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国际金融危机前后美国金融监管理念的调整及影响
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：从美国次贷危机前后金融监管法律演变情况看，美国从1999年开始的混业经营、取消对场外衍生品等金融创新，事实上伴随着监管放松。这种放松并非系统性风险可控框架下的优化调整，而是对金融机构逐利行为驱动的混业资产高速扩张的被动反应。次贷危机对美国监管理念产生重要影响，新监管思路突出防范系统性风险和消费者保护两大重点，针对防范系统性风险、场外金融衍生品监管、道德风险约束、监管机构协调等做出严格要求。但总体而言，监管机构之间的分工协同机制仍未根本理顺，防范系统性金融风险的内在约束机制并不健全，金融利益集团的逐利动力及其政策影响能力仍然很强，并推动修改监管规则为其松绑。
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关键词：监管改革，次贷危机，理念调整，影响
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2008年美国次贷危机暴露出监管体制存在严重问题，对全球金融秩序产生了深刻影响。次贷危机反映了美国金融监管理念及监管规则不适应现实，突出表现为对高风险产品的监管不足、对不公平交易的监督缺失，促使系统性风险在较短时间内集聚放大。研究分析美国等应对危机所采取的改革措施及其影响，对于我国具有借鉴意义。
一、次贷危机前的监管理念变化及其根源
不可否认，次贷危机的酝酿、爆发是美国金融监管体制调整的结果。在危机爆发之前的8年里，美国金融监管发生较大调整，对推动系统性风险急剧膨胀的微观基础重视不足，对场外金融衍生品等高风险产品监管缺失，此外欺诈交易、信息误导、掠夺性贷款等侵害金融消费者利益的行为成为生财之道。从发展过程看，美国金融监管体制的调整源自于监管理念的关键转变，而这种理念转变有其深刻的历史原因，其教训值得重视。
(一)危机之前美国金融监管理念变化
1.格拉斯—斯蒂格尔法案的监管理念及其影响
美国金融业有长期分业经营历史。1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall Act)对此做出严格规定。例如限制商业银行从事交易股票和证券业务，禁止商业银行关联企业以证券业务为主业，禁止证券公司从事银行业务。这种做法旨在隔离商业银行与证券业之间风险。这意味着自1933年开始，美国进入分业经营时代。这种格局一直延续到1999年，即《金融服务现代化法》(GrammLeach-Bliley Act)出台导致美国金融业开始混业经营。
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《格拉斯—斯蒂格尔法案》是美国应对1929年爆发的银行业危机的重要措施。该法案监管理念是商业银行事关金融体系稳定性，不应从事高风险的证券业务，为此有必要在两者之间设立防火墙，同时为商业银行提供存款保险。例如该法案第16节禁止美联储的成员银行以自有账户购买证券，第16节和21节禁止储蓄机构从事投行业务。同时，该法案允许商业银行为客户代理买卖证券等中间业务，但银行赚取的利润有限。
由于金融交易的高风险与高收益一体两面，禁止银行自营高风险业务意味着银行失去高收益的经营机会，对银行机构而言此规定十分严厉，这也为日后银行利益集团游说国会埋下伏笔。
2.金融业的利益需求
到了20世纪90年代，资本市场成为重要投融资渠道，美国商业银行业务结构发生很大变化，传统存贷款业务收益所占比重大幅下降，中间业务比重上升，急需从新的领域拓展盈利来源。诸多商业银行已通过银行控股公司方式实际进入资本市场，混业经营成为趋势。其根本动力在于，混业经营可以实现银行与证券、保险等行业优势互补，从而获得更大利益。但是，在《格拉斯—斯蒂格尔法案》废除之前，混业经营活动缺乏法律依据，导致相关的金融案件难以裁量，在法院久拖不决。这就意味着金融业的利益需求面临障碍。
3.金融监管理念的转变
在混业经营既成事实之后，监管规则与金融业务之间的冲突显性化，或者说监管规则显得滞后于金融业发展现状。混业经营带动的另一趋势是金融业的兼并之风日盛，金融业做大做强的动力来自规模效应和内部化交易降低成本。在金融行业快速发展之际，业内废除《格拉斯—斯蒂格尔法案》的呼声与日俱增。由于分业经营的法律仍然还有效，混业经营事实上被限制在一定范围，导致系统性风险的负面效应并未充分呈现，但提高收益的正面诱惑很大。在此局面推动下，美国的金融监管理念发生重要转变，即金融监管从安全优先转向提高竞争力优先。其中潜在的问题是，这种理念转变以假定金融体系安全格局可以长期稳定维持为前提。事实上，正是这种转变破坏了安全稳定基础，即必须阻断高风险业务对其他业务的风险传染，更不能鼓励两类业务相互刺激膨胀。
(二)监管体制变化与危机酿成
1.金融服务现代化法案的主要内容
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美国国会于1999年通过《金融服务现代化法案》(GrammLeach-Bliley Act)。该法案内容广泛，涉及银行、证券、保险的混业经营，以及保险监管、储贷协会控股公司、隐私信息保护、联邦住宅贷款银行现代化、社区再投资等方面内容。该法案在第一章就首先废除《格拉斯—斯蒂格尔法案》，允许混业联营；还提出著名的“功能监管”概念，在该法案第二章中专门阐述。问题是法案并没有对功能监管的含义和具体内容做出充分说明，只是作为对混业经营的监管交叉问题回应，缺乏针对金融产品、机构、体系风控问题的实质性规范。
其中的关键问题是，根据该法案精神，随后《2000年商品期货现代化法案》(Commodity Futures Modernization Act of 2000)对交易所之外的场外衍生品如掉期等产品予以管辖豁免或排除，导致证券交易委员会(以下简称SEC)和商品期货交易委员会(以下简称CFTC)缺乏监管权，意味着对场外衍生品的专业监管实际上存在空白，随后几年内相关业务过快膨胀，成为推动次贷危机的重要因素。
2.对美国金融业的根本影响
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《金融服务现代化法案》对美国金融业影响巨大。首先，其允许混业经营的条款加上巨大的利益驱动，实际上迅速推进了混业经营发展。立法机构对混业经营可能出现的格局心中无数，认知存在空白，对跨行业产品、业务的监管机制和规则都缺乏具体的规范和限制，法案相关规定过于笼统。这为业内机构通过创新绕过监管留下巨大空间，其中典型的做法包括跨业套利、风险掩盖、高杠杆经营、垃圾资产包装、掠夺性放贷等等。这种格局导致金融业规避监管的“创新”活动几近失控，局面混乱。二是在高风险产品高收益驱动下，各类金融机构竞相拓展高风险的场外信用衍生品业务，这类产品不受实质监管，资本占用低，回报率很高，在经济上行阶段可以通过高杠杆经营获取很高的投资回报。由此，全球场外衍生品从2000年之后进入高速发展阶段，至危机爆发前的2007年上半年，7年间增长440%，其中掉期(Swap)交易占54.5%。在全球衍生品交易中，美国市场占重要比例，2008年占40%。三是在提升美国金融业竞争力的同时，改变了金融行业的风险结构和收入结构。该法案本质上是为金融机构从事高风险投机活动松绑，同时在事实上默许金融机构把高风险的垃圾资产包装后高价卖给不知情的金融消费者。一方面导致金融机构盈利来源偏向高风险资产经营，银行业利息收入占比不到2/3；另一方面金融创新导致衍生品产品过分复杂，超出机构自身风控能力，导致金融机构自律能力降低，不少金融机构深陷高风险资产泥潭而盲目乐观，在危机爆发时刻措手不及。同时，金融体系场外信用衍生品泡沫过度膨胀，风险高度积累，金融体系日趋脆弱。
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到2007年上半年，全球场外金融衍生品市场合约的规模高达508万亿美元，其中仅掉期类产品(Swaps)就占272万亿美元。
(三)监管理念变化的根源
就推动美国监管理念变化的因素看，除了金融业内机构推动，在外部环境中也存在三方面关键因素：一是美国力求主导全球金融格局，这是强化美国全球领导优势的客观需要，但事实上存在伦敦、纽约、东京三大金融中心的业务竞争，伦敦在不少领域占先，包括利率互换等。因而，促进金融业发展成为战略需要，放松管制是便捷途径。二是美国制造业空心化问题积重难返，而金融业是服务业核心领域，故美国依赖金融业发展是大势所趋。三是由于衍生品业务的高风险、高回报特性，市场环境为金融机构收益内部化、风险外部化提供了条件。金融行业具有顺周期特点，在经济上行阶段，金融资产快速膨胀掩盖风险，但收益当期化，这就为高风险垃圾资产脱手提供了条件，金融机构据此而获得巨额回报。这种业务模式对金融机构形成很强的驱动力。
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总之从外部环境看，存在支持场外衍生品市场规模高速扩张的基础条件。
二、危机暴露出的根本问题
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次贷危机是监管政策调整结果，问题在于监管政策偏离防范系统性风险和保护金融消费者这两个优先目标。其经验教训值得借鉴。
(一)金融业机构的政策影响力过大
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金融业务对监管政策高度敏感，监管政策变动往往涉及金融机构巨大利益。金融领域从业机构作为特殊利益集团，联手进行议会游说具有必然性。事实上，金融监管因利益集团游说而受阻早有先例。在20世纪80年代美国实行利率市场化时，储贷业务系统游说国会议员施压，促使监管机构允许小银行从事垃圾债券、金融衍生品高风险投资，以缓解竞争压力，为80年代末的储贷系统危机埋下隐患。华尔街投资银行和大型商业银行是场外衍生品交易的主要参与者。美国证券业与金融市场协会的会员包括场外衍生品市场大型交易商和买方机构，该协会就有关监管立法对国会和政府进行游说。CFTC曾在1997年底提议，将多种互换交易(Swaps)认定为非法期货合约，结果招致业内机构激烈反对，最后以国会临时立法阻止CFTC告终。
(二)监管竞争导致监管尺度过于放松
场外衍生品泡沫过度膨胀，政策推动来自SEC和CFTC之间监管竞争。自1974年CFTC成立起，场外衍生品的法律属性就一直模糊不清。SEC与CFTC之间就其监管权和监管政策问题长期争执不下，都希望主导监管，但这反而导致了监管政策前景不明，对金融机构而言存在较大风险。这导致场外衍生品业务流向伦敦等其他金融中心。因而最终双方都不对场外衍生品实行监管具有必然性。在客观上，金融业的竞争力优先政策也会导致监管尺度放松。
(三)问责机制普遍缺失
根据美国国会金融危机调查委员会提出的《美国金融危机调查报告》，危机与六方面因素相关：一是金融调控和监管普遍缺失；二是许多大型金融机构公司治理、风险管理存在严重失误，问责机制缺失；三是存在过度借贷、风险投资和透明度不足；四是存在大量掠夺性和欺诈性借贷；五是草率解除对场外衍生品的管制；六是监管评级失误。
这些都可以在问责机制缺失上找到原因。从监管部门到金融机构乃至从业人员，普遍缺乏严格的责任追究机制。在此格局之下，金融机构的投机活动缺乏制约，必然出现严重的道德风险，通过收益个人化、风险社会化套利，机构风险集聚、放大风险，在获取个人私利的同时，推动系统性金融风险不断膨胀。与此同时，炒作低价值产品、掩饰风险、欺瞒交易对手方、市场信息披露不足、包装高风险资产等行为不一而足。其中，设计结构复杂的产品成为通用手段。
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问责机制普遍缺失的根本原因在于金融业机构对立法、监管拥有巨大影响力。
三、次贷危机对美国金融监管理念的影响
次贷危机爆发之后，美国财政部在2008年3月推出《现代金融监管结构蓝皮书》，意识到监管空白、监管竞争、监管协调、投资者保护等问题，也意识到功能监管不能从根本上解决分业监管与混业经营矛盾，但基本思路停留在应对层面，没有从系统性风险的微观基础入手解决问题，对场外衍生品等高风险产品监管、对道德风险制衡等核心问题缺乏具体的解决措施，试图通过修修补补抹平问题，实际作用有限。
奥巴马政府执政之后，财政部长盖特纳明确提出要全面改革金融监管体系，包括防范系统性风险、保护消费者和投资者利益、消除监管漏洞、促进国际监管合作。国会通过的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)突出防范系统性风险和消费者保护这两大重点任务，针对防范系统性风险、场外金融衍生品监管、道德风险约束、监管机构协调等问题作出严格要求，但允许分步整改到位。
奥巴马政府的金融监管理念已经回到防控系统性风险和保护金融消费者利益的立场，提出的成立金融稳定委员会、扩大央行权限、加强监管机构信息沟通等措施与英国、澳大利亚等地具有相似性。而澳大利亚之所以顺利度过了1997年亚洲金融危机、2008年次贷危机和2010年欧债危机的外部冲击，得益于关注系统性风险和投资者保护的“双峰监管”模式。在正反经验教训面前，美国各界对金融危机体制根源和关键问题的认识得到相对统一。《美国金融危机调查报告》将矛头指向监管体制对金融机构重竞争轻追责。尽管金融业人员对改革措施的看法与美国政府有很大分歧，但金融机构无法否认内部风控乱象；更无法表明，若不加强系统性金融风险防控和消费者保护，金融体系如何能健康发展。事实上，金融业的竞争力培育必须以促进金融体系风险防控为前提，而不应在两者之间进行取舍。总之，在金融危机压力之下，金融业机构游说国会继续给予宽松政策已不现实，加强监管促进金融稳定的政策出台有必然性。
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在这一导向之下，美国的金融改革思路转向对金融监管体制进行根本调整，有以下特点：一是把维护金融稳定置于优先位置，成立紧密型协调机构。切入点是，针对分业监管问题，通过监管协调、共享数据等措施完善监管体制。二是必须以加强市场纪律为前提，规范机构行为，防范道德风险。美国国会推出的法案明确表示要杜绝金融市场利益相关方对政府庇护的预期。防止金融机构以“创新”名义实现收益个人化、风险社会化，给政府制造烂摊子。三是必须把保护投资者从口号转化为切实有效的行动。包括严格追究欺诈、误导投资者的法律责任，制止掠夺性借贷等行为。四是必须建立宏观审慎的微观基础。严格隔离、限制金融机构的场外衍生品等自营高风险业务，增强交易透明度，设立交易干预机制。一方面防止跨行业风险串联，另一方面防止高风险交易的业务量失控。
美国的改革方案从危机应对出发，兼顾标本，针对性较强，在国会顺利通过；但总体而言，对金融机构加强约束，增加了业务成本，从一开始就遭到业内抵制。特朗普上台后，针对法案具体条款开始“松绑”。2017年6月，美国财政部发布金融监管核心原则报告，具体涉及：一是放宽年度压力测试要求①；二是缩小辅助杠杆率分母口径②；三是简化沃克规则合规机制③；四是改善信贷环境；五是对资本和流动性规定、流动性覆盖率进行调整，加强对消费者金融保护局的管理。这些说明在经济、金融稳定发展之后，银行机构的利益诉求得到有效回应。
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总体而言，美国次贷危机是金融监管逐步放松的结果，其根本原因在于金融监管迎合金融业机构通过从事高风险业务获取高回报的需求。忽视系统性风险防范和金融消费者保护是金融创新误入歧途的重要标志。强化市场纪律、推进监管协同、明确法律责任，是促进金融体系稳定的基本保障。
注释：
①包括增加测试间隔时间，由一年一次改为两年一次；受测试银行的最低资产由100亿美元提高到500亿美元，并由监管部门决定测试范围。
②将现金和国库券、衍生品初始保证金等现金等价物从分母中剔除。
③豁免总资产不到100亿美元或交易资产与负债小于门槛值的小银行。
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国务院发展研究中心金融研究所“‘十三五’时期我国商业银行转型发展研究”课题组
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