持农民专业合作社开展资金信用、农业保险业务，鼓励农民、私人及其他社会资金入股。
5.依托政策性农业抵押担保机构、邮政储蓄系统扶持农民合作组织。建立农民信用合作组织需要保障资金流程监管、资金存贷便利、贷款担保可靠，可考虑由目前政府的农业贷款抵押担保机构与网点延伸到乡村的邮政储蓄系统结合，担负保障农民信用合作组织安全、可靠、便利运行的任务。农民信用合作组织的资金存入邮政储蓄系统，其申请邮政储蓄系统贷款由政策性农业抵押担保机构担保，其资金使用由邮政储蓄系统控制，农民信用合作组织的资金流始终处于监管之中，能够避免出现重大问题。
注释：
①《中国农村金融发展报告(2015)》，张承惠、郑醒尘等编，中国发展出版社，2016年5月。
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②《中国农村金融发展报告(2015)》，张承惠、郑醒尘等编，中国发展出版社，2016年5月。
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③《各国农业政策性金融体制比较》，白钦先、徐爱田、王小兴著，中国金融出版社，2006年9月。
国务院发展研究中心农村经济研究部“构建竞争力导向的农业支持政策体系”课题组
课题顾问：张军扩
课题负责人：叶兴庆 张云华 金三林
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执笔：肖俊彦