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国家公园体制试点建设的难点与对策建议——以北京长城国家公园为例

发布时间:2018-02-11 作者:派智库 来源:国研网 浏览:【字体:

摘要:长城是我国具有国家代表性的文化遗产,作为国家象征物吸引了大量的国内外游客。长城北京段更是文化与自然遗产互促式保护的典型,是10个国家公园体制试点区之一。北京长城国家公园体制试点区尝试通过体制机制改革,以构建《建立国家公园体制总体方案》中“统一、规范、高效”的管理体制为改革方向,改变当前建立在游客量严重超载基础上的不可持续的发展模式,统筹解决当前多头管理、公益性不足等问题,其体制改革的重点是构建统一的自然资源资产管理体制、建立财政投入为主的多元化融资机制、建立国际化的社会力量参与平台。最终,长城北京段在体制机制上从旅游景区转型为国家公园,并力争成为国家公园体制机制改革的标杆和中国国家公园的窗口。 内容来自dedecms

关键词:北京长城国家公园,国家公园总体方案,体制改革回归公益性 copyright dedecms

一、北京长城国家公园体制试点的背景和进展 内容来自dedecms

(一)长城的重要性 copyright dedecms

长城是我国具有国家代表性的重要文化遗产之一,是公认度很高的国家象征物。长城不仅吸引了大量的国内游客,也是国际游客最期待的目的地。例如,《美国来华旅游舆情调查报告》显示美国游客对中国主要景区的认知度和旅游意愿排名第一位的都是长城。另外,长城还具有显著的生态意义和价值。比如,长城一线自然资源丰富、物种多样,位于燕山、太行山山脉交汇区域,与我国400mm等降雨量线吻合,是我国农牧交错带的重要代表,更是典型的生态灾难带,具有重大的生态恢复意义。 本文来自织梦

(二)长城的保护现状 copyright dedecms

我国政府历来重视长城的保护。除去将长城列为全国重点文物保护单位外,国务院还颁布了《长城保护条例》,这是首次就单项文化遗产的保护制定专门性法规。2014年国家文物局发布《长城保护维修工作指导意见》和《长城“四有”工作指导意见》,就进一步加强、规范长城各项保护管理工作做出明确规定。2016年国家文物局出台了《长城执法巡查管理办法》和《长城保护员管理办法》,对《长城保护条例》进行了细化和落实,并与长城沿线省级政府签订长城保护协定。另外国家文物局专门部署了“长城执法专项督查”,集中督察长城沿线15个省级行政区的长城保护工作。近期,国家文物局准备在中国文化遗产研究院设立国家级长城保护中心,编制长城保护总体规划。 织梦内容管理系统

在长城保护中,八达岭长城尤为重要:从位置上看,八达岭长城是明长城的精华,是长城重要的关卡;从资源利用角度看,自身的资源优势和低廉的门票使其成为最主要的长城游览目的地,较充分地体现了整个长城的国家形象代表性并初步体现了全民公益性。八达岭长城是全国文化遗产和自然遗产互促式保护的代表。它的修建给当地生态系统造成了毁灭性打击,新中国成立后通过在长城两边山体上种植彩林树种,不仅使自然生态得到了恢复,还赋予了长城四季变化的壮丽景观。八达岭地区自然生态的恢复和保护进一步促进了文化遗产的保护,提高了文化遗产的观赏性,形成了文化与自然遗产交相辉映的局面,成为文化与自然遗产互促式保护的典型案例。

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(三)长城国家公园体制试点的要求与落实情况

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建立国家公园体制是十八届三中全会提出的重点改革任务。中央深改组审议通过《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》),指出了“要建立国家公园体制,要在总结试点经验基础上,坚持生态保护第一……坚持山水林田湖草是一个生命共同体,对相关自然保护地进行功能重组,理顺管理体制,创新运营机制,健全法律保障,强化监督管理”。 织梦好,好织梦

八达岭长城段及周边近60km2的区域,在2015年被列为国家公园体制试点范围。发展改革委在批复文件中将原来“八达岭长城国家公园”的名称更改为“北京长城国家公园”。按照对《北京长城试点区试点实施方案》的批复,要求“以建立统一、规范、高效的管理体制和实现全民公益性为目标,进一步强化生态保护,推动区域管理模式、资源保护模式、社区发展模式和资金投入模式创新……通过建立国家公园体制,对自然生态系统进行保育修复,实现文化遗产与自然生态系统保护相互促进的新模式”。并在中远期考虑:逐步整合北京周边区域内的长城资源和周边保护地,形成以长城防御体系及周边自然生态系统保护为核心的“北京长城国家公园”,进一步带动北京山区生态系统的恢复。长城国家公园体制试点的改革正在逐步开展,主要在以下方面: dedecms.com

在空间和机构整合方面,试点要在空间上整合八达岭长城世界文化遗产、八达岭—十三陵风景名胜区(延庆部分)、八达岭国家森林公园和延庆世界地质公园八达岭园区4类保护地;在机构上整合八达岭特区办事处、八达岭林场、八达岭旅游总公司、八达岭镇政府、延庆世界地质公园管理处5家管理机构。北京市拟成立北京长城国家公园管理中心,为正局级事业单位,统一行使资源的管理权,并同步整合管理机构与体制。计划到2017年底,试点区机构整合工作基本完成,成立管委会,明确自然资源资产产权归属,推进运营机制和保障机制改革。 copyright dedecms

长城国家公园试点在规划中充分考虑了基础制度和保护管理两方面的改革方案。基础制度角度,依法对区域内所有自然生态空间统一进行确权登记,围绕长城本体和周边的自然资源建立相应的资源保护制度。保护管理角度,在明确资源保护目标、确定保护对象的基础上,按照分区、分类、分级的原则,采取差异化的措施进行保护。(1)分区保护主要体现在对建设项目的处理上:对于长城文物保护范围的建设项目,严禁增量,逐步消减存量;长城周边建设控制地带的建设项目,结合《总体方案》要求,加强监督管理。(2)分类保护体现在:根据各类资源的特点,制定专项保护措施或专项保护规划,保护长城文化遗产的原真性和完整性,保护动植物物种的多样性。(3)分级保护主要体现在:根据资源的重要程度和稀缺性,要采取不同等级的保护措施。对于世界文化遗产和全国重点文物保护单位的八达岭长城,按照文物保护规定,执行最严格的保护措施;对国家重点保护野生动植物,采取专项措施重点保护;对于其他人文资源和一般保护性动植物,按照相关要求加强保护。

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二、长城保护存在的主要问题和改革难点

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尽管各级政府部门都在积极推动北京长城国家公园体制试点建设,但总体上看工作还基本上处于构想和探索阶段:各管理机构和保护地的整合尚未完成,统一行使自然资产所有权的管理部门尚未建立,体制改革和管理措施尚未开始执行。长城在保护方面存在共性问题,又以八达岭长城更为突出。 织梦好,好织梦

(一)长城保护存在的问题

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长城保护取得了一定的成效,但是依然存在很多问题。

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1. 缺乏文物管理的基础性制度,即不动产确权和相关产权管理制度基本处于空白。长城保护单位不具有其附着地的管理权,其管理制度游离于土地等不动产管理体制之外。在绝大多数区域,长城所在地范围内土地、房屋产权权属情况复杂,相对应的发展、规划、建设等活动的审批、登记和监管相互脱节。长城的保护难以从产权角度得到法律支持,也难以获得国土资源部门的配合。 织梦好,好织梦

2. 多头管理问题严重。长城本体附近存在自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等多种类型保护地,各自隶属于不同管理机构和不同层级政府,多头管理、碎片化管理等问题突出。

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3. 制度性保障不足。绝大部分市县政府没有按《长城保护条例》要求,将长城保护事业列入本级政府的经济和社会发展总体规划,大部分的长城保护经费并没有纳入本级政府的财政预算。长城保护的资金主要来自文物口的专项资金和门票收入,严重影响了长城资源全民所有的公益性。 内容来自dedecms

4. 管理机构的执法水平有待提高。虽然文物部门出台了相关法规,但执法力度不强,并没有形成科学有效的保护体制。管理机构并没有被赋予执法权,违章建设和不文明攀爬、刻划等行为普遍存在。 dedecms.com

5. 缺少科学、有效的管理方法。景区人满为患,远超环境承载力,年游人量超过1000万并且有增长的趋势,加剧墙体松塌,为资源保护、交通等基础设施等带来巨大的压力。主要关注长城本体区域,忽视了对周边自然、文化景点的辐射拉动作用。 copyright dedecms

6. 社会参与度不高,公益性不足。公众参与积极性较低,渠道有限,尚未建立有效的社会参与机制,比如社会捐赠、志愿者参与机制等。多数游客并没有获得更多关于长城的民族、历史意义的教育体验。科研合作交流也局限于国内主要科研机构和高校,国际合作资源没有得到充分开发和利用。

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(二)长城国家公园体制试点改革的难点

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八达岭长城在共性问题的基础上,制约国家公园建设试点的问题重点体现在以下三个方面:

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1. 机构和空间整合困难大

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北京长城国家公园试点建设的最大困难就是整合。试点区涉及4类保护地和5家主要管理机构,要实现空间和体制的统一管理,对原有管理机构、地方政府的利益结构都需要有较大调整。改革进展缓慢的主要原因就在于核心管理机构的改革动力不足。

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考虑土地资产所有权和经营管理现状,八达岭林场和特区办事处(简称特区办)是试点区涉及利益最密切的两个管理机构。从土地权属和利用情况看,试点区域土地权属复杂,林地违法违规建设情况严重。整体看,国有和集体之间、国有和国有之间、集体与集体之间都存在有争议的土地资源。这些现象有些是历史遗留问题,有些是打法律擦边球甚至违法的行为。比如熊乐园违法占用林地并进行商业化运作。从经营管理现状看,原有的资金模式将发生根本性转变,既得利益将被打破或者难以保障。八达岭林场采取“以副养林”的模式,工作环境、福利待遇等较佳整合后将转为公益一类的全额拨款事业单位,面临比较严格的制度约束。特区办被整合到国家公园管委会后,员工工资也将受到影响。旅游是八达岭地区财政收入的主要来源,国家公园体制试点改革要求将旅游资源的开发利用控制在合理可持续的范围内,这将对地方税收产生巨大影响。在没有明确中央资金支持力度前提下,地方政府很难有参与相应改革的积极性。

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2. 全民公益的制度保障不足 内容来自dedecms

《总体方案》中明确了国家公园应回归公益性。当前依托长城文化资源发展旅游的公司化管理模式,使得长城国家公园很难充分体现全民公益性,企业追求经济效益的本质不可能产生全民公益的效果。公司化的运营模式在长城其他区域非常普遍。比如位于怀柔区的慕田峪长城,是北京地区除八达岭以外影响力最大的长城景点。它的日常管理并不是由体现公益性的机构负责,而是由北京市慕田峪长城旅游服务公司进行旅游项目的运行和维护。这样的公司市场化运营容易过度追求经济利益,而不考虑长城的承载能力,给长城的保护造成负面影响。经营方向容易和国家公园体制建设的要求相反,同时也给北京长城国家公园试点中整合其他段长城的中远期目标造成了障碍。 copyright dedecms

国家公园环境教育、科研功能体现不够。整体上看,长城国家公园体制试点尚未形成完整的、围绕国家公园的产品、课程、活动等一套完整的环境教育体系,缺乏有效的针对游客的环境教育和行为引导,公众的自觉保护意识还有待提升。另外,科研力量不够,特别缺少围绕长城本体及周边自然生态系统的长期监测,缺少生态本底调查等基础工作。能充分体现全民参与的志愿服务体系还不完善,志愿者参与、保障和激励机制有待建立。公益性没有得到充分体现的原因在于权和钱相关制度的不完善,即管理机构没有足够的资金支持来体现公益性。当前的管理体制和资金机制并不符合《总体方案》中建立统一事权、分级管理体制的要求,地方政府很难有积极性去促进国家意义的公益性。 copyright dedecms

3. 体制机制设计没有充分考虑社区发展

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国家公园的重要作用之一在于带动社区的发展,但原有管理体制缺乏对绿色发展、生态转型方面的考虑。《总体方案》要求国家公园周边社区建设要与其整体保护目标相协调。长城国家公园体制试点涉及八达岭镇的9个行政村及其范围内的上千居民。试点区内社区的发展高度依赖于长城的旅游资源,对长城的过度开发情况严重。但是仅有距核心资源较近的村落,获得了长城旅游带来的发展红利。试点区内村落居民的收入结构主要为村集体资产分红、家庭经营、自谋职业和政策性就业(护林员等岗位)。其中,村集体资产主要是将村内的土地资源出租给以旅游为主的企业所带来的经济收益。家庭经营则是围绕餐饮和住宿等的农家乐产业项目。而距长城遗产较远的村落,资源和区位优势不明显,经济收入情况不容乐观。如何在建设国家公园的同时,兼顾社区发展保障原住民的利益,鼓励社区参与保护,是摆在长城国家公园建设之路上的一道难题。像石佛寺这种依靠客流量发展起来的京郊首富村(人均年收入达5万元以上)的发展模式,在国家公园管理理念下难以为继。对于其他的村子,在其自然资源和资金投入有限的前提下,如果没有好的政策扶持和发展思路设计,找到一条绿水青山转化为金山银山的路径绝非易事。 织梦好,好织梦

三、应对措施和政策建议 本文来自织梦

长城国家公园试点的体制机制改革是挑战也是机遇。结合实际情况,试点区有必要在以下方面加大改革力度: 本文来自织梦

(一)构建统一的自然资源资产管理体制 织梦好,好织梦

长城过去的核心工作主要是围绕长城本体保护以及旅游接待,为更好地配合《总体方案》,结合生态环境和自然资源管理的相关改革,长城国家公园体制试点有必要做好自然资源本底情况调查和生态系统监测,构建统一的自然资源资产管理体制,统筹制定各类资源的保护管理目标,并划清全民所有和集体所有之间的边界,划清不同集体所有者的边界,合理划定功能分区,实行差别化保护管理。制定权利清单,明确各类自然资源产权主体权利。探索将试点区内的自然资源国有部分的所有权、集体部分的管理权和经营权等权限全部划归国家公园管理局所有,明确其用途,以便试点区管理部门对资源进行整合,并进行统一保护、管理和利用。以统一的自然资源资产管理体制为基础,推进试点区的空间和体制整合。 copyright dedecms

(二)建立财政投入为主的多元化资金保障机制 内容来自dedecms

长城试点区在10个国家公园体制试点区中是资源异质性较高、统一管理难度较大的一类。不仅要解决文化遗产保护不足和资源过度开发等特有问题,也需要解决“保护不力”和“全民公益性不足”两个共性问题。同时还要合理回应试点区原有管理机构工作人员的利益诉求,保障其获得感。在中央和北京市自然资产所有权划分的基础上,要建立财政投入为主的多元化资金保障机制,加大政府投入,推动国家公园回归公益属性。在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下,探索多渠道的投融资模式和高效的资金使用管理机制。国家公园实行收支两条线管理,各项收入上缴财政,支出由财政统筹安排,并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金,进行有效管理。建立财务公开制度,确保国家公园各类资金使用公开透明。 copyright dedecms

(三)充分调动社会力量参与,推动社区发展 本文来自织梦

北京长城国家公园社会参与机制设计,要充分体现北京市国际化和多元化的特点,搭建双向互动信息平台,推动形成本体保护、周边控制、适当开发的保护利用模式,并针对不同的利益相关方分别制定对应的社会参与办法。其中,“社区参与”作为“多方共治”中的重要组成部分,是北京长城国家公园保障当地社区居民权利的重要制度。社区参与机制建设要以“保护为主、全民公益性优先”为宗旨,采取“自下而上”的方式,充分考虑原住民的利益诉求,合理平衡社区发展与资源保护的关系,促进公园与社区的互利共赢。国家公园可以借助社区协商和共管机制鼓励原住民参与到国家公园建设和环境保护中,使其从中获得切实收益(除生态补偿外,还包括良好环境带来的生态效益,和通过绿色产品增值带来的资金收益)。同时,依托北京市丰富的政治行政、社会和国际合作资源,搭建全球志愿者参与的多功能管理平台,为全国的国家公园志愿服务活动提供接入窗口,实现全国层面上的资源流通和共享。 dedecms.com

总之,近期看,长城国家公园试点区在体制机制设计上,要体现文化遗产与自然生态系统保护相互促进的发展关系。按照京津冀协同发展战略部署,发挥北京市作为中国特大中心城市的综合优势,使长城国家公园成为北京市率先探索生态文明建设的特区,使八达岭成为中国国家公园四通八达的入口,把北京长城国家公园建成国家公园体制试点的示范区,使长城从旅游景区上升为国家公园,成为国家公园体制机制改革的标杆。远期看,以长城为链条,体制上逐步整合延庆区内及怀柔等区的长城资源,保护长城的完整性和历史文化的连续性,构建长城文化长廊,促进燕山山脉的生态系统保护,构建北京北部生态屏障,协同京津冀地区的生态环境建设,建成完整的体现国家代表性、全民公益性,并具有区域内最重要的生态保护作用的“北京长城国家公园”。

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注释:

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①2014年11月由中国旅游报社发起,由中国旅游舆情传播智库公布。 织梦好,好织梦

②出自:《中国长城保护报告》。 dedecms.com

③出自:http://www.gov.cn/xinwen/2016-09/21/content_5110240.html。 本文来自织梦

④《长城执法巡查管理办法》和《长城保护员管理办法》。 copyright dedecms