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当前我国社会治理的难点热点问题与应对思路

发布时间:2018-05-07 作者:派智库 来源:国研网 浏览:【字体:

内容摘要:来自全国31个省(区、市)政府政策研究咨询机构的人员反映,当前我国社会治理面临九大焦点问题:一是转型期社会治理理论欠缺引致多重困惑,二是亟待整合条线治理力量、调动地方政府积极性,三是亟须建立健全社会组织和公众充分参与治理的制度和社会环境,四是尽快完善、规范多元共治的社会治理体制,五是在保障与改善民生中推进社会治理,六是真正实现社会治理的重心向基层下移,七是创新社会矛盾化解渠道和机制,八是合理利用现代信息与大数据技术服务社会治理,九是发挥传统文化在社会治理中的积极作用。法治社会建设、公民素质提升、公共服务的有效均等供给、社会主体的培育壮大是推动社会治理现代化最关键的要素。 copyright dedecms

关键词:社会治理,政府治理,社会组织,基层治理 织梦好,好织梦

社会治理是当前和今后实现我国经济社会协调发展的一项重要挑战。地方政府决策咨询系统直接接触和影响社会治理政策和实践,是反映社会治理理念进展与现实问题的有效渠道。为集中了解地方政府在推进社会治理方面存在的困惑、认识与建议,我们以举办2017年全国政策咨询系统干部研修班为契机,组织了专题研讨会,并回收了105份专题问卷,结合赴江苏、山东、贵州等地的主题调研,总结了地方政府政策咨询系统人员关注的当前我国社会治理的九大焦点问题,并据此提出了创新社会治理的四大思路。 织梦好,好织梦

一、转型期社会治理理论欠缺引致多重困惑 织梦好,好织梦

当前我国正处于人口、经济与社会多方面的重大转型阶段,社会管理向社会治理转变正从理论走向实践,多重转型给社会治理带来了诸多困惑。 本文来自织梦

这其中首要的便是理论困惑。一方面,越来越多的人认为,现有西方主导的教科书式的理论,尤其是社会中心主义的理论,与我们的实践脱节,社会治理实践亟须社会治理理论方面的创新与指导,而且建立中国特色社会治理理论的土壤也被认为已经具备。另一方面,从实务界到学界普遍困惑于建设怎样的中国特色社会治理理论来指导实践。以“小政府、大社会”的讨论为例,虽然不少人认为深圳等地社会治理的重要经验便是“小政府、大社会”,但鉴于这些创新地方经济发展程度、社会文化、人口结构和公民素质的特殊性,该模式在其他地区特别是相对落后地区能否实行尚有疑问。一些学者则直接指出,不同地区、社会结构、历史处境下的社会治理模式应该是不一样的,在一个13亿多人口的国家实现“小政府、大社会”显得不切实际。

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伴随理论困惑的是社会治理主体的无所适从。不同于经济发展,社会治理有维持社会秩序和活力、再组织社会、凝聚共识、满足公共服务需求、引导预期的多重目标,这增加了具体工作的难度。比如,地方政府在发展社会组织的态度上时常存在疑虑和摇摆,标准不一,结果是走向功利化,选择性发展在政府看来有用的或者自身力所不及的。再如,执法系统在执法过程中有时对自身缺乏准确定位,社会治理中不作为与乱作为现象并存,损害了公众对政府的信任。 dedecms.com

表现到结果上,即使是我国地方政府的决策咨询人员,对目前的社会治理状况也不尽满意。仅有40%的受访者对社会治理整体情况明确表示满意,包含社会治理与社会事业在内的各方面满意度无一超过50%,新时代社会治理有待全面加强(图1)。其中,就业、依法治国、政府效率方面表现稍好,满意度分别为46%、37%和37%,集中反映社会秩序及活力的社会道德、社会信任和社会参与的满意度分别为29%、21%和19%,教育、养老、收入分配、医疗卫生等基本民生事项的满意度均低于20%。

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图1  对社会治理与民生事业的满意度

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资料来源:“2017年全国政策咨询系统干部研修班”学员“当前我国社会治理状况”问卷调查。 织梦内容管理系统

二、亟待整合条线治理力量、调动地方政府积极性 织梦好,好织梦

政府是最重要的社会治理主体。有84%的地方政府决策咨询人员将政府视为最重要的社会治理主体,另外分别有71%、70%的人选择基层自治组织和社会组织(图2)。而对于怎样建设一个符合社会治理现代化要求的政府,过半的受访者认为要“分清政府职能,理清职责”以及“精简机构,提高政府办事效率”。 织梦好,好织梦

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图2  社会治理最重要的主体 内容来自dedecms

资料来源:同图1。 织梦好,好织梦

围绕政府治理的两个核心问题被反复提及。问题一是“如何有效整合条线力量,形成治理合力”。体制上,社会治理归口综治系统领导,属于党委口,但在党政部门中,社会治理方面的职能交叉很多,力量缺乏整合削弱社会治理的力度和成效。以执法为例,城管之外还有许多部门,多头执法难以形成有效治理。在一些新兴治理领域集中体现了多头管理的技术要求与综合治理的目标要求间的矛盾,进而形成社会治理的重要“灰色地带”。以电动自行车治理为例,有关监管工作涉及公安、工信、城管、环保、住建、工商、质监等部门,一些地方选择了禁止性措施,更多地方索性放弃管理,类似“灰色地带”急待规范。问题二是“如何调动地方重视和探索社会治理的积极性”。仅从地方政府决策系统的机构设置和人员配置来看,目前地方政府决策系统以研究和探讨经济为主,对社会治理领域较为陌生,专门研究和深入探讨缺乏,社会治理成为政府决策研究的重要短板。自中央到地方各级政府,许多发展研究中心或政策研究室反映尚未专门设置社会领域的处室,民生领域原本涉及面宽,研究处室和人员少必然影响研究的广度和深度。地方政府对社会治理领域的重视程度可见一斑。

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三、亟须建立健全社会组织和公众充分参与治理的制度和社会环境

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中央提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,但社会协同和公众参与仍是重要短板。在被问及“您所在地区社会治理存在的最突出问题”时,选择最多的两项是“公民参与社会治理意识或能力不足”和“社会组织等主体参与治理不充分”,占比分别为55%和50%,其次才是政府发挥职能与重视程度方面的问题(图3)。调查显示,只有19%的地方政府决策咨询人员对我国社会参与情况明确表示满意。在“当前如何推进社会治理现代化”问题上,有最高比例的受访者(70%)认为应“培育公民意识”。 内容来自dedecms

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图3  所在地区社会治理存在的最突出问题 dedecms.com

资料来源:同图1。

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在社会协同方面,地方决策咨询人员反映,政府花了大力气培育社会组织,社会组织数量增多,但真正发挥作用的少。因而,如何有效调动社会组织参与社会治理依然是重要任务。以养老为例,一些政府决策系统人员指出,政府现在主要通过购买服务等投钱的方式在引导,但在街道和社区层面参与养老服务的社会组织依然非常有限。具体分析到社会组织参与社会治理的瓶颈,地方决策咨询人员认为最主要的不在于政府持警惕控制态度,也不在于政府不重视,而在于参与社会治理的法律法规不健全和组织基础不牢固,占比分别为51%和48%(图4)。由此可见,建立社会组织参与治理基本制度和组织架构的重要性。 织梦内容管理系统

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图4  社会组织参与社会治理存在的困难

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资料来源:同图1。 dedecms.com

社会治理要靠党委和政府,也要靠社区和公众。北京“朝阳群众”、中山“全民健身”等案例从正面表明,社会治理的经验出自基层,基础是群众。毕节等地有关留守儿童的极端事件,则从反面反映出家庭监护责任的不可或缺。为维护适龄少年儿童享受义务教育的权益和社会的长久稳定,云南省一些地方政府将辍学学生家长告上法庭,依法重申家庭的义务。正反两方面推动社会参与的典型案例值得认真总结,以形成公众参与的制度和社会环境。

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四、尽快完善、规范多元共治的社会治理体制

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多元共治理念有待法治保障。调查结果显示,仅次于“培育公民意识”,但高于“培育社会组织”和“政府简政放权”,有69%的受访者认为应该“建立多元共治体制”“全面推进依法治国”,从而推动社会治理现代化(图5)。地方政府决策咨询人员认为,缺乏法制保障,就无法明确“谁来治理”“怎么治理”“怎么进行多元共治”这些基本问题,社会治理过程中出现的很多典型经验就难以形成制度化成果,很多治理风险就难以规避。比如,有很多政府决策咨询人员仍简单将社会治理等同于“天网工程”“雪亮工程”和网格管理这些事项;在乡镇/街道层面,实际参与执法的部门不少超出法律范围,既影响了基层政府治理的能力,也损害了基层政府的形象。 copyright dedecms

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图5  如何推动社会治理现代化

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资料来源:同图1。

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五、在保障与改善民生中加强和创新社会治理

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东部发达地区经验表明,发展可解决群众的诉求,提升社会文明程度,从根本上保障人民的获得感、幸福感和安全感。而对于中西部部分贫困地区,当地政策咨询人员指出,脱贫攻坚就是最大的社会治理。比如,外出务工被认为不仅能够改善经济状况,也能大幅提升公民素质,进而改变社会行为;发展对就业的保障则直接减少了社会不稳定群体。以贵州六盘水推行的“资源变股权、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革为例,该举措不仅为实施精准扶贫找到了新路径,也被认为构建了乡村治理的新体系。在黔东南地区,一些苗寨的旅游开发提高了苗民的生活水平,也一度因拉大了山上山下居民的收入差距,进而打破原有的和谐,当地政府每年从景区门票总收入中提取18%的资金,根据对吊脚楼等民族文化的保护评估情况,对居民发放民族文化保护费,化解了由发展和收入分配带来的社会矛盾。

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一些国家的社会治理经验还表明,各种社会政策工具如果引导得当,可以形成维持社会秩序与活力的强大向心力。比如,新加坡普遍采取政府购买服务形式,由政府出钱,让社会力量甚至宗教组织提供服务和参与治理,社会服务做得好,成为治理良好国家的典型;再如,新加坡政府对子女与父母近距离居住的家庭提供政府补贴,反之不给,引导年轻人发扬儒家优良传统,构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境,也成为寓治理于社会政策的成功案例。 copyright dedecms

正因如此,我国一些地方着力保障与改善民生,力推民生工作和民生工程,以期以民生推民治。然而,民生保障不善或者不公也极易引发公众不满,诱发干群与群体间矛盾,产生社会稳定风险。地方反映保障与改善与民生仍面临理论、体制、政策层面的疑惑。理论上,应如何界定民生事业和民生产业,为了避免教育医疗过度市场化式的教训再次发生,应如何确定社会民生领域向市场开放的范围和程度?体制上,就业、教育、卫生、社保等民生领域的重大改革受顶层设计约束较多,地方自主权有限,在这种情况下应如何平衡顶层设计与地方探索的关系,在整体有序条件下激发基层改革探索的活力?政策上,民生保障是系统工程,更需长效机制,一些地方政府把民生事务实事化、项目化、指标化是否科学合理?正确认识处理这些问题同样影响到社会治理目标的实现。

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六、真正实现社会治理的重心向基层下移

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基层社会治理新旧矛盾交织,关键挑战在于建立治理重心下移的激励机制。基层社区治理人才仍相对不足,越到基层越明显。我国社会治理采取五级行政管理体系,上下并非一条线贯通,基层以处理小事为主,但小事有小事的逻辑,需要有足够而且专业的人真正去发扬我们优良的宗族邻里传统,去巩固党群关系。而目前我国社区人手少,工作人员不具有公务员和事业单位编身份,虽然以“大学生村干部”、挂职借调等形式吸纳了一些年轻人,但他们的稳定性不够,也不熟悉社区情况,能否承担起基层治理的责任受到质疑。上海等地进行了将居委会党组织书记纳入事业编的探索,整体上人才还是缺乏。与此同时,十九大报告提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”,但在人口空心化的农村如何实现自我管理和服务成为越来越严峻的挑战。政府放管服以后,小区盖章事项大幅减少后,仍要承担防控、维稳等行政事项,挂牌依然很多,去行政化依然任重道远。城市小区物业类纠纷和公共问题增多,则成为社区治理的新增难点。一些企业凭借现代专业信息技术参与智慧社区建设,展现出强大功能和良好社会效益,但需要一定成本,企业行为的稳定性无法保证。

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当然,基层治理创新的空间和实践也是最多的。在城市,上海等地创新基层治理的重点是把资源尽可能下放到基层,推动城市治理的精细化;太仓等地的经验是政府购买社会组织和企业的专业服务,实现社区、社会组织和社会工作的联动。在农村,一些地方引入村民理事会,实现乡村治理的一事一议,决定扶贫资金使用、每家几人吃喝喜酒等大小公共事务。整体上,在对社区自治的态度上,多数政府决策咨询人员持支持态度(60%),认为每个人都有发言权,只有极少数(7%)持反对态度,认为会导致混乱。

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七、创新化解社会矛盾的渠道和机制 内容来自dedecms

诉求渠道畅通与政务公开是化解矛盾的有效保证。调查显示,只有48%的地方政府决策咨询人员认为群众诉求反映渠道畅通。对于如何加强政府与群众的交流,被认为较为重要的依次是“充分利用新媒体同群众交流”(61.2%)、“干部多调研、多下基层了解情况”(58.3%)、“定点定时安排领导与群众座谈交流”(56.3%)、“发挥政府门户网站的作用”(55.3%)。这其中,“完善信访制度”(54.4%)排序相对靠后。

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八、合理利用现代信息与大数据技术服务社会治理 本文来自织梦

在数据共享和信息技术可及的诸多领域,大数据在治安排查、风险监测、应急救灾、贫困识别、法院判决、特殊人群管理服务等方面都发挥了很好的作用,节省了人力,提高了效率,推动了治理精细化。 织梦内容管理系统

但有关的两个重要问题被普遍反映。一是数据共享尚未在制度层面打通最后一公里。以地方政府政策咨询系统从事的社会治理研究为例,研究数据来源少、收集难成困扰。统计局系统提供的相关指标很少,部门数据使用止于内部,公开可用的多为总结性数据。二是地方普遍引入的视频监控、人脸和手机信号识别比对、卫星遥感、实时人群特征统计分析等系统和技术,在提升治理水平方面卓有成效,但所面临的依法维持数据和隐私安全、保护人民人格权方面的压力也越来越大。 copyright dedecms

九、发挥传统文化在社会治理中的积极作用 本文来自织梦

民族风俗和宗教是传统文化的重要载体。近年民族宗教地区社会治理有了很大改善,部分地区寨老、榔规、民约、乡贤等传统自治机制持续发挥作用。但怎么形成稳定的长效机制,如何尽快提升少数民族的社会治理能力,如何充分发挥传统文化的治理作用,依然是重要难题。从国外治理经验看,无论是在东亚儒家文化圈的新加坡,还是在基督教文化主导的西方,宗教组织是慈善服务的重要主体,在社会治理中发挥重要引导作用。我国一些宗教团体有热衷于商业营利的倾向,如何引导他们弘扬公益慈善精神参与社会治理也有待破题。

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十、转型期创新社会治理的思路与建议 copyright dedecms

总的来看,地方政府决策咨询系统人员认为社会治理现代化最关键的要素依次是“建设法治社会”(65%)、“公民素质的提升”(58%)、“公共服务的有效均等供给”(58%)和“社会主体的培育壮大”(54%)(图6)。 本文来自织梦

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图6  社会治理现代化最关键的是什么? 织梦好,好织梦

资料来源:同图1。 copyright dedecms

回应对上述社会治理重难点问题的关切,结合正在分领域开展的研究,我们初步提出创新社会治理的如下思路:

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(一)要有立足中国转型实践创新社会治理理论的务实行动

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在面对我国社会转型前所未有之大变局、西方普遍面临治理困境、人类社会其他社会治理形态被证明无法套用的大背景下,应对社会治理现实的需要,我们唯有扎根中国实践,梳理中国治理传统,认真调查研究,自觉创新社会治理理论。

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(二)坚持在发展和改善民生中推动社会治理 copyright dedecms

现行的综合治理重在治标,核心还在解决民生问题。社会治理中出现的问题要在发展中解决,与政府阶段性重点工作创新融合,要大力推进公共服务的有效均等供给。

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(三)社会治理创新须完善政府治理,须依法推进多元共治体制的形成 织梦好,好织梦

社会治理创新是一个系统工程,需要有效政府、活力社会和市场机制,需要社会组织来平衡和弥补“看得见的手”和“看不见的手”。政府层面要真正做好放管服,提升公众对政府的信任。监管不是目的,要以引导服务为主,依法推进,形成利好群众和社会组织参与、促进公共服务均等化、维护社会和谐和活力的法规和政策体系。 copyright dedecms

(四)注重现代技术手段与传统文化、民间力量相结合 织梦内容管理系统

现代技术手段长于监测、预警与应急处置,传统文化重在自治约束。要真正实现社会管理向社会治理的跨越,必须按照十九大精神“保护人民人身权、财产权、人格权”,实现包含大数据在内的现代信息技术与传统文化、民间自治力量的结合。

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注释:

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①来自全国31个省级和地市级45家政府政策研究机构(省/市发展研究中心或政府政策研究室)的145人参加,其中包括23家单位的领导同志。问卷调查中,科级及以下人员占49%,处级人员占46%,厅局级人员占4%。

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国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“我国社会治理创新发展研究”课题组

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课题专家组组长:张来明 本文来自织梦

课题负责人:李建伟

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课题执行负责人:李兰

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课题协调人:刘理晖 内容来自dedecms

执笔:李建伟 李兰 王伟进 本文来自织梦