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变革中的村级组织体系
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：伴随着农村的经济社会改革，村级组织体系在持续演变中呈现出组织分化的突出特点。这一趋势和+特点有效地缓解了村党组织、村自治组织与村集体经济组织合一的组织模式引发的诸多矛盾。本报告梳理了部分经济发达地区村级组织体系的改革探索，在此基础上通过个案研究和比较分析对北京市的农村村级组织分化现状进行了总结分析。调查发现，以村级组织分化作为分析视角，当前北京市的农村村级组织，主要存在四种类型，分别称为“三合一”模式、“一带二”模式、“纽带式”分化和“独立式”分化。村级组织的分化是一种必然趋势，这一过程对政府的基层治理能力提出了要求和挑战，地方政府应当主动回应这一趋势。
关键词：村级组织，组织分化，地方政府
与农村的经济社会改革相伴随，村级组织体系正处在持续演变过程中，其突出特点可以集中概括为组织分化。虽然，基层政府对于村级组织分化的态度、举措不尽相同，但是，农村经济社会发展进程本身，具有促进村级组织体系逐步走向分化的内在动力。因此，村级组织的分化，客观上是一种必然趋势。这个过程对基层政府的治理能力提出了要求和挑战。
本报告是关于北京市农村村级组织分化现状的考察。课题组在实地个案调研和文献研究的基础上，形成了对北京市农村村级组织分化的基本印象和初步判断。以组织分化作为分析视角，当前北京市的农村村级组织，主要存在四种类型。村级组织体系演变还在进行中，但演变方向是清晰的。深化农村改革，政府需要在这方面有所作为。
一、村级组织分化的背景
改革以来，村级层面的公共组织主要是三类：村党组织(包括村党支部、村党总支)、村自治组织(包括村委会和转为社区之后的居委会)和村集体经济组织(包括村经济合作社、村经济合作联社、村农工商公司，也包括这类经济组织改制后的股份制公司)。就全国而言，绝大多数地方的村集体经济组织没有实际性运行，有名无实，由村党组织和村自治组织代管。通常，这种经济组织与党组织、自治组织合并运作的状况被称为“政经合一”。
在经济社会发展过程中，特别是进入新世纪以来，村党组织、村自治组织与村集体经济组织合一的情况引发了诸多问题，主要集中在三个方面：第一，在经济发达地区和大中城市郊区，村集体常常依靠出租土地、厂房和自办企业等方式获得大量收入，由于参与分配的集体成员资格不清晰，这些利益的分配常常引发矛盾。第二，由于村党组织、村自治组织和村集体经济组织的负责人常常是同一批人，村干部的权力过度集中，又缺乏有效监督，村干部贪污腐败、铺张浪费、滥用职权等问题比较严重。第三，村民身份体系混乱，内部冲突增加。通常，村民的户籍不仅是集体经济收益权的资格，还是享受农村公共服务的成员资格。为保留集体经济收益权，村民排斥外来人口落户，也不愿将户口迁出。这对城镇化和公共服务城乡统筹进程造成了很多矛盾。
近些年来，为解决“政经合一”造成的种种问题，一些经济发达地区的政府，开始探索村级组织分化改革，比较早的是佛山市南海区和温州市等。2010年12月，南海区政府制定实施《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，明确规定：村党组织和村自治组织领导成员，不能与村集体经济组织成员交叉任职；村集体经济组织领导成员任期年限从3年调整为5年，且集体经济组织独立选举自己的负责人。政经分离后，南海区村两委成员仍是村集体经济组织理事会成员，有监督及建议的义务，但没有决策权。到2012年，南海区村集体经济组织中完成独立选举的比例为98%，基本实现村级组织分化。
与南海区类似，2011年温州市政府出台第81号文件，明确要求终止村委会代理行使村集体经济组织财产所有权的职责，各村成立资产清查小组负责集体资产的清查，清查完成后，原来由村委会管理的账户移交到村集体经济组织，由村集体经济组织管理。另外，村集体经济组织明确界定了成员身份，被确立为集体经济组织成员的人员，不论在以后的工作、生活过程中户口怎样变动，都不会影响他们在集体经济组织中享有的集体经济产权。
2016年上半年，课题组在北京市选择了不同类型的农村开展实地调研。通过收集查阅有关文献资料、与村级组织全体成员座谈、对村级组织主要负责人进行个案访谈，获取了丰富的基础资料，并在此基础上形成研究报告。
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二、北京市农村村级组织分化的主要类型
根据村党组织、村自治组织和村集体经济组织之间关系的不同组合，本报告将北京市农村基层公共组织的关系类型概括为四种，分别称为“三合一”模式、“一带二”模式、“纽带式”分化和“独立式”分化。
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(一)“三合一”模式
“三合一”模式是指，村级三种组织，即村党组织、村自治组织、村集体经济组织的领导成员高度重合、决策权高度统一的运行模式。此种类型的典型表现形式是，由同一个人担任村党组织、村自治组织和村经济组织的负责人，即支部书记、村委会主任和村经济联合社社长由同一个人担任，也被称为“一肩挑”。
以房山区青龙湖镇晓幼营村为例，其村党支部书记、村委会主任、村集体经济组织负责人是同一个人，晓幼营村的各项工作都由同一个人领导。晓幼营村作为北京的远郊村，能够利用的经济资源不多，现任村书记长期在基层工作，也有经商的经验，能够较好整合各方面力量。在他的统一领导下，晓幼营村整理了原有工矿企业用地，并申请了上级政府补贴，为村民提供了统一的新住宅，完成了农村社区化。晓幼营农村社区采用民居建设和产业建设同步，在水、电、路、气、暖、通讯、供排水、污水处理、绿化美化等基础设施同步建设的基础上，还建设了幼儿园、社区医院、邮政储蓄所、农贸超市等公益服务设施。目前，村民对农村社区建设满意度较高，但现任村书记年纪较大，几年后就会退休，新的村领导能否有这样的治理能力，村民有疑虑。
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“三合一”模式是现在大部分农村基层公共组织的运行模式。在经济不发达地区，“三合一”模式有一定优势。如果能力强的人成为领导，则可以在各方面资源相对不足的情况下，集中力量发展本村经济，改善公共设施，提高村民生活水平。
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但是，“三合一”模式的权力集中，难以避免“政经合一”存在的制度性难题。对于经济发达地区，村集体经济组织掌握大量资产，而权力高度集中会导致集体资产的分配方式不够透明，经济决策也不够民主，容易引发基层干部的贪腐和干群矛盾；同时，经济发达地区受到城镇化影响大，很多村民由于征地、招工、参军等原因转为居民户籍，又有外来人口大量进入本地居住，“政经合一”使得本地村民不愿意迁出户口，而外来人口没有户籍无法享受公共服务，面临很多治理难题。
(二)“一带二”模式
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“一带二”模式是指，村自治组织和村集体经济组织的领导成员并不交叉任职，但村自治组织和村集体经济组织的领导成员都是村党组织成员，村党组织统一领导村自治组织和村集体经济组织。在这种模式中，虽然村委会和村集体经济组织相对独立运行，但是，这两个组织负责人都是党支部成员，支部书记可以通过党组织的运行来直接指挥村委会和村集体经济组织。
在课题组调查的北京市农村，“一带二”模式中村党组织的书记，常常担任村集体经济组织的负责人，但不在村自治组织中任职。在“一带二”模式中，村自治组织和村集体经济组织已经实现了分离，但村党组织还在直接指挥。现在看来，“一带二”模式似乎是走向三者分离的过渡形态。但是，这种过渡将经历怎样的过程，这个过程多长，现在还看不清楚。
丰台区南苑乡石榴庄村属于“一带二”模式。2001年初到2002年底，石榴庄村的集体经济组织改制为股份合作制公司，村委会在城镇化过程中转变为社区。石榴庄村党总支的工作方式是“分工不分家”，不同的党总支成员分别负责股份合作制公司和社区具体工作，但每周二联合开党总支扩大会，统一协调工作。村党总支分工是：党总支书记兼任股份合作制公司董事长；党总支副书记兼任股份合作制公司党务监察部部长；原村委会主任担任股份合作制公司人力资源部部长；一位党总支成员担任社区书记。
石榴庄村集体经济组织改制为股份合作制企业即金石公司后，金石公司拥有11万平方米的产业建筑。这些产业建筑主要被用于大型超市、休闲娱乐、餐饮购物、写字楼和酒店等。目前，金石公司主要收入来自于商业地产租赁。
在集体经济获得较大发展同时，石榴庄村也随着城镇化改为社区。社区居民的总数增加，社区需要提供的公共服务种类也增加。社区的办公经费远不能满足实际工作需要，且社区工资较低难以留住工作人员。为解决这个问题，金石公司对社区工作人员发放补贴，在办公经费和办公场地上也有很多支持。金石公司还出资聘请一些人员参与社区工作，以解决社区编制不足的问题。社区工作中的人员和办公经费的大部分是由金石公司承担。除此之外，金石公司对社区老人还有生日、节日补贴，社区居民可以成本价使用金石公司场地办婚礼、酒宴等。
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“一带二”模式也面临一些问题。社区党组织和金石公司党组织同属于一个党总支，金石公司对社区工作的各种补贴都没有区分受益人是否属于公司股东，这实质上是把公司股东的一部分收益拿来用于社区全体居民。当金石公司的股东都是原石榴庄村民，且在社区居民中占绝大多数时，由公司出钱资助社区建设遇到的争议比较少。但是，随着社区里非公司股东的居民越来越多，金石公司承担社区建设所需的资金越来越多，金石公司的股东们就开始不满意自己承担公共服务成本，而外来居民免费享受补贴。由此可见，“一带二”模式也存在一些内在的矛盾冲突。
(三)“纽带式”分化
“纽带式”分化模式是指，村自治组织和村集体经济组织的领导成员并不交叉任职，且村自治组织和村集体经济组织分别有自己的基层党组织并在不同的基层党组织领导下独立运行，但三个组织之间还有一根相对有力的联系纽带，即村集体经济组织在人员、资金、场地等方面支持村自治组织具体工作。
在“纽带式”分化过程中，村党组织常常会分离为两个基层党组织：其中一部分党组织成员负责集体经济组织的经营，成立经济组织的党组织；另外一部分则转为村或社区工作负责人，成为村或社区党组织。在基层党组织发生组织形态分离之后，村或社区的自治组织在人员和资金等方面确有困难，一些集体经济组织会在资金、人员、场地等方面对村委会或社区工作提供支持。这种分化的特点是，农村基层公共组织在组织形态上已经实现了完全的组织分化，但在具体工作上还存在密切合作关系。
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以北京市丰台区南苑乡槐房村为例，其集体经济组织已经改制为股份合作制公司并开始集团化运行，村委会也在城镇化过程中变成了社区。目前槐房村主要负责人员及分工是：原村党总支书记，转为股份合作制公司董事长；原村党总支副书记，转为社区书记；股份合作制公司总经理根据需要从外部招聘。
在村集体经济组织和村自治组织分化过程中，槐房村党组织也一分为二，分别参与股份合作制公司或社区的工作。槐房村集体经济组织已经改制为股份合作制公司即盛世公司并开始集团化运行，公司业务涉及地产、物业、文化、体育等多个产业。在2016年建立槐房社区之后，原槐房村党总支副书记主持社区党组织工作，社区党组织和股份合作制公司党组织独立工作，不再联合开会，实现了完全的分离。但分离之后槐房社区没有足够的办公经费和工作人员。为解决这些问题，盛世公司在办公经费和办公场地上对槐房社区有支持，除此之外，盛世公司对社区老人过生日、节日、体检等方面也有补贴。
“纽带式”分化与“一带二”模式面临类似的问题，即随着槐房社区的居民多元化，社区内集体经济组织成员会不再愿意由经济组织承担社区公共服务的成本。长远看来，村级组织分化之后的村自治组织，无论是村委会还是居委会，都需要地方政府公共财政的投入，实现公共服务的城乡统筹。
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(四)“独立式”分化
“独立式”分化是指，村自治组织和村集体经济组织的领导成员并不交叉任职，两者分别有自己的党组织且各自独立运行，两者之间不发生直接经济联系，通常情况下，经济组织不对自治组织提供资金支持。
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北京市朝阳区十八里店乡十里河村属于“独立式”分化。在政经分离之后，十里河村集体经济组织已经转制为完全由个人持股的股份有限责任公司十里河集团，没有保留集体股份。十里河村党支部和村委会与十里河集团没有直接的经济关系。十里河村的政经分离给集体经济组织带来了活力。目前，十里河集团拥有商街总营业面积近100万平方米，年流通额逾100亿元。但另一方面，由于缺乏规划和资金投入，十里河村的公共设施水平停留在了原来的村居时代。十里河地区，无论是北部的商业街区，还是南部的村民居住区，主要的道路和设施还是原来村落居住时候的设施，违章建筑也很多。在上下班时间段，人流车流非常密集，在商业街出入口、幼儿园等重点地段，车辆拥堵严重。十里河地区的基础设施水平显然与经济发展不匹配。这种状况显然与十里河集团不再向社区提供公共设施的经济支持有关。
“独立式”分化对改制之后集体经济组织的发展有明显好处。集体经济组织完全成为企业后，不再承担村级公共服务的各项成本，可以聘请更合适的人才而非照顾本村人就业，有利于建立现代企业制度实现更好发展。但是，“独立式”分化也给村自治组织带来了挑战。在“独立式”分化条件下，村自治组织不能继续从集体经济组织获得必要的资金和人力物力支持。发达地区的农村通常有大量的外来人口居住，需要提供的公共服务种类和数量也更多，需要更多工作人员，也需要更多的基础设施建设，这些都需要大量资金。如果地方政府不能给村自治组织提供资金、人员等方面支持，在失去集体经济组织的经济支持后，这类村自治组织无力提供足够的公共服务。
三、讨论：村级组织改革的政策选择
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通过对北京市村级组织分化的调查分析，并结合南海区和温州市村级组织分化的历程，本报告初步形成如下判断：
(一)经济发达的村出现村级组织分化是大势所趋
从发生过程的考察来看，村级组织的分化，通常是由村庄内部的权利冲突直接推动的，或者说，村级组织分化的核心动力是化解经济发展中出现的多种矛盾。北京市村级组织分化较为彻底的村都邻近城市，这些经济发达地区的村都在经济快速发展中遇到了很多问题，具有很强的动力进行改革，以便化解这些冲突。广东佛山市南海区和浙江温州也属于此类情况。
经济发展给发达地区农村带来了机遇，通过物业出租、兴办企业、征地拆迁获得的巨额收入使得这些村富裕起来，但内部的分配规则不清晰常常引起大量村民内部矛盾。这些矛盾主要集中在：原村民由于参军、外嫁、就业、上学等原因将户口调出后，这些人是否有资格继续享受集体经济组织收益权的问题。在政经合一的农村，集体经济组织收益权与本村的户籍挂钩，迁出户口之后，村民的经济收益权也得不到有效保障。为了争取自身权利，已经迁出的村民常常以上访、纠缠村干部、制造群体性事件等方式来表达权利诉求。另外，在“政经合一”的体制中，村干部与村民之间也存在大量矛盾。由于村干部管理大量集体资产，但缺乏有效监督，容易引发贪腐，村民往往会采用上访和群体性事件的方式给上级政府施加压力。
为了化解在经济发展中出现的矛盾，地方政府和村党组织、村自治组织常常进行两方面的改革：其一是把集体经济组织收益权与本村的户籍脱钩，从而允许历史上因为参军、就业、外嫁等原因离开本村的村民继续享受分红和其他权益；其二是将村集体经济组织和村党组织、村自治组织分离，让村集体经济组织成为独立运行的企业，避免村干部集权带来的贪腐问题。这两方面改革的实质都是指向村级组织分化，即在组织层面将村集体经济组织与村党组织、村自治组织分离，在村民层面将集体经济收益权固化为股份，并与本村户籍脱钩。
现在看来，地方政府和农村基层组织推进村级组织分化改革未必是主动和情愿的，但为了化解大量的村民内部、村干部与村民之间的矛盾，其采用的政策不得不向着村级组织分化的方向调整。在这个意义上，农村基层组织出现分化是大势所趋，越是经济发达地区的农村，这类矛盾越是突出，村级组织分化的要求就会越强烈。
(二)地方政府主动推进村级组织分化更加有利
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在经济发达地区，地方政府主动推进村级组织分化有多方面好处。首先，无论地方政府是否主动进行村级组织分化，农村基层组织“政经合一”带来的大量矛盾都需要村级组织分化改革来化解，因此主动推进村级组织分化，能够更早也更好地化解基层矛盾，有利于实现良好治理。
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其次，发达地区农村集体经济组织拥有的土地、物业等具有更高的市场价值，也更容易利用区位优势进行投资经营。但是，集体经济组织面临资金、人才、体制等方面束缚，不能和其他企业一样在市场上募集资金，也不能自由聘请管理层和招聘人才，还被迫承担着本村公共服务的负担。村级组织分化可以让集体经济组织成为独立的企业，可以通过市场手段募集资金，招聘更优秀的员工和管理层，建立完善的公司治理结构，这些都有助于集体经济组织发展壮大，有助于地方经济发展。
参考文献：
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[2]陈书娴，2013：“农村综合改革的新探索——以广东佛山市南海区‘政经分离’为例”，《企业导报》，第5期，第16—17页。
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[4]李光熙，2008：“北京市农村集体经济组织产权制度变革模式与政策建议”，《北京市经济管理干部学院学报》，第23卷第4期，第3—6页。
[5]黎莉芩，2010：“‘政经分离’看南海”，《领导决策信息》，第45期，第23页。
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[8]周虎城，2012：“推动改革需要佛山式的‘智勇双全’”，《同舟共进》，第11期，第21—22页。 本文来自织梦