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借鉴美国土地发展权转让制度建立我国土地利用与保护的利益平衡机制
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：土地发展权制度是美国确保以环境目标为基础的土地管理规划有效执行的重要政策工具。在严格土地利用管制的基础上，美国通过明确划定发展权转入区和转出区、合理设置转出区的发展权分配率、提高对转入区发展的密度奖励、建立土地发展权银行和推动发展权跨区域转让，有效创造了土地发展权交易市场，支撑实现了对大量生态保护用地的市场化补偿。当前我国由于缺乏切实可操作的补偿机制，最严格的节约用地和耕地保护制度存在执行难的问题，可借鉴美国土地发展权经验，探索以开发促保护的城乡土地市场联动机制，以土地生态资产价值的实现为基础，建立起保护耕地和青山绿水的内在激励。
关键词：土地发展权，生态补偿机制，土地分区管制，美国
我国已确立了最严格的节约用地和耕地保护制度框架，旨在推动经济发展向资源节约、环境友好方向转型。经济发展不可避免要占用土地，如何实现土地合理开发与有效保护之间的利益平衡，迫切需要有效的政策机制予以调节。耕地保护和生态补偿机制多次被政策文件提出，但因缺乏切实可行的政策机制而未能有效落实。美国将发展权从土地所有权中分离和独立出来，以政府购买和交易转让的方式支持实现了农业用地、生态脆弱区以及城市开放空间等的保护，并形成了促进城市合理扩张和生态用地有效保护的市场激励约束机制。这一经验对我国今后工业化、城镇化进程中，如何更有效地保护耕地、为限制开发区提供可持续的生态保护，有重要的借鉴意义。
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一、旨在保护农地和生态用地的美国土地发展权制度
20世纪早期，欧美国家城市发展的蔓延，导致了对大量农地的侵占和自然生态环境的破坏。土地开发的地域分布不平衡，以及开发区与未开发区土地收益的巨大差异，带来了社会发展和财富分配的不公，也诱使了土地的过度开发。由此，1947年英国在《城乡规划法》中率先提出了土地发展权概念，旨在建立对城市土地开发有效控制的机制。英国的土地开发权归国家所有，由国家向土地所有者授予开发许可来实现土地的规划管制，获得开发许可者必须在开发前先向政府交纳开发税。
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1968年，美国借鉴英国经验在纽约的标志性建筑保护中引入了土地发展权制度。20世纪70年代末和80年代初，美国各个州纷纷启动了土地发展权转让项目，其目的是保护农地、自然资源、历史标志性建筑等。根据美国农业部自然资源库的数据显示，在1982年至1997年期间美国城镇化水平提高了50%，城镇土地从5100万英亩增长到了7600万英亩，人口增长了17%，特别是东部和中西部城镇化速度是人口增长速度的2—5倍。城镇化的快速扩张导致了大量农田、森林的消失，在这一期间联邦政府加强了对环境的管制，各个州实施了对各类农地、生态资源、城市开放空间保护的政策行动。但环境和资源保护会限制土地开发和用途的转换，实际上是剥夺了这些土地资产价值增值的机会。为了解决这种由分区管制①所带来的不同区域之间的土地发展机会与收益的不平衡问题，美国从土地所有权中设计和分离出土地发展权，并可以通过征购、转让的方式弥补开发受限的土地所有者所面临的发展机会损失。土地发展权的独立设置，为限制开发区域的收益补偿建立了一种可操作的机制，是美国确保以环境目标为基础的土地管理规划有效执行的重要政策工具。
美国的产权制度规定土地发展权归原土地所有者所有，它可以被政府征购或转让给其他地域开发者。一旦土地发展权被征购或转让，该土地就必须遵照相关规定不再开发利用。实施土地发展权转让项目的目的就是要建立一种市场化的政策工具，以保障和激励生态功能区内的土地所有者自愿参与生态保护行动，并在总体城市规划管制下通过发展权市场价格调节，避免城市“摊大饼”式发展，促进土地资源集约节约利用。截至2010年，美国35个州已实施了248个土地发展权转让项目，保护了44.5万英亩的自然生态用地、农田和城市开放空间。
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二、美国土地发展权制度的运作机制
美国的土地发展权项目分为两大类，即土地发展权购买(Purchase of Development Rights，PDR)和土地发展权转让(Transfer of Development Rights，TDR)。土地发展权购买是由政府或公共机构通过公共资金向土地所有者购买土地发展权，以支持特定区域农地、生态资源、开放空间等的永久性保护，或对未来的发展或区划功能调整进行储备。通过购买发展权来实施保护的主要是那些具有长期性、战略性生态功能的土地以及难以被市场所接受的公共性、公益性土地资产。发展权的购买依赖于公共资金，主要是税收收入和政府债券，比如，华盛顿州的Snohomish郡为了实施发展权购买项目，通过征收未来环保税(Conservation Futures Tax)、整合联邦和州的农地保护奖励资金和自然资源保护项目资金以及发行政府债券②来筹资。这给政府支出造成较大压力，受制于政府财力，其能够保护的土地范围是有限的。根据美国国家农业土地研究报告(NALS)，在所有实施土地发展权购买项目的各级政府中，每英亩发展权的平均成本约为1800美元。因为成本较高很多政府不愿意采纳这一计划，且政府受资金约束能够给出的发展权购买价格较低，也使得保护区的土地所有者不愿意出售发展权。以华盛顿州的Snohomish郡为例，其计划对Tualco Valley的4700英亩农地采用发展权购买的方式进行保护，但截至目前只有84英亩③农地发展权被购买。
为了解决土地发展权项目实施过程中所面临的资金约束问题，美国各个州更多地引入市场机制，采取发展权转让方式来促进开发区的增值收益向保护区转移。即土地开发者向农地、林地及其他自然空间的所有者购买发展权，用于获得或增进其开发区域的开发权。与发展权的购买项目相比，发展权的转让更具有可持续性和可推广性，并能够为环境保护提供更高的激励。比如，美国东南部沿海地区的马萨诸塞州，土地发展权转让价格是每英亩2.2万-4.2万美元，这比农业保护项目(Agriculture PreservationRestriction，APR)购买的发展权价值1.4万美元/英亩要高得多。但土地发展权转让项目在不同区域实施效果存在很大差异。华盛顿州是全美发展权转移项目做得最好的州之一，King郡是美国发展权转移数量和规模最大的郡之一，自1988年启动试点以来，King郡共完成了78笔发展权交易，其中66笔是私人交易、12笔是公共部门购买，共保护了184621英亩土地。而同在华盛顿州的Sonohomish郡自2004年启动试点以来，仅完成了2笔发展权交易，只涉及了134.89英亩土地。而且因为需求市场未激活，这两笔交易都是政府和公共机构购买土地发展权。因而，土地发展权制度的有效运行需要以政策规制与服务创造一个开发转入区与保护转出区之间的发展权交易市场，其关键是通过政府严格土地利用规划管理提升发展权的价值。从运行较好的发展权转让项目看，其成功的经验大致可总结为以下六个方面：
一是明确界定发展权的转出区和转入区的范围。政府制定土地利用规划划定不同区域的发展功能与土地用途，将限制开发的保护区域作为潜在的发展权转出区，而允许高密度开发的区域作为潜在的发展权转入区。发展权的转出区主要是农地、林地、生态敏感的湿地、野生动物栖息地、易水土流失的陡坡以及历史文化遗产保护区等。比如，Snohomish郡给出了发展权转出区明细的标准，在符合资源保护条件的土地中还必须要扣除掉商业开发的林地和农地、农村居住区、已经通过其他项目设置了环境保护约束的土地以及地面设施占用土地。发展权转入区一般是城市、城市副中心、新城镇、农村居住或开发区等可以增加开发密度的区域。创造土地发展权市场交易的前提是严格的土地用途管制。对于转出区只有严格限制了其开发利用的机会，严惩违规开发行为，其所有者才有可能出让其发展权而参加保护行动，从而确保发展权的供给。对于转入区只有严格控制其开发密度，开发者为了获得更大的开发收益才有可能会购买发展权来增加开发密度，由此才能创造有效的土地发展权市场需求。
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二是合理设置转出区的发展权分配率，促进形成土地发展权的有效供给。转出区的所有者会在权衡发展权转让与自己发展收益差异的基础上，选择是否转让发展权并采取保护行动。发展权转让项目是否能够有效发挥保护功能，也与转出区的发展机会有关。在美国国家土地发展权转让项目库中，12个没有能够有效实施保护的项目，其失败的原因是地方政府规划执行不严，给予了转出区过多的土地开发机会。为了对土地发展权转出区实施保护，大多数土地发展权转出区只允许每5英亩有一栋建筑物，在美国前二十大土地发展权转让项目中只有2个项目转出区的开发密度高于这一标准。但为了激励转出区的土地发展权转让，政府会提高土地发展权的分配率来增进其所有者的收益与机会成本。发展权分配率是指转出区土地所有者能够转让的发展权指标数量，通常是以单位面积可以建设的房子数量来表示。比如，很多地区规划管制中只允许每5英亩建一栋建筑物，但给其分配的发展权却是每英亩5栋建筑物。只有合理地设置标准，才能使其有效反映转出区发展的潜在价值。
三是提高对转入区发展的密度奖励，有效激活转入区对土地发展权的市场需求。发展权转让项目运转不理想的重要原因是没有有效的市场需求。在早期的城市发展过程中，因为土地利用管制不严格、对开发密度没有明确限制，开发者不需要支付额外的成本来进行开发，也就不会有购买土地发展权的需求。因而，激活对土地发展权市场需求的措施是，扩大土地开发管制的区域范围、严控开发密度以及对购买发展权给予额外的密度奖励。比如，Snohomish郡在2010年修改了土地发展权转入区的范围，将所有的城市中心都作为土地发展权的转入区，并在土地规划管制中明确了不同区域开发的最低、最高以及发展权购买奖励标准。开发项目超过了开发密度的限制，开发者就必须通过购买发展权来获得额外的密度奖励；如果不购买发展权，则需要按照每层楼每平方英尺21美元缴纳发展费。充分的密度奖励也有助于促进发展权的购买。开发密度奖励是指开发者在购买发展权后，可以在其开发区域开发密度限制基础上额外增加一定的开发密度，其形式包括增加单位面积建设的房屋数量、提高可开发建设的楼层数量、减少要求的开放空间面积等。密度奖励是激活发展权需求的重要政策手段，越高的密度奖励越能够激励开发者购买发展权，但土地发展权市场需求最终还是由当地的住房市场决定。比如，在明尼苏达州的Blue Earth郡，如果开发者购买发展权，则可将开发密度提高3倍。不过，转入区只有具有充分的市场成熟度和发展承载力，才能够消化增加的开发密度并形成足够的商业价值来支付额外的发展权转让费。因而，密度奖励的设置必须要在开发地资源和服务可承受的能力范围内。
四是以土地发展权银行辅助市场运行。土地发展权银行是由政府以公共资金出资成立的购买、持有和卖出土地发展权的非营利机构，其目的是促进土地发展权的市场交易和稳定其市场价格，保障环境保护项目的有效实施。在全美前二十大发展权转让项目中，只有4个是通过土地发展权银行运作实施，但这些项目却是最成功的，保护的土地面积达到185000英亩，占到了前二十大项目保护土地的一大半。以华盛顿州的King郡为例，以1500万美元的未来环保税收入注资成立土地发展权银行。该银行在土地发展权需求市场尚未成熟之前，发挥了重要的需求刺激和保护兜底作用。它购买了超过9万英亩的森林，并适时向私营部门出售其持有的土地发展权，目前已经完成了2笔土地发展权转出交易，向私营部门出售了49个土地发展权指标，共计回笼资金132.6万美元。
五是促进城市间合作和跨区域转移。土地发展权市场不活跃的一个重要原因是，区域内土地发展权供给与需求的不匹配。城市区域和传统农区分别是土地发展权的主要需求者和供给者，而当一个行政区出现以城市区域或传统农区为主的特征时，难以在内部实现发展权的供需平衡。跨区域的发展权转让计划既有助于扩大土地发展权市场、促进供需平衡，也有利于推进实施跨区域的环保联合行动和综合治理。比如，美国国会根据国家公园和游憩法(National Parks and Recreation Act)在新泽西州建立了松林地国家保护区，涉及7个郡和56个市的11 00万英亩土地，由新泽西州成立松林地委员会在该区域内推行土地发展权转让计划。加利福尼亚州和内华达州达成了共治塔霍湖协议，在国会支持下成立了塔霍地区规划局(Tahoe Regional Planning Agency)，推进塔霍地区所有城市参与土地发展权转让项目。而华盛顿州的皮吉特湾(Puget Sound)的跨区域土地发展权转让计划则是自愿性的，King郡利用美国环保署的流域保护等支持资金购买了土地发展权，说服了其下辖的Bellevue、Sammamis市以及周边的Pierce郡的Normandy Park、Tacoma和Puyallup市购买其发展权。
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六是政府对发展权转让项目的积极推动和充分保障。发展权转让作为一种新生事物，参与者对其了解和信任还需要一个过程。在实施发展权转让项目中，必须要有政府强有力的政策保障，包括确保开发者能够切实使用受让发展权增加开发密度、对转出者土地保护给予有力的公共支持(比如，减税、公共投入与社区支持等)、促进供需有效对接、简化项目程序和降低实施成本、积极的宣传等。
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三、以发展权调节我国土地利用和保护利益平衡的建议
2010年我国制定了《全国主体功能区规划》④，但由于缺乏有效补偿机制，限制开发区和禁止开发区的可持续保护面临困难。当前，我国已进入严控城市建设用地增量扩张和严格土地规划管理阶段，各级城市土地成交溢价率持续攀升⑤，初步具备了开发区土地增值收益反哺农业和生态用地保护的市场条件，可借鉴美国土地发展权经验，探索以开发促保护的城乡土地市场联动机制，以土地生态资产价值的实现为基础，建立起保护耕地和青山绿水的内在激励。
第一，探索建立土地发展权制度，激励生态保护区土地承包经营者参与环境保护行动。先以政府资金为主建立土地发展权的购买制度，整合各类农田与自然生态资源保护项目资金，设立土地发展权购置专用资金池，用于购买生态保护区的土地发展权，支持该土地的承包经营者对这些区域土地进行生态保护。通过签订发展权转让协议和环境保护承诺，将发展权独立分割出来，为未来建立发展权交易市场奠定基础。
第二，严格城镇、乡村中心与农村的土地规划管理，分区域制定明细的土地用途、建筑高度、容积率、建设密度等要求。对超出规定建设的项目，必须购买发展权换取建设密度奖励或缴纳发展费，并加强对违法违规利用土地和违章建设的查处力度。同时，重视农村发展建设需求，为适合开发建设的区域安排一定的建设用地，但也要求其通过购买发展权的形式进行开发。由此，不仅可以通过增加土地利用者违规使用、超标建设的成本来强化对建设者集约节约利用土地的约束，还能够为土地发展权创造市场需求。
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第三，建立国家土地发展权银行，统筹全国的土地发展权交易。在各级政府对重要生态保护区土地发展权购买的基础上，建立国家土地发展权银行对购买的土地发展权进行集中管理，防止这些区域土地用途的变更，监督监控其生态资源保护状况，并为未来的土地发展权交易进行供给储备，提高政府对土地管理的调控能力。当未来出现土地发展权需求时，建设者可向当地土地发展权银行购买土地发展权用于获得额外的建设密度、层高等指标，而国家土地发展权银行可在全国范围内对土地发展权进行统筹配置，根据需要提供跨区域的土地发展权供应。土地发展权银行出售土地发展权的收益注入土地发展权购置专用资金池，用于购买新的土地发展权。
注释：
①即政府将土地发展区域分为工业区、商业区、农业区、居住区等，并对不同类型区域的土地开发密度进行限制。
②1997年发行了20年期的2400万美元的债券，主要是通过未来环保税收入偿还。2017年债券到期后可能还会发行新的债券。
③2004年54.285万美元购买30英亩，2008年46.543万美元购买了54英亩。
④该规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确立了土地分区管制的基础。
⑤2016年100个大中城市成交年平均溢价率为47.32%，高于2015年31.04个百分点。
参考文献：
〔1〕靳相木、沈子龙，2010：“国外土地发展权转让理论研究进展”，《经济地理》，第30卷第10期。
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〔2〕刘国臻，2008：“论英国土地发展权制度及其对我国的启示”，《法学评论(双月刊)》，第4期(总第150期)。
〔3〕姚昭杰、刘国臻，2016：《我国土地权利法律制度发展趋向研究——以土地发展权为例》，中山大学出版社。
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〔4〕张良悦，2008：“美国的土地发展权与农地保护——城市化进程中农地保护的一种借鉴”，《经济问题探索》，第7期。
〔5〕Fulton, W., Mazurek, J., Pruetz R., Williamson, C., 2004, TDRS and Other Market-Based Land Mechanisms: How They Work and Their Role in Shaping Metropolitan Growth, A Discussion Paper Prepared for The Brookings Institution Center on Urban and Metropolitan Policy, June.
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〔6〕Kopits, E, McConnell, V. and Walls M., 2008, “Making Markets for Development Rights Work: What Determines Demand?”, Land Economics, Vol. 84, No. 1 (Feb.):1-16.
〔7〕Linkous, E. R., 2016, “Transfer of development rights in theory and practice: Therestructuring ofTDR to incentivize development”, Land Use Policy 51:162-171.
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〔8〕Pruetz, R. and Standridge, N, 2008, “What Makes Transfer of Development Rights Work?: Success Factors From Research and Practice”, Journal of the American Planning Association, 75: 1, 78-87, DOI: 10.1080/01944360802565627.
〔9〕Regional Council, Forterra and Department of Commerce, 2013, Regional Transfer of Development Rights in Puget Sound: A Regional Alliance of Puget Sound Counties, Cities, the Puget Sound, Report to the U.S. Environmental Protection Agency, June.
〔10〕Nelson, C., R. Pruetz, and D. Woodruff, 2011, The TDR Handbook: Designing and Implementing, Transfer of Development Rights Programs, Washington, DC: Island Press.