今日推荐
热点排行
中国城市化发展面临的主要风险及政策建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：中国城市化快速发展的中前期所积累的大量问题和矛盾，在城市化的中后期正集中爆发。在财政金融方面，过度依赖土地出让和土地抵押的城市建设融资模式已经不能持续，地方债务风险已成为中国金融体系中最大的隐忧。在房地产方面，城市化速度放缓、城镇劳动人口增长放缓以及老龄化加速将导致住房需求放缓，中国房地产风险进一步暴露。在社会融合方面，农村转移人口的城市融合度较低，城镇棚户区人口数量庞大，城市内部二元矛盾凸显。在环境治理方面，经济体量、新增量的持续上升和城镇化进程推进带来的环境压力仍处高位。转型发展、质量提升成为中国城市化面临的最大挑战，也是未来推进城市化健康发展的重中之重。
关键词：城市化，风险，转型发展
过去三十多年，中国的城镇化进程已经取得了巨大的进步，2015年中国城市化率已经达到55.61%。中国城市化快速发展的中前期所积累的大量问题和矛盾，在城市化的中后期正集中爆发(盛广耀，2016)，加快城市化，转型发展形势严峻。在财政金融方面，过度依赖土地出让和土地抵押的城市建设融资模式已经不能持续，所隐藏的地方债务风险已成为中国金融体系中最大的隐忧(盛光耀，2016)。在房地产方面，城市化速度放缓、城镇劳动人口增长放缓以及老龄化加速将导致住房需求放缓，中国房地产风险进一步暴露。在社会融合方面，2亿多农村转移人口难以融入城市，1亿多城镇低收入和中等偏下收入家庭居住在棚户区，城市内部二元矛盾凸显。在环境治理方面，经济体量、新增量的持续上升带来的环境压力仍处高位，城镇化进程的持续推进也加大了城市环境压力。
一、债务风险进一步显露
中国地方政府主要通过土地财政获取城市发展资金。这与中国独特的地方治理结构相关。首先，中国的层级政府结构包含中央、省(区、市)、地区(市)、县(区)、乡镇(街道)等五级。在行政上，中央政府任命各省(区、市)主要领导官员，省级领导任命地级领导，依此类推。在财政上，中央政府决定中央和地方的税种和税率，地方政府实质上不具有税权。国家经济目标的实现(比如国家层面拟定的年度GDP增长目标)，一般通过各级政府逐级下达，由各级地方政府在政策框架中设法达到。研究表明，地方领导干部的提拔，往往与他们完成上级下达的政绩指标密切相关。在这种激励之下，地方各级政府在同级政府之间竞争GDP增长率和外来投资，并试图达到地方税收最大化。
中央与地方财政收入与支出占比变化 (%)
|
时间 |
中央财政收入比重 |
地方财政收入比重 dedecms.com |
中央财政支出比重 |
地方财政支出比重 |
|
1993 |
22 本文来自织梦 |
78 织梦好，好织梦 |
28.3 |
71.7 内容来自dedecms |
|
1994 织梦好，好织梦 |
55.7 内容来自dedecms |
44.3 |
30.3 |
69.7 |
|
1995 |
52.2 |
47.8 织梦好，好织梦 |
29.2 copyright dedecms |
70.8 |
|
1996 |
49.4 copyright dedecms |
50.6 |
27.1 |
72.9 |
|
1997 |
48.9 dedecms.com |
51.1 copyright dedecms |
27.4 织梦好，好织梦 |
72.6 本文来自织梦 |
|
1998 |
49.5 dedecms.com |
50.5 内容来自dedecms |
28.9 织梦好，好织梦 |
71.1 |
|
1999 |
51.1 |
48.9 |
31.5 copyright dedecms |
68.5 内容来自dedecms |
|
2000 |
52.2 本文来自织梦 |
47.8 内容来自dedecms |
34.7 织梦好，好织梦 |
65.3 |
|
2001 本文来自织梦 |
52.4 |
47.6 |
30.5 |
69.5 dedecms.com |
|
2002 |
55 copyright dedecms |
45 织梦好，好织梦 |
30.7 dedecms.com |
69.3 |
|
2003 |
54.6 dedecms.com |
45.4 |
30.1 |
69.9 |
|
2004 |
54.9 内容来自dedecms |
45.1 dedecms.com |
27.7 copyright dedecms |
72.3 dedecms.com |
|
2005 本文来自织梦 |
52.3 |
47.7 |
25.9 copyright dedecms |
74.1 本文来自织梦 |
|
2006 本文来自织梦 |
52.8 dedecms.com |
47.2 |
24.7 |
75.3 本文来自织梦 |
|
2007 本文来自织梦 |
54.1 |
45.9 |
23.0 |
77.0 本文来自织梦 |
|
2008 织梦内容管理系统 |
53.3 织梦内容管理系统 |
46.7 内容来自dedecms |
21.3 本文来自织梦 |
78.7 dedecms.com |
|
2009 |
52.4 |
47.6 织梦好，好织梦 |
20.0 dedecms.com |
80.0 |
|
2010 内容来自dedecms |
51.1 内容来自dedecms |
48.9 |
17.8 |
82.2 |
|
2011 |
49.4 织梦好，好织梦 |
50.6 |
15.1 织梦好，好织梦 |
84.9 |
|
2012 织梦内容管理系统 |
47.9 dedecms.com |
52.1 内容来自dedecms |
14.9 织梦内容管理系统 |
85.1 |
|
2013 |
46.6 本文来自织梦 |
53.4 织梦内容管理系统 |
14.6 |
85.4 本文来自织梦 |
|
2014 织梦内容管理系统 |
45.9 copyright dedecms |
54.1 |
14.9 |
85.1 本文来自织梦 |
|
2015 |
45.5 |
54.5 |
14.5 copyright dedecms |
85.5 织梦内容管理系统 |
1994年开始实行的分税制规范了政府间的收入范围，划分了中央与地方政府间的事权，试图使中国的央地财政关系更加适合市场经济发展。但是，地方政府一直抱怨分税制在财政收入和支出责任的设计上不对称，导致地方政府支出缺口(见上表)。2015年，中央政府支出2.55万亿元，占全国政府支出总额的14.5%，地方政府支出15.03万亿元，占支出总额的85.5%。同年，全国税收总额达12.49万亿元；其中，中央税收占49.8%，地方税收占50.2%。中央对地方转移支付总额达5万余亿元，其中一般性转移支付近3万亿元，占转移支付总额的57.6%；专项转移支付2万余亿元，占转移支付总额的42.4%。由于限定用途，且在设计上难以满足各地专项资金的供需平衡，许多专项转移支付的使用效率并不高，一些地方政府不把专项转移支付看作是地方收入。
通过设立地方融资平台为地方政府借债发债，已经成为一种普遍现象。据Wind统计数据，自2011年以来，我国拥有财务数据的地方政府融资平台共有1451家，有息债务规模(短期借款+1年内到期的非流动负债+长期借款+应付债券)从2011年末的20.64万亿元增至2016年6月末的43.28万亿元，规模翻番。目前，中国地方政府的债务比率虽然低于国际常见的债务违约警戒线，但由于债务总体规模增长势头仍在持续，债务违约风险不低。
此外，许多地方政府利用土地作为地方融资平台借债的抵押或利用土地出让金偿还地方融资平台债务。中国各省(区、市)政府目前对土地出让金和借贷资金已经形成了较大的依赖(见图1)。由于土地的需求和价格波动大，以土地出让收入来偿债的做法风险是很高的。而且，由于土地有限，土地财政可持续性低，这加大了地方融资平台的风险。经济增速放缓削弱地方财政收入，也导致城乡居民收入增速放缓，由此导致房地产业需求降低，导致土地出让价格增速放缓，导致地方政府偿还债务能力降低，进而导致中国城市化发展累积的地方债务风险等更加充分的暴露，由此导致城市化发展的风险增加。
dedecms.com
图1 中国84座主要城市的城市化建设资金来源
二、房地产风险进一步加剧
城市化速度放缓，城镇劳动人口增长放缓和老龄化加速将导致住房需求放缓，中国房地产风险进一步暴露。
首先，人口规模及结构决定房地产市场长周期，适龄购房人口总量与住宅销售走势正相关。我国房地产市场发展与城镇劳动人口数量紧密相关。2000—2010年，我国城镇劳动人口由3.45亿增加到5.13亿，年均增加近0.2亿人。从空间结构来看，2000—2010年，我国劳动力人口从农村向城市转移的速度明显加快。与此同时，商品房销售面积由2000年的1.86亿平方米增加到2010年的10.48亿平方米，平均每年增加近0.
本文来自织梦
20—30岁左右的适婚人群以及35—50岁左右的改善需求人群是影响住宅需求的主要人群。从美国房地产周期来看，30岁前后为首次及二次购房的集中释放期，购房支出在46岁左右达到顶点。20—34岁青年人口正处于成家立业阶段，对住宅需求量较大，35—49岁中年是改善需求主要群体，60岁以上老年人多数已退休，新增住房需求不明显。2000年以来，我国20—49岁人口占总人口的比重持续下滑，除去2008—2009年受金融危机影响，其与住宅销售面积增速走势大体一致。
其次，未来我国城镇劳动人口增速放缓，老龄化加速，住宅总体需求趋缓。近十年我国人口增速明显放缓。2010年第六次人口普查数据显示，我国人口总量较第五次人口普查时增长了5.84%，高达13.4亿。我国人口增速明显下降，2000—2010年年均人口增速仅为0.57%，较1990—2000年1.07%的年均增幅低0.5个百分点。
1949年后随着婴儿潮时期出生人口的长大成人，推动我国房地产业在1998年房改后迎来一轮大规模发展。目前第二次婴儿潮人群(“60后”)正处于47—57岁年龄段，按25—44岁集中购房年龄段来看，从1998年住房制度改革至2017年是此群体集中购房时期；而“80后”群体集中购房时间为2006—2034年，因此2006—2017年为近两次生育高峰期出生人口购房需求集中期，2017年后，随着“80后”购房需求的逐渐消化，房地产市场需求增速将趋于缓和。
第三，城镇劳动人口增速放缓，商品房销售增速逐渐趋稳。2011年，城镇15—64岁人口占总人口比重结束了持续增长态势，此后持续下降(见图2)，与此同时，商品房销量增速趋缓(见图3)。从城镇15—64岁人口占比变化及商品房销售增速来看，2000年城镇15—64岁人口占比提升近2.5个百分点，而2000年以来，商品房销量保持高速增长，销售价格涨幅持续扩大。随着城镇15—64岁人口占比上行趋势放缓，商品房销售规模将逐渐接近顶峰。
织梦内容管理系统
图2 我国人口抚养比和劳动力占比
dedecms.com
织梦好，好织梦
图3 中国城镇15—64岁人口占总人口比重与房地产销售
三、城市内部二元矛盾凸显
在社会融合方面，我国城市中存在大量的农业转移人口，目前由于相关机制体制等还不够健全，这些人口虽然脱离了农村生活，在城市工作和居住，但却无法完全享受与城市市民同等的教育、医疗等公共服务，存在着居住条件差、社会保障参保程度低、农业转移人口随迁子女受教育权利难以保障等问题，容易产生矛盾与冲突，影响社会秩序，造成城镇化的质量大打折扣，增加经济社会的不稳定性(陈志光、李华香、李善同，2015)。
内容来自dedecms
在城市建设方面，仍有1亿多城镇低收入和中等偏下收入家庭居住在棚户区，棚户区改造已成为很多大城市进行城市扩张和旧城改造过程中亟须解决的难题。
本文来自织梦
四、环境压力仍处高位
经验数据显示，“十二五”时期，GDP每增加1万亿元，带来SO2、COD新增排放量分别为41.2万吨、31.4万吨。综合考虑影响我国经济潜在增长的要素及其变化趋势进行预测，预计2020年我国经济总量80.9万亿元，相当于在2015年基础上增长37.9%，新增生产总值22.2万亿元。考虑到技术进步、转型升级、三产比重加大等因素，“十三五”时期单位经济新增量带来的污染排放量会有所降低，但经济体量、新增量的持续上升带来的环境压力仍处高位。
城镇化进程持续推进也将加大城市环境压力。“十三五”时期仍是我国城市化进程推进期，尽管质量会有所提升，但也是城镇人口增长、资源能源消耗的过程，对城市环境容量负荷、城市生态空间安全格局、环境基础设施建设等都带来较大压力，生活领域消费型污染防治的形势紧迫。在原有发展城市群战略下，污染区域性特征主要表现在大中城市之间，未来中小城镇发展可能导致不同区域、城市群间由隔离式的“大碎片污染”转为“连片污染”(彭国华、李林宝，2014)，城市灰霾、内河水体黑臭、饮水不安全、垃圾围城等环境问题已成为社会关注的焦点。
dedecms.com
五、政策建议
copyright dedecms
推动城市化的转型发展、提升城市化质量，是当前中国城市化必须面对的首要问题。正如《国家新型城市化规划(2014—2020年)》所提出的，“随着内外部环境和条件的深刻变化，城市化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段”(中共中央、国务院，2014)。这既是解决中国城市化问题的必然选择，也是城市化发展的趋势使然。
本文来自织梦
首先，推进政府善治的城市化。坚持市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府的服务职能。政府的主要职能是：一是顺应和利用城市化发展规律，对城市化进行前瞻性科学规划；二是建设辖区范围内的一体化的公共基础设施；三是为不同区位的居民提供均等化的公共服务；四是为不同区位的企业和居民提供公平、公正、均等、统一的规范化的制度环境(倪鹏飞，2016)，使城市化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。
第二，推进以人为本的城市化。人口从乡村到城镇的迁移与人口从农民到市民职业身份转换同步推进，让迁移到城市的居民能够在城市里“住有所居”“学有所教”“老有所养”“劳有所得”“娱有所乐”“病有所医”，同时享受到城镇现代化的公共基础设施、环境和服务，拥有一个良好的居住空间环境、良好的人文社会环境、良好的生态环境和清洁高效的生产环境。不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。
第三，推进绿色低碳的城市化。鉴于传统城市化带来的严重环境污染和生态破坏，未来城市化应在经典城市化的基础上提出把生态文明理念全面融入城市化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。
参考文献：
〔1〕盛光耀，2016：“中国城镇化的态势与转型发展”，《中国党政干部论坛》，第4期，第26—29页。
〔2〕陈志光、李华香、李善同，2015：“‘十二五’时期我国经济社会发展的成就与问题”，《山东师范大学学报(人文社会科学版)》，第5期，第101—110页。
〔3〕彭国华、李林宝，2014：“让环保为美丽城镇护航”，《人民日报》，
〔4〕中共中央、国务院，2014：“国家新型城镇化规划(2014—2020)”，1月。
〔5〕倪鹏飞，2016：“新型城镇化是经典城市化的回归和升级”，《江淮论坛》，第5期，第10—15页。