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转型期的宏观调控特征与政策思路
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：经历长达7年多的调整后，我国经济正进入构筑新增长平台的关键时期，需考虑增长阶段转换、体制改革深化和开放大国经济等多重特征，不断优化宏观调控思路和框架，努力在高杠杆、多风险和有限政策空间约束下实现经济再平衡。宏观调控目标设定要按照质量优于速度的原则，把充分就业、物价稳定、金融稳定放在更加突出的位置；实施总体稳健货币政策和积极财政政策，提升宏观调控的综合效率；处理好改革和调控的关系，积极推进重大领域改革，为稳增长打开政策空间；完善要素价格形成机制，硬化产权和预算约束，健全政策传导机制；加强预期管理，注重国际宏观政策协调，完善多边和双边协调机制；充分借助大数据互联网，加强部门间信息共享，健全决策支持体系。
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关键词：宏观调控，增长阶段转换，政策空间，预期管理
中国经济本轮调整已经超过7年，宏观增速和微观结构之间的匹配关系发生重大变化，新旧增长动力交替进程加快，中国与世界的互动不断加强，存量问题和新增风险叠加局面更加突出，传统宏观管理框架面临很大挑战。要处理好速度、质量、风险三者间的关系，需准确识别经济“转型期”特征和挑战，系统评估宏观政策空间，不断创新宏观调控方式，为经济转型升级营造相对稳定宏观环境，促进经济结构优化调整和新增长动力成长，在高杠杆、多风险和有限政策空间约束下实现经济再平衡。
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一、转型期宏观调控面临六大挑战
从高速增长阶段向中高速增长阶段过渡，通常伴随着一些重大结构性变化，技术进步、产业结构、城乡结构、开放程度等方面都会表现出不同以往的鲜明特点。经济运行中周期性问题与结构性问题、短期问题与长期问题、国内问题与国际问题相互交织、相互影响、相互叠加，宏观调控面临的局面和挑战更加复杂。
(一)依靠增量对冲存量问题的空间变窄
1980—2010年期间，我国全要素生产率年均增长大约3.6%，2010年以后年均增速不到2%。随着资源的跨部门配置对全要素生产率的贡献下降，生产率提升更多依靠部门内部效率提高。即便要素还有进一步跨部门配置的空间，经济增长质量要上一个台阶，也面临很大的挑战。比如生产性服务业的发展，对体制机制条件的要求和制造业差别很大，更高水平的开放亦是如此。过去稳增长就是稳投资，但随着全要素生产率增速下行，外延式投资扩张将受到投资效率下降的制约。此外，随着高增长阶段逐步结束和经济转型的深入，部分群体利益受损，过去一度改善的收入和财富分配差距可能再次拉大，利益平衡的难度增加。因此，转型时期的宏观调控必须考虑宽松货币政策或者扩张性财政政策对推升债务杠杆和财富重新分配的影响。
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(二)行政性配置资源方式转变面临转型
高速追赶时期，产业和消费升级方向相对明确，而且前面有成功或者不成功的追赶型经济体经验参考，再结合我国组织大规模基础设施建设和完善基本公共服务的体制优势，我国比较成功地应对了1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机，保持了经济增长大体平稳。但进入以创新驱动和要素配置效率提升为主的追赶阶段以后，经济运行中的不确性因素明显增多，产业升级路径并不清晰，消费需求也更加多样化和个性化，看得见摸得着的硬的公共服务发展空间收窄，而看不见摸不着的软的公共服务缺口还比较明显，这就要求宏观调控更加要依靠市场化、法治化手段，从过去更多依靠稳投资向稳消费，从投资物质资本向投资人力资本转变。
(三)构建新平衡的重点转向供给侧
我国经济增长阶段转型，表面看是经济增速变化，背后实质是产业结构、企业、社会、文化、观念、制度等多方面的变革。有些是快变量，有些是慢变量，现有经济结构演变和体制机制的适应性调整并不完全同步，常常呈现产能过剩、杠杆和库存高企，与有效供给明显不足、供给不能适应需求相并存的情况。2012年以来经济下行中的几次小幅回升波动表明，加大需求管理力度只能让经济增速短暂企稳，并不能改变经济潜在增速下行的趋势。经济要从高速增长的均衡顺利过渡到可持续的中高速增长平台，就必须要从供给侧着力，建立一套能够适应中高速增长的体制机制，推动中国经济在更高阶段和更高水平上建立新的平衡，而宏观调控则要为供给侧改革营造良好的环境。
(四)经济减速与结构失衡叠加背景下风险多发易发
转型时期，由于技术进步速度放缓，投资效率下降，原有的增长模式很难再持续下去，而新的增长点和空间还在孕育。同时，不同变量之间的调整速度并不一致，过去较为稳定的结构被打破之后，新的均衡还没有建立，社会预期也并不稳定。这一阶段，往往是风险多发期，高速增长阶段积累的产能过剩、企业和地方债务等风险凸显。同时，经历了三十多年的高速增长之后，居民部门积累大量的财富，伴随实体经济的投资回报下降，资产重新配置的需求上升，更多的资金可能融入房地产、股市和债市等，如果宏观政策不当，再叠加监管不力，有可能会形成全局性的资产泡沫。尽管我们还有政策空间，而且集中力量应对风险的体制优势也比较明显，但需要对风险予以高度关注，特别要防止以一个泡沫掩盖另一个泡沫。
(五)预期管理的重要性明显上升
随着经济市场化进程不断深化，市场主体日趋多元化，对政策信号更趋敏感，对市场预期管理的要求越来越高。尤其是在经济转型期，经济结构出现重大变化，房市、股市、汇市、债市都可能出现大幅波动并相互交叉传导，市场预期更加脆弱，如果引导不当，就会导致市场预期混乱甚至引发恐慌，并有可能触发金融领域风险。因此，宏观调控要更加注重与市场主体的沟通交流，提高政策透明度，增强在复杂局面下引导预期、管控风险的能力。
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(六)加强国际宏观政策协调紧迫性凸显
过去中国只是国际经济波动和政策变化的被动接受者，而现在中国是全球经济增长的主要动力源，对世界经济增长的贡献按购买力平价计算稳定在30%左右，经济表现会通过贸易、金融、预期等渠道对国际市场产生巨大影响。比如，2015年6月底和7月初的股市波动，以及8月份的汇率形成机制调整，都对全球资本市场和商品市场造成了较大冲击。同时随着贸易联系和区域供应链整合的加强，诸多东南亚经济体以及一些商品国家的货币汇率安排当中，对人民币币值是否稳定越来越看重。与此同时，中国自身也难以置身全球经济波动之外，在制定和调整宏观经济政策时，既要充分考虑和积极利用我国正在增大的外溢效应，也要有效应对可能出现的负面反馈效应，在应对大宗商品价格波动、汇率过度调整和资本跨境流动、货币政策外溢效应等方面加强国际协调。
二、把握和评估转型期宏观调控政策空间
在经济转型期，潜在增速下降，并与债务水平和资产泡沫风险上升叠加，财政和货币政策的空间有所收窄，使宏观调控难度明显增大。未来一个时期，需要综合考虑经济周期、发展趋势和外部冲击的影响，强化财政、货币、宏观审慎政策与其他政策的协调配合，提高宏观调控效率，以实现最大的协同效应，确保宏观经济稳定运行。
(一)财政短期可动用手段较多，但需注意长期收支平衡
我国政府债务占GDP比重约为40%，与多数发达国家相比并不高，总体看短期可以动用的各种财政和准财政工具较多。从长期看，收支平衡压力的也在不断上升，以下几个方面值得关注。第一，由于财政收入下降，民生支出刚性，而且还需要支付一定的转型成本，政府债务将继续上升。初步测算表明，假定在GDP增速6%、GDP平减指数为2%、债务利息率为3.5%的情况下，未来五年政府债务与GDP的比值将上升15个百分点。第二，资产难以及时变现导致部分地方偿债能力受到约束。目前政府资产当中，非金融资产占有较大比例，而非金融资产的出售时存在较多限制，不是所有的资产都可以迅速出售和变现，在危机中很难起到缓解债务压力的作用。第三，局部地区爆发偿债风险可能性增大。部分地方债务占比超过了50%，远高于其他国家的水平，部分省份的地方政府债务有的甚至超过100%的警戒线，存在一定的偿债风险。尤其是，近年来区域间经济发展的分化态势十分明显，部分地区困难加重。一方面，淘汰落后产能、处理不良贷款、安置下岗职工支出较大；另一方面，财政收入大幅下滑，甚至出现了较大幅度的负增长，偿还既有债务能力严重不足。第四，社保基金结余规模不足以覆盖收支缺口扩大速度。截至2015年年底，全国基本养老保险基金累计结存3.99万亿元，而2015年的征缴收入与支出缺口扩大至4212亿元，累计结存的增长主要依靠财政补贴，而且其本身的收支缺口正在快速扩张。
(二)货币政策自主性和传导机制有所完善，但面临债务和资产泡沫风险压力
与成熟发达经济体相比，我国货币政策运用仍有空间。我国潜在增长速度比较高，均衡的真实利率显著高于发达经济体，法定存款准备金率也保持在17%的高位，利息或者准备金率调整并不受“流动性陷阱”限制。随着我国国际收支不平衡情况的缓解和汇率弹性的增加，“不可能三角”对货币政策的限制减弱，央行通过外汇占款被动投放货币的比重逐步下降，央行流动性投放的自主性提升。2014年3月，外汇占款比重一度超过83%，而到2017年6月份，该比重降至61.4%。但与此同时，货币政策工具的运用也受到债务过快攀升和资产泡沫风险聚集的影响。而且中国和世界的联系更加紧密，人民币国际化背景下资本双向流动更加频繁，原来一些行之有效的数量型政策效力可能下降，而价格型政策的传导机制并不健全，一些原来约束国内信用扩大的行政性色彩较浓的限制解除以后，宏观政策和风险管控的有效性和自主性都面临挑战。
(三)宏观审慎管理框架逐步完善，但杠杆率攀升尚未有效缓解
2008年金融危机以后我国宏观审慎管理框架逐步升级完善，并且取得了一定效果。各部门的资产负债状况良莠不齐，但总体看仍然相对稳健。特别是，家庭资产负债表状况较好。2010年以后，我国家庭部门储蓄率有所下降，但截止到2013年，我国家庭部门储蓄率仍超过38%，当年储蓄规模为13.7万亿元。按照储蓄率的下降速度初步推算，2016年家庭部门储蓄预计降至35%左右，即便这样，储蓄规模可能接近16万亿元。这对于应对资本外流保持国内金融体系稳定、保持必要的投资率应对经济下行具有十分重要的意义。与此同时，非金融部门当中，杠杆问题最为突出的国企资产负债状况2016年以来开始逐步改善。截止到2017年6月，国企资产负债率降至65.6%，较2016年同期下降0.7个百分点。我国国有资产超过143.7万亿元，净资产为49.3万亿元。庞大的国有资产，为支付转型成本、保持财政平衡，具有重要作用。
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但由于监管套利、软约束、刚性兑付问题仍然突出，中高速增长平台尚未确立，从根本上缓解杠杆和债务问题尚需时日。尤其是从宏观收入分配和资金流向的角度看，近年来企业自有资金不足的情况愈加明显。2015年，非金融企业可支配收入占GDP比重14.7%，其中非国有企业为11.3%，较2010年分别下降5.8和4.3个百分点。今年上半年，整个非金融企业尤其是非国有企业利润有所改善，但幅度有限，非国有企业可支配收入占GDP比重仅回升0.7个百分点。与此同时，家庭部门杠杆水平快速上升。2016年1—7月份家庭购房杠杆率(购房贷款新增/商品住宅销售额)大约40%，与美国在2000年左右的水平相当，购房杠杆率进一步提升空间已经不大。我国经济发展已经进入新常态，居民可支配收入增速将趋势性放缓，杠杆率未来很难如2007年和2011年那样因为收入高速增长而回落。
三、我国转型期宏观调控思路与政策重点
转型时期宏观调控政策思路与框架设计，既需要考虑到我国经济增长阶段转型、向市场经济转轨以及开放大国经济等多重特征，同时也需要借鉴典型经济体在追赶时期的经验教训，以及国际金融危机后宏观管理调整的新进展，加快完善宏观调控体系，努力在高杠杆、多风险和有限政策空间约束下走出一条经济再平衡路径。
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稳妥处理中长期改革和短期宏观调控的关系。需求管理主要是保持经济运行基本平稳，避免经济失速，以空间换时间，为改革赢得时间，尤其要注意三个方面。一是保持流动性供给总体平稳，既要避免流动性过度收紧，加大经济下行压力；同时又要注意不能实施“大水漫灌”，增加新增资产泡沫和债务风险。二是针对私人部门投资意愿不足的问题，可以适当扩大财政支出，弥补基础设施和公共服务方面的短板，同时也能够间接改善私人部门需求。三是为过剩产能化解、债转股等化解存量矛盾提供必要的流动性支持，重整企业和地方政府资产负债表，盘活存量。与短期宏观调控不同，结构性改革的重点则在于减少扭曲，改进机制，提高效率和降低成本，为稳增长打开政策空间。从长期看，通过推动投融资体制改革、国企改革和要素市场化改革，可以解放部分被束缚的生产力，对经济增长和民生改善也会起到积极作用。
更加注重质量和效益的调控目标。转型时期，我国宏观调控需要兼顾速度、质量和风险。经济增速、物价、就业、金融稳定和国际收支这几个关键变量之间并不是相互独立的，有时候相互重叠，有时候又可能存在潜在冲突，这时候就需要做出一定权衡。过去我国宏观调控目标是经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡，按照转型时期质量优于速度、速度服从质量的原则，逐步把物价稳定、充分就业、金融稳定放在更加突出的位置，并以此促进经济健康可持续发展。
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更加重视提升宏观调控政策综合效率。抓住财政盈余、外汇储备和国债公开市场操作三个关键接口，提高财政、货币政策操作的透明度和规范性，确保财政、货币政策取得最大的协同效应；考虑到转型时期私人部门投资意愿下降，货币政策效力可能递减，可以实施积极财政政策，扩大政府支出或者减税；加强货币政策和宏观审慎政策的协调配合，兼顾稳定总需求和平抑资产价格的双重目标，降低杠杆过快上涨的风险；加强宏观审慎管理中各部门之间的协调，逐步从部门分段、分机构监管转变为功能性、穿透式监管，加大信息共享和协同监管，提高对金融混业经营和产融结合的监管能力。
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更加注重完善市场体系和政策传导机制。首先，完善要素价格形成机制。继续推进利率市场化和汇率形成机制改革，完善货币市场、债券市场、多层次的股权市场、外汇市场、衍生品市场等多层次资本市场建设；加快农村“三块地”改革试点，建立城乡统一的土地市场；提高劳动力市场的灵活性和流动性；积极稳妥推进医疗服务价格改革，加快输配电价改革步伐，推动逐步放开上网电价和公益性以外的销售电价，实现成品油价格完全市场化，逐步放开天然气气源和销售价格等等。其次，进一步硬化产权和软预算约束。国企的财务软约束，以及国有商业银行偏向国企的信贷投放，加之地方政府债务管理不完善，制约了宏观调控政策意图的传导，需要加快推进国企整体上市，设立两类公司，推进从“管资产”向“管资本”转变；加强对金融体系宏观和微观审慎监管，增加信息披露，减少道德风险；严格地方政府债务余额管理，清理隐性担保和违规举债。
更加注重提高决策透明度和加强预期管理。尽可能事前明确各个目标在政策考量中的相对重要性，以及相应的决策程序或者规则，做到“以不变应万变”，降低政策调整可能带来的不确定性；提高政策透明度，强化政府与市场的沟通，改进舆论引导方式，重大政策出台或者发生重大突发事件时做好权威解读工作，让市场主体能够更好地理解政策意图，防止发生误判，避免市场出现过度波动。同时，也要完善市场信息传递到决策层和预期管理主体的机制，完善政策纠偏，及时发现政策执行中可能出现的各种偏差并作出相应调整，同时避免不同部门发出不一致甚至矛盾的政策信号。
更加注重加强国际宏观协调。建立更加明确有效的分工协作体系和责任制，加强综合经济部门之间、综合部门与专业部门之间、中央与地方政府之间的宏观政策协调；以更加积极的态度参与国际经济政策沟通和交流，以更多日常性的交流为基础，谋求提高议题创设能力；引进更多有国际教育和工作背景的经济专业人才，为国际协调建立人才基础；发挥智库的作用，通过论坛等形式，广泛加强交流，为正式协调创造条件；充分利用已有的多边平台，积极创立新的双边和多边平台，逐步提高协调能力；重视中美宏观协调在全球协调中的关键作用。
更加注重建立健全决策支持体系。加快完善统计法规和制度，同时加大对统计数据造假注水行为的惩戒力度。鼓励非官方统计依法规范发展，并成为官方统计的重要补充。促进传统统计方式与互联网、遥感和大数据等手段充分融合，提高宏观数据收集的准确度和及时性。加快推进全国诚信体系建设，并加大其在宏观经济监测和管理中的应用。增强系统性风险评估监测，建立完善早期风险预警体系。加快完善政府信息共享平台，增进信息实时共享和互通，打破政府部门信息孤岛。
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