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关于改革粮食最低收购价政策的建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：目前改革粮食最低收购价的时机和条件已经成熟。本报告建议，要按照“稳定构架、增强弹性、改革机制”思路，“托底收购+价补分离”方式，推进最低收购价政策改革。需重点实施的改革措施为，归并水稻品种，今后政策实施只针对稻谷，不再分早籼稻、中晚籼稻与粳稻设定价格；合理确定托底价格水平，充分发挥市场机制作用；建立补偿机制，适度补偿粮农基本收益损失；创新粮食收储机制，发挥储备粮轮换对市场的支撑和调控作用。与此同时，要强化落实属地政府对粮食政策性收储的监管责任，适度增加粮食专项储备规模，加大粮食“去库存”力度，深入推进农业结构调整，强化粮食进口控制，抓紧启动农户基础信息系统建设，大力发展粮食产业经济。
关键词：粮食，最低收购价，改革，托底收购，价补分离
我们在前期赴东北、南方有关水稻主产区深入实地走访调研的基础上，最近在早稻上市之际，赴湖南有关主产县市，分别与政府部门、粮食企业以及种粮农户等座谈讨论，深感改革粮食最低收购价政策的时机已经成熟，当务之急是系统研究设计改革方案，尽早部署落实推进措施。现报告如下。
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一、最低收购价政策改革时机已经成熟
调研表明，基层各方面对推进粮食最低收购价改革的认识趋于一致，改革的时机和条件已经成熟。
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首先，地方政府部门对改革已经形成共识。湖南省发展改革、财政、农委及粮食局等部门同志在座谈时表示，虽然最低收购价政策对保护和调动农民种粮积极性、促进粮食生产稳定发展发挥了重要作用，但近几年政策实施的环境和条件发生重大变化，粮食出现阶段性产大于消、价格倒挂、企业经营困难等新形势新问题，大家一致建议应抓紧启动最低收购价政策改革，建立健全新形势下粮食支持政策体系。
其次，粮食企业对改革充满期待。湖南益阳兰溪米市的大米加工企业反映，新世纪初到2010年的10年，是粮食生意最好做的时候，该市场集聚大米加工企业曾达300多家。近年受最低收购价政策的托市收购影响，稻米价格严重倒挂，企业经营困难，许多被迫关停并转，目前减到160余家，且大多开工率不到1/3。我们在长沙召开的粮食企业座谈会上，来自湖南、湖北、安徽、河南、河北、江西等地的十几家企业也反映，2012年以来，由于连续提高最低收购价，导致出现稻强米弱、麦强粉弱等问题，加之国内外价格倒挂，大米走私严重，加工企业普遍生存艰难。他们期待尽快改革收储政策，理顺市场关系，改善粮食产业发展环境。
第三，种粮农户对改革有一定思想准备。许多没有流转土地的普通农户表示，过去并没有足额拿到政府提高粮价带来的好处，托市政策主要起“定心丸”作用。由于种粮收益占家庭总收入比重不到1/5，今后调整政策、降低价格，其敏感度并不高。一些种粮大户表示，国家连续两年降低早稻托市价格，实际上已经发出了改革收储政策的信号，因此已经有一定思想准备。部分大户表示可以接受小幅降价，今后将通过降低生产成本、增加优质品种种植、延长产业链(如提供农机作业、烘储等服务，发展粮食加工)等方式稳定收入水平。
第四，保障改革的基础比较稳固。一方面，2004年以来启动实施的大豆、棉花目标价格改革以及2016年实施的玉米“市场定价、价补分离”改革，不仅积累了改革经验，可供最低收购价改革借鉴参考，也坚定了深入推进农产品价格形成机制改革的信心。另一方面，当前我国粮食库存充裕，具有压舱石、稳定器作用，为应对改革中可能出现的风险和困难奠定了坚实基础。
基层各方面对如何改革粮食最低收购价政策，也提出了若干要求和建议，主要包括：
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一是希望继续保留政策构架。基层政府部门、种粮农民、各类粮食企业一致表示，最低收购价政策是稳定预期的“定心丸”，小麦、稻谷事关口粮安全，其改革不能简单照搬玉米模式，应继续保留政策构架。其中，部分种粮大户担心没有政策性收购后，种的粮食卖不出去，因此对保留政策框架要求强烈；粮食企业则力主加快改革步伐，尽可能退出托市收购。
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二是适度调低价格水平。大家认为，过去最低收购价只涨不跌，严重扭曲市场信号，改革最低收购价政策，必须从调低价格水平入手。益阳市赫山区部分种粮大户表示，稻谷最低收购价每斤降5-6分钱是能够接受的，若降得太多，按照现在的种植方式种粮就不合算了。但粮食企业希望降价一步到位，尽快与市场接轨。部分企业建议，应采取渐进方式将粮价调低至合理水平，使市场逐步消化降价预期，这样可避免市场大幅波动。部分基层干部认为，调低粮价是必然趋势，但需给种粮农民一定补偿，原则是“少降不补、多降给补”。
三是改革粮食收储机制和调控机制。大家认为，改革收储机制是推进最低收购价改革的重点，一要合理设定政策性收储的启动和退出机制，给市场化收购留出足够的时间和空间；二要注重落实地方政府责任，切实发挥地方粮食行政管理部门对政策性收储的监管作用；三要支持和鼓励有条件的粮食企业参与政策性收储和市场化收购；四要提高调控能力，采取更加严格的措施打击走私、控制粮食进口，为政策改革营造更加宽松的环境。
二、改革方案设计需把握的几个关键
综合近几年调研情况和国际比较分析，我们认为，研究设计粮食最低收购价改革方案，需把握好以下四个关键。
第一，必须把握改革的基本原则。改革粮食最低收购价，一要坚持底线思维，确保口粮绝对安全。稻谷和小麦作为口粮品种，自给率要求较高，必须始终把“保供给”作为政策改革的基本底线。二要坚持市场化改革取向，注重保护农民种粮利益。要以市场化改革为方向，促进粮食价格由市场形成，激发市场活力，同时也要保护好粮农基本利益。三要坚持价补分离，增强政策弹性。要按照价补分离原则，逐步退出政策的增收功能，完善实施机制，增强政策操作的灵活性和弹性。四要坚持稳中有进，逐步完善。要保持政策构架基本稳定，稳妥推进政策改革，逐步建立相对成熟有效的粮食支持政策体系。
第二，必须厘清改革的基本思路。综合考量各方面影响因素，建议最低收购价政策改革的基本思路为“稳定构架、增强弹性、改革机制”。其中，“稳定构架”指要保持最低收购价政策构架的基本稳定，给种粮农民吃“定心丸”。“增强弹性”指粮价既可升，也能降；政策既要及时启动，也要适时退出。“改革机制”指改革最低收购价政策的功能与机制，由既保供给又保增收的托市机制，调整回归至兜底保障、解决卖粮难的托底机制。
第三，必须选准改革的基本路径。近几年我国棉花“目标价格补贴”改革和玉米“市场定价、价补分离”改革已取得初步成功，为下一步推进小麦、稻谷最低收购价政策改革积累了宝贵经验。但小麦、稻谷作为口粮产品，显然不可简单复制玉米改革模式，把“市场定价+价补分离”作为改革路径和设计方向。
我们认为，应选择“托底收购+价补分离”作为改革路径。即在稳定最低收购价政策构架的基础上，逐步将最低收购价调低至合理水平，将托市机制转变为托底机制，配套实施粮农收益补偿措施。如此考虑，一是可纠正政策对市场的严重扭曲，并突出“保底线”的政策定位，有利于稳定口粮生产；二是基层各方面易于理解和接受改革方案，减少改革阻力；三是增强农民风险意识和市场意识，促进农业结构优化调整。
第四，必须加强改革的风险评估。目前部分人对最低收购价政策改革心存疑虑，认为改革有可能影响到粮食安全和农民增收。为此需加强对改革方案的风险分析和综合评估。初步分析，按照上述思路和路径推进最低收购价政策改革，一方面，不会影响国家粮食安全保障。原因在于，一是最低收购价适度下调对粮食产量影响有限。研究表明，2001年以来稻谷播种面积对价格的弹性在0.069-0.088之间，若价格降低20%，播种面积仅减少1.32%-1.76%，减产不足1.8%。二是目前国家粮食库存充裕，截至2017年7月底，仍有最低收购价库存稻谷(不含中央和地方储备粮)10822万吨，小麦7796万吨，分别相当于稻谷、小麦全年消费量的58%和72%。即使出现粮食产量大幅下滑，现有库存也足以支撑到下一季生产，不会威胁到粮食安全供给。三是目前国际市场粮食供应充足，通过原粮、肉类等多元化进口，也能有效缓解短期供求矛盾。
另一方面，对农民收入影响也相对有限。我国人均耕地约1.2亩，平均亩产稻谷985斤、小麦840斤。若按一步到位调低方案(即将最低收购价下调至2013-2015年粮食平均生产总成本)测算，人均收入最多损失380元，不足2016年农民人均纯收入的3%。而且，此方案设计需配套实施粮农收益补偿措施，因此对农民收入的影响会进一步减小。若按渐进式方案逐年调低粮价，对农民收入的影响将更不明显。相对而言，改革对种粮大户将有一定冲击。但调研表明，改革也将促进种粮大户采取节本增效、提质增效、调整结构等措施来稳定收入水平。尤其需要指出的是，在目前粮食供给阶段性过剩的形势下，即使不改革政策，那种单纯依靠粮食增产、不考虑提质增效来促进农民增收的方式早已难以为继。
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三、改革实施重点与配套措施建议
按照“稳定构架、增强弹性、改革机制”思路，以及“托底收购+价补分离”路径，推进最低收购价政策改革，建议重点实施以下四项措施：
一是归并水稻品种，今后政策实施只针对稻谷，不再分早籼稻、中晚籼稻与粳稻设定价格。亦即，在分步调整的基础上，今后国家只公布稻谷最低收购价，不再分别设定早籼稻、中晚籼稻、粳稻的最低收购价。首先，三个品种的生产成本已相差不大，具备统一价格水平的基础。其次，消除品种间政策差异过大问题，有利于释放正确的信号，避免进一步加剧个别品种的结构性矛盾。品种归并后，粳稻和籼稻可保留一定质量差价，即今后粳稻价格可比国家公布的稻谷最低收购价高0.05元/斤。再次，有效解决早籼稻、中晚稻政策执行时间重叠所引发的问题，简化政策操作，提高政策效能。
二是合理确定托底价格水平。改革能否成功将最低收购价政策的托市机制转变为托底机制，关键在于要对标种粮成本，逐步调低价格。亦即，要根据农业供给侧结构性改革的总体要求，按粮食生产总成本确定今后的托底价格。如2013-2015年粮食生产平均总成本，小麦每斤1.15元，稻谷每斤1.20元。这意味着，小麦只需降低0.03元/斤，就可使价格一步调整到位。
对稻谷而言，可考虑采取以下3个方案使价格调整到位。
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一是一步到位。即2018年，将早籼稻、中晚籼稻最低收购价调低至1.20元/斤，粳稻调至1.25元/斤。由于价格调低幅度较大，建议配套给予粮农基本收益补偿，每亩的补贴水平大致与玉米补贴相当。
二是分步到位。即采取分步调整策略使价格逐步降到位。第一步，统一早籼稻和中晚籼稻托底价格。以201 8年为例，不再区分早籼稻和中晚籼稻价格，将籼稻最低收购价下调至1.3元/斤(其中，早籼稻没有调价，中晚籼稻调低0.06元/斤)。粳稻价格可考虑从1.50元/斤下调至1.4元/斤。第二步，统一籼稻和粳稻托底价格。2019年将稻谷最低收购价统一降低至1.20元/斤(粳稻1.25元/斤)，同时需给予粮农基本收益补偿。
三是在上述调价的基础上，若今后粮食去库存、结构改革压力仍然较大，也可考虑按粮食生产总成本的85%确定托底收购价。按2013-2015年粮食生产总成本的85%测算，小麦每斤0.98元，稻谷每斤1.02元，接近于粮食生产成本(即不含土地租金的生产成本)。同时需建立合理的基本收益补偿机制。
三是建立粮农基本收益补偿机制。按照“价补分离”原则，为补偿改革给粮农带来的基本收益损失，建议配套建立粮农基本收益补偿机制。设计的基本要求为，一是适度补偿，即对由于改革所导致的种粮基本收益受损部分，给予一定补偿；二是品种平衡，即要与已有的大豆、玉米等直接补贴衔接，使粮食品种之间、地区之间的补贴水平基本一致；三是“蓝箱”设计，即要规避WTO规则约束。
四是创新粮食收储机制。一是鼓励和支持多元市场主体参与政策性粮食收储业务。支持有仓储条件和良好信誉的地方收储企业、大型加工企业等市场主体参与政策性收购，享受与中储粮公司相同的收储补贴和贷款政策，并在规定期限内对其实施定向拍卖(相当于对加工企业进行补贴)，多措并举激发市场活力。二是将最低收购价政策启动时间向后推迟1个月，给予加工企业入市收购新粮足够的时间，有效发挥市场机制的作用。三是建立最低收购价启动与退出机制，实现政策启动与退出的制度化和规范化。对不能及时启动、不能适时退出的政策执行主体要追究责任。四是创新管理机制，将专储轮换计划管理改为总库存按实物量比例控制管理，在确保专项储备在库规模始终不低于70%的前提下，变静态轮换为动态轮换，充分发挥储备粮轮换对市场价格的支撑和调控作用。要增强储备轮换的主动性和灵活性，借鉴今年湖南产区早籼稻收购做法，利用央地两级储备粮轮换形成的市场需求，发挥轮换收购对市场价格的支撑作用。要促进轮换经营与市场有效对接，提高储备调控市场的针对性和有效性。
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与此同时，推进最低收购价政策改革，还要研究实施以下配套政策措施。
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第一，严格贯彻落实粮食安全省长责任制。要进一步强化属地政府粮食安全履责与行政监管责任；建立政策性粮食收储监管工作协调机制，加强各主体之间协调联动；按照“谁审批谁监管，谁主管谁监管”原则，落实属地政府对粮油政策性收储的监管责任，加强对违法违规行为查处和责任追究。
第二，适度增加中央储备粮规模。多年来，中央储备粮在国家最关键时期，发挥了保障供给、稳定市场、安定人心的顶梁柱、压舱石作用。当前和今后一个时期，应对国际政治经济格局深刻调整的复杂局面，更好地服务我国改革发展大局，必须进一步增强中央储备粮的保障能力，全面提升国家粮食安全保障水平。建议充分利用当前粮食政策性库存充裕的有利时机，适度增加中央储备粮规模，进一步提升安全保障系数，使其达到国内粮食消费总量的15%。目前可考虑直接划转3000万-4000万吨政策性库存为中央储备粮。
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第三，加大粮食“去库存”力度。一是短期可采取适度降价、随行就市拍卖方式，加快稻谷库存消化。建议优先安排近2年的新粮竞拍供应市场，减少新陈品质差价损失，防止陷入“新粮变陈粮、陈粮变陈化粮”循环。对品质较差和超期储存粮食，低价定向销售给加工企业，避免坏粮和进一步损失。二是积极推进“一带一路”农业国际合作，探索建立粮食出口机制，打开中亚、中东欧市场，在粮食出口配额、许可证、经营权等方面予以支持。三是建立粮食对外援助机制，将成品粮纳入对外援助项目。
第四，强化粮食进口控制。要加强进口关税配额管理，从严安排国营贸易配额动用数量，指导企业把握好进口节奏。加强对非国营贸易配额使用的监督检查，严肃查处违法违规行为，维护正常进口秩序。继续保持严厉打击粮食走私的高压态势，坚决遏制走私猖獗势头。
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第五，深入推进农业结构调整。要深入推进农业供给侧结构性改革，以规模经营主体为重点，引导发展市场紧需品种、优质畅销品种，鼓励发展综合种养和生态种养，提升品质、树立品牌，促进提质增效。加大对规模经营主体种植结构调整的基础设施配套、金融信贷和风险管理支持。严格控制华北地下水漏斗区和东北超采地下水生产粮食，积极引导南方重金属超标地区种植结构调整。盘活存量补贴、创新增量补贴，引导农民实行保护性耕作和轮作休耕，推进农业生态治理修复，保护粮食产能，实现“藏粮于地”，增强可持续发展能力。
第六，抓紧启动农户基础信息系统建设。借鉴棉花目标价格补贴改革经验，充分利用卫星遥感等现代信息技术，结合直接补贴、承包地确权颁证、农地流转登记、农业普查等工作，建立以农户为基本单位的耕地资源、土地流转、主粮种植面积、生产和市场监测基础信息平台，为新形势下建立和完善农业支持政策体系、推进三农工作管理能力现代化奠定基础。
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第七，大力发展粮食产业经济。加大对粮食加工产业支持力度，给予税费减免和用电优惠政策，解决民营粮油加工企业土地使用税减免等问题。支持主产区发展粮食经济，延伸粮食产业链，促进把资源优势转化成产业优势和经济优势。 内容来自dedecms
国务院发展研究中心国际合作局“我国粮食最低收购价政策改革研究”课题组
课题负责人：程国强
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执笔：程国强 朱满德
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