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优化禁止开发区的划定和管理——以北京市为例
发布时间：2018-02-11 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：禁止开发区是主体功能区的重要组成部分，是国土空间分功能使用和“共抓大保护”的基础。而北京市禁止开发区的划定和管理在“十二五”期间暴露出了一系列的问题，很难有效支撑北京市建设世界城市和城市副中心的发展目标。随着《京津冀协同发展规划纲要》和《生态文明体制改革总体方案》以及《北京城市总体规划(2017—2030)》等文件的颁布，北京市对禁止开发区应在划定上“增总量、调结构、优分布”，在管理上“立标准、配红线、融规划”，在全国率先建立立足保护地体系并与生态保护红线衔接的禁止开发区划定、分区和管理制度。
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关键词：主体功能区规划，禁止开发区，保护地，北京市
《全国主体功能区规划》中的禁止开发区，指为保护生态环境、自然和历史文化环境，满足基础设施和公共安全等方面的需要，划定出的禁止安排城镇开发项目的地区。目前，诸多客观原因使之在发达地区普遍推进困难，北京就是一例。北京市于2012年颁布了《北京市主体功能区规划》，划定了禁止开发区①，在优化保护地管理、形成生态屏障、配合解决城市污染问题上取得了一定成效。但在建设世界城市和京津冀协同发展等新目标下，目前的禁止开发区从划定到管理都亟待优化。
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一、国土空间管理角度北京市生态环境方面的发展目标
作为特大城市的北京市计划在2050年左右建成为经济、社会、生态全面协调可持续发展的城市，进入世界城市行列②。习近平同志2015年视察北京的时候提出：“实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都”的城市战略定位。北京市提出“要打造新型城镇化的绿色之都”“让市民望得见山、看得见水”，借助副中心建设和区域绿色发展，和周边城市形成生态共同体。《北京市城市总体规划(2017—2030)》中提出要：“坚持以资源环境承载力为刚性约束条件，确定人口总量上限、生态控制红线、城市开发边界，实现由扩张性转向优化空间结构的规划”。其中，北京市禁止开发区是建设先进文化之都、和谐宜居之都的重要保障，是在国土空间角度城市发展的绿色生态屏障，控制北京“摊大饼”式的低密度蔓延的有效方式。在新的形势下③，优化禁止开发区，不但能使生态保护红线优先落地，为构建北京保护地体系打下物质基础；也对治理城市空气污染有良好的屏障作用；还可以推动国家生态文明建设相关管理制度创新，在生态保护方面首先落实“多规合一”制度。以北京为例分析禁止开发区相关工作的不足并提出对策，对做好发达地区的禁止开发区工作具有典型意义。
二、北京市体系和体制角度的突出问题
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北京市划定禁止开发区后，在生态保护方面取得了一些成效④。但是从整体来看，现有的禁止开发区，大多分散在外围(下图)，对形成防止大气污染物扩散和城市蔓延式发展的生态屏障作用不显著；而禁止开发区管理体系，可操作性不强，缺少保障规划的实施手段，也没有建立起有效的管理制度，缺少政策抓手。
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北京市禁止开发区存在的突出问题包括：
1. 体系角度。北京市的禁止开发区尚未形成保护地体系(尤其与广东等省份相比)，也没有准确搭建其和保护地体系之间的划定、管理的桥梁，而且目前保护地覆盖范围和功能不够。一是当前北京市禁止开发区尚未全部覆盖所有生态空间(林地、基本农田等)，主要分布在城郊。根据《北京主体功能区规划》，北京市的禁止开发区域包括世界自然文化遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和重要水源保护区，总面积约3023平方公里，约占市域总面积的18.4%⑤，与全国水平相当。但是却并未将全市市级生态区域全部覆盖，比如只包含了生态涵养区的一部分⑥。又比如“十二五”期间，105万亩平原造林、11个滨河森林公园、158个城市休闲公园、1460公里中小河道治理、A级以上自然风景区，以及新评定的地质公园等并没有考虑在原有的禁止开发区范畴内，但是它们却对生态保护具有重要价值。二是市区内禁止开发的文化资源保护区域较少。除故宫、天坛、颐和园外，中心城区内的保护地较少，未把全市重要的自然公园、文化公园等(例如服务于城市生态和居民休闲的奥林匹克森林公园)全部纳入保护地范畴，难以满足国际一流和谐宜居之都的发展要求。三是与河北、天津的生态缺乏衔接和共建，形成了复杂的区域性生态环境问题。城市、乡村和各类开发区建设占用耕地、林地等生态用地现象突出，生态空间被挤占。城市群组团生态隔离带尚未建立，难以满足《京津冀协同发展规划》中提出的共建京津冀西北部生态涵养区的要求。《北京市主体功能区规划》早于2015年颁布的《京津冀协同发展规划纲要》，在禁止开发区划定的时候，并没有考虑京津冀一体化背景下的生态环境保护。比如天津—保定森林湿地板块和张家口—承德生态水源林等都直接影响了北京生态环境现状。
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北京市禁止开发区、生态涵养区和第一、二道绿色隔离带示意图
2. 体制角度。首先，从和中央政策衔接的角度来看，禁止开发区提出时间相对早，它的管理制度存在短板且没有与国家的生态文明制度改革和国家公园体制改革衔接。禁止开发区的管理制度是从空间角度使保护地体系能全面发挥功能的基础，禁止开发区的“保护为主”和“全民公益性优先”的功能只有通过管理体制机制才能体现出来。这既不利于北京的禁止开发区和保护地体系建设获得国家支持，也不利于北京市的保护地体系全面体现功能和代表性。
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其次，具体操作层面，禁止开发区的划分没有考虑和生态红线⑦的结合。二者的管理内容、范围、目的等有交叉，处理不当容易出现管理混乱。从内容上看，对生态红线而言，它主要用于环境质量的管理，需要借助具体的环境要素(大气环境、水环境、土壤环境、声环境等)，以及其限量值和达标阈值。而现有的禁止开发区缺少有效的管理抓手，很难通过环境容量、生态环境敏感和生态功能的重要程度等指标来反映。从划定范围的主管单位看，禁止开发区的范围由国土资源部门确定，而生态红线由环保局确定⑧。从划定的范围看，生态红线占市域面积比大于禁止开发区的范围。北京市生态保护红线约占市域面积的70%(包括了95%山区和37%的平原区)，占比远高于禁止开发区的18.4%。禁止开发区要根据其生态保护的重要性和生态系统服务重要性的评价结果来确定和生态保护红线管控范围的关系。在管理范围和模式上，禁止开发区和生态红线有待在“多规合一”的原则下进行协调。目前北京市对禁止开发区的管理体制尚未系统建立，在管理单位体制、规划机制、资金机制、经营机制等方面存在短板。管理体系依照现有的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护地管理体系，主要根据《中华人民共和国森林法》《风景名胜区条例》等现行法律、法规和规定实施保护、利用和管理。空间交叉重叠，部门多头管理、碎片化管理问题较为突出。生态红线也是为了打破条块分割的局面，对山、水、林、田、湖等各类生态资源统一管理，把自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等不同形式的蓝绿生态空间落实到“一张图”上整体保护。但是北京市生态红线的划定和管理属于探索阶段，并没有明确出台有关配套措施和方案。
三、优化禁止开发区的管理措施
全国看，禁止开发区的概念过于宽泛，划分标准不妥，缺少空间有序的基本管制，没有和其他规划、生态红线和保护地体系整合，规划之间甚至存在矛盾，难以合理的落实在一张图上。缺少顶层设计和明确的管理体系、管理重点、经费渠道和考核评价机制等，可操作性不强。现阶段全国各地关于禁止开发区管理的实践，主要还是借助“多规合一”，通过划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，推动合理的城镇、农业、生态空间布局的形成。上海、重庆、广州等大城市和东部如浙江开化等地区，已经在“组织机制改革”、“两规”协调、“三规合一”等方面展开探索。在这样的背景下，要需要根据实际的经济发展形势，对禁止开发区调整和优化，探讨一种新的管理模式。
北京市有必要根据新的经济发展形势和生态环保需求，对禁止开发区进行优化和调整，处理《全国主体功能区规划》在生态保护和文化传承方面的短板。在全国率先建立起能和省市层面实际工作衔接的生态保护管理系统，使得北京市能有效利用《全国主体功能区规划》中的“优化开发区域”的“特权”。北京市可以不遵循全国统一的“优化、重点、限制、禁止开发区”的分类方法，而确定符合自身城市发展需要的功能区类型，在全市范围内进一步细化功能区域，从政策层面上为今后的禁止开发区的调整提出依据。
1. 增总量、调结构、优分布。首先，进一步扩大保护范围，增总量、调结构。北京市可以结合自身情况，对禁止开发区的范围和类型进行调整。为了更好地统一管理以及和国际保护地体系接轨⑨，有必要将影响城市生态环境和历史文化资源进行整合，配合国家政策评估，体现自身的生态文明成果。北京市可将“十二五”期间新建的生态空间以及其他重要的生态文化空间，比如新批准的国家公园、城郊结合部的郊野公园、百万亩平原造林工程等对生态涵养具有重大意义的工程和项目，纳入禁止开发区。为和国际保护地体系管理接轨，参考世界自然和历史遗迹的分类⑩，参考历史性、可管理性和重要性将具有代表性的传统村落、文化遗产、工业建筑遗址等纳入禁止开发区范围内，制定准入标准，对其进行统一管理。第二，优化原有禁止开发区集中分布于城郊的现状，充分考虑中心城区生态系统保护，将中心城区部分生态、文化空间纳入禁止开发区，将城市增长边界的生态廊道和第一道、第二道绿化隔离带等纳入禁止开发区，对当前不符合主体功能定位的各类开发活动进行限制，缓解城市生态系统管理碎片化，并作为加强人口疏解、缓解城市病和限制城市发展的物质基础。
2. 立标准、配红线、融规划。首先，北京市可以探索在全国率先建立系统的、与生态保护红线衔接的禁止开发区划定标准、分区标准和管理制度。对生态红线而言，它主要用于环境质量的管理，要明确具体的环境要素(大气环境等)，以及其限量值和达标阈值。
其次，城市规划种类繁多、标准不一，往往交叉重复甚至存在矛盾冲突，因此禁止开发区调修过程中，要理顺其同生态环境和文化保护等方面的规划以及各种红线之间的关系，统一规划理念，理顺规划管理机制，在北京市率先探索“多规合一”⑾的实现路径。(1)建立与城市总体规划、土地利用总体规划及国民经济和社会发展五年规划相融合的制度。参照《生态文明制度改革总体方案》探讨生态文明体制改革具体方案在禁止开发区空间范围内的落地措施。(2)建立适合禁止开发区管理的评价指标系统，参考“两线三区”⑿，制定分区后的管理政策。研究制定《北京市禁止开发区管理办法》，优化完善各类禁止开发区域地方性保护法规，如《北京市传统村落保护办法》《北京市平原造林区域保护条例》等；制定不同区域、不同类别的禁止开发区的开发条件、开发强度的具体标准和管控措施，收紧保护地缓冲区、实验区的开发建设条件；以八达岭长城国家公园体制试点为契机，探索建立自然资源资产产权和用途管制等完整的制度体系，将禁止开发区作为生态红线的核心区并在城市总体规划中予以明确。此外，还要建立针对禁止开发区第三方监督、监测机制，提升管理效率和水平，鼓励多元参与，构建生态、生产、生活相协调的城乡空间格局。(3)对北京市禁止开发区进行调修，建立完善的保护地体系，对保护地的各类交叉重叠和碎片化区域进行清理规范和归并整合，确定北京保护地选址的主要依据和标准，重新调整和优化资金支持机制和管理机制，科学确定当前保护地产权结构。依据区域保护对象的敏感度、濒危度、分布特征和遗产展示的必要性，生态保护及开发现状，和居民生产、生活与社会发展的需要进行分区，以满足2022年冬奥会开办和居民生产、生活等需求。
京津冀一体化过程中，重点考虑区域“禁止开发区”“城市增长边界”“生态保护红线”和“基本农田红线”的统一划定⒀。借区域性生态廊道建设等，突破行政区划的界限，突出禁止开发区对生态环境的保护功能。探索跨区域的财政支付转移办法，生态补偿机制，生态环境恢复治理机制等。设立京津冀绿色发展基金，确定生态补偿的重点领域和资金分配标准，并提出生态环境保护措施和考核评价机制。
从全国角度看，禁止开发区的规划和管理需要结合区域差异化发展具体问题具体看待。东北老工业基地、西部大开发和东部沿海与长江经济带等都是典型的区域，其禁止开发区的管理模式，有必要结合自身发展特点，借“多规合一”的政策发展趋势，从顶层设计入手，细化优化禁止开发区的标准，和生态红线、保护地体系和生态文明制度改革方案结合，科学合理的差别化展开生态环境保护工程、建立生态环保管理机制、建立差异化的绩效考核机制体系等等，最终推进区划战略的落实。
注释：
①指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。
②《北京城市总体规划(2004—2020)》将北京城市发展目标确定为“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”。2009中共北京市委十届七次全会号召瞄准建设世界城市目标努力提高科学发展水平加快实施人文北京科技北京绿色北京发展战略。
③中央城市化工作会议的战略要求。国家亟待通过《生态文明体制改革总体方案》的实施建立一系列配套的政策和机制来实现生态环境的永续发展。《京津冀协同发展纲要》对北京生态保护和文化传承提出更高要求。北京市2016年陆续颁布了《北京市城市总体规划征求意见稿》和《“十三五”国民经济和社会发展规划纲要》，强调“多规合一”背景下的生态环境和历史文化保护。八达岭被选为“国家公园体制试点”的经验为北京市探索生态保护的机制奠定了一定的基础。
④比如森林覆盖率从2012年的40%上升到2015年的近42%；法规体系得到完善，比如北京市陆续颁布了《北京市森林资源保护条例》《北京市风景名胜区管理规范》和《北京市河湖保护管理条例》等。
⑤包括：(1)世界自然文化遗产，分别是北京故宫、长城、周口店北京猿人遗址、颐和园、天坛、明十三陵，总面积129平方公里(未计算长城面积)；(2)自然保护区14处，总面积963平方公里；(3)风景名胜区，共有10处，总面积1895平方公里；(4)森林公园，共有24处，总面积781平方公里；(5)地质公园，共有6处，总面积936平方公里；(6)重要水源区，共有3处，总面积347平方公里。
⑥以“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”为目标，2006年出台的北京市“十一五”功能区域发展规划将北京市18个(现为16个)区县划分成了四大功能区，即首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区。北京市生态涵养发展区包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区，是北京的生态屏障和水源保护地。成了复杂的区域性生态环境问题。城市、乡村和各类开发区建设占用耕地、林地等生态用地现象突出，生态空间被挤占。城市群组团生态隔离带尚未建立，难以满足《京津冀协同发展规划》中提出的共建京津冀西北部生态涵养区的要求。《北京市主体功能区规划》早于2015年颁布的《京津冀协同发展规划纲要》，在禁止开发区划定的时候，并没有考虑京津冀一体化背景下的生态环境保护。比如天津—保定森林湿地板块和张家口—承德生态水源林等都直接影响了北京生态环境现状。
⑦生态红线是生态功能保障的基线，可划分为：禁止开发区红线、重要生态功能区红线和生态敏感区、脆弱区红线。
⑧详见《生态保护红线划定技术指南》。
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⑨详见世界自然保护联盟网站：http://www.iucn.org/。
⑩详见保护世界文化和自然遗产公约：http://whc.unesco.org/en/conventiontext/。
⑾“多规合一”是指推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划高度衔接统一，落实到一个共同的空间规划平台上，实现一个市县一本规划、一张蓝图。
⑿“两线三区”指在北京市范围内划定城市增长边界和生态保护红线，将市域空间划分为生态保护红线区、缓冲区、集中建设区三大区域，分区制定差别化的管理政策，引导国土空间合理布局。而全国“三区三线”：三区指城镇、农业、生态，三线指生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界。
⒀生态保护红线依据《生态保护红线划定技术指南》划定；永久基本农田划定遵循永久性、实事求是、统筹兼顾、质量保证原则进行划定；城市开发边界划定是以生态环境敏感性分析和建设用地适宜性分析为基底，尽可能地避让生态保护红线和永久基本农田红线。北京的城市增长边界主要分为中心城、新城规划集中建设区、小城镇镇中心、重要城镇组团4部分。
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