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从智能驾驶看监管制度重构
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：智能驾驶是汽车产业和交通出行领域的一次重大变革，它接管了车辆驾驶操控权，解放了人类四肢和大脑，也对现行车辆管理和驾驶员监管制度带来全方位挑战。近年来美欧日积极响应，加快制度创新步伐，消除路测验证和产业化突破障碍，逐步为智能驾驶商用化铺平道路。我国智能驾驶与全球同时起步，又拥有市场需求、网络基础、产业创新等战略优势，现阶段国家着力加大产业支持力度，但在车辆标准、公开道路测试规范、法律法规网络与数据安全风险配套制度供给方面总体不足。建议坚持“完善标准，规范路测，修订法规，保障安全”的总思路，加强部门协同和政企协作，加快出台共性急需标准、开放公共道路测试，循序渐进推动车辆管理和责任分担、保险赔付等监管制度和立法调整，营造开放包容的制度环境。
关键词：智能驾驶，监管政策，制度供给
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智能驾驶(又称自动驾驶、无人驾驶)是新一代信息技术与汽车产业和交通出行领域深度融合的产物，指由车辆自主进行环境感知、驾驶规划和智能操控等来代替人类驾驶。全球范围内，智能驾驶加速由研发测试转入商用阶段，一系列制度问题相伴涌现，如智能车辆需要不同于传统汽车的新标准；车辆测试验证需要上公共道路，但现行法规并不允许；正式商用后还面临肇事责任界定、保险赔付等新难题；网络与数据安全问题也如影随形。加快制度回应，重构配套监管政策体系可以说已经迫在眉睫。
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一、主要国家加快构建面向智能驾驶的监管制度
相对于人类驾驶，智能驾驶具有更加安全、更加高效、更加经济的显著优势。从技术产业成熟度看，业界认为2020年到2030年之间，将是商用化导入的关键期。通用、大众、宝马、丰田等巨头纷纷宣布在2020年左右推出有条件智能驾驶(L3级)、高度智能驾驶(L4级)车辆①。普华永道判断完全智能驾驶(L5级)将在2027—2028年以后推出。为抓住智能驾驶变革机遇，过去七年来国际组织和美德日等国深化制度创新，初步形成了面向智能驾驶的监管框架。
第一，联合国修订国际公约赋予智能驾驶合法身份。联合国于1968年出台的《维也纳道路交通公约》对传统驾驶许可、道路标识、交通规则等做出规范，如第8条中指出“驾驶员必须全程掌控车辆”②。在智能驾驶时代，这些条款反而成为制约因素，2016年3月联合国欧洲经济委员会投票通过针对公约第8条的修正案③，指出在驾驶员能够人工选择关闭该功能的情况下，可把车辆驾驶的职责交给智能驾驶系统。上述修正案为75个④公约签约国(欧洲美洲国家为主，但中国、美国、日本不是)修订本国监管制度打开了大门。
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第二，美国引领全球智能驾驶监管制度变革。随着谷歌和优步等互联网企业、福特和通用等汽车企业纷纷进军智能驾驶，美国政府积极出台配套政策。州一级政府立足驾照注册、道路管理、机动车保险和安全检查等职权发布本地制度。内华达州2011年率先允许路测以来，到2017年底已有22个州出台了类似立法。以加州为例⑤，对路测车辆实行注册登记制度，要求提交车辆性能等材料；对路测司机要求持有驾照，接受过企业培训，熟知紧急处置程序等；对路测企业予以登记，要求事先购置500万美元保险或缴纳保证金，上报路测事故报告等。宽松的制度吸引全球企业到加州申请路测，截至2017年底包括德国大众和宝马、日本丰田、中国百度和上汽等合计49家企业已取得路测许可⑥。目前，加州正起草智能驾驶正式商用制度，预期2018年推出⑦。
联邦政府层面，针对州监管制度不一、企业合规成本高的情况，密集发布政策指南，2016年美国公路交通安全管理局(NHTSA)发布第一版《联邦自动驾驶汽车政策指南》⑧；2017年修订发布《联邦自动驾驶系统指南：安全愿景2.0》，9月份美国众议院又批准《自动驾驶法案》。其主要特点：一是逐步简化前置要求。2016年要求路测前需提交自评估报告，涵盖数据记录、隐私保护、网络安全、用户教育、道德考量、意外响应等15个方面。2017年取消了企业自评报告，降低企业负担。二是实施数量豁免监管。《自动驾驶法案》允许企业无需严格遵守包括联邦机动车安全标准(FMVSS)在内的系列安全标准⑨，即可推出车辆，第一年豁免数量是2.5万辆，第二年为5万辆，第三和第四年都是10万辆。三是重塑联邦与州权力边界。《自动驾驶法案》扩大了NHTSA职权，涵盖车辆认证、标准和法规制定，保护网络安全与用户隐私等，而州政府职权则有所减少。
第三，德国高度重视路测安全和伦理规则。德国是汽车强国，自2012年政府就开始了立法筹备，如委托德国联邦交通研究所研究发布《机动车智能化的法律后果》报告，但到2015年才允许在慕尼黑到柏林的A9号高速公路上开展测试。2017年5月联邦议院通过《道路交通法(第八修正案)》⑩，允许“按规定使用”智能驾驶功能，但驾驶员要坐在座位上，承担监督和接管义务；安装黑匣子采集信息，并制定数据利用、存储周期(6个月)、删除规则等规范；还将人员伤亡和财产损失的赔偿提高一倍，额度达到1000万欧元和200万欧元。2017年德国运输和数字技术设施部还发布《自动化和互联化车辆交通伦理准则》，提出保护人类生命高于一切；对于必须牺牲一方的“两难困境”(如撞左边还是撞右边)，禁止企业事先编程固化等，都具有借鉴意义。
第四，日本强调安全和事故责任界定，抢占国际标准主导权。丰田、本田、日产等日本企业均提出在2020年东京奥会期间推出智能驾驶服务。政府政策调整包括：一是开放道路实测。2016年5月日本警察厅颁布《自动驾驶汽车道路测试指南》，要求驾驶人坐在驾驶位上，注意路况以及车辆状态；在紧急情况时进行人工驾驶。二是发布安全标准。2017年10月日本国土交通省首次推出关于自动驾驶的安全标准⑾，规定在高速公路等场景下，当司机手离开方向盘超过15秒，将向驾驶员发出警告；超过65秒就自动切换为手动驾驶模式。三是探讨责任归属制度。目前正着手修订《道路交通法》《道路运输车辆法》，开展事故赔偿机制讨论。2017年4月东京海上日动火灾保险已将自动驾驶事故列入赔付对象。四是抢占国际标准制定权⑿。日本与英国在国际汽车安全环境标准制定组织(WP29)中联合担任自动驾驶分会会长，与德国共同担任自动驾驶专家会议会长，正主导起草联合国体系下的自动驾驶安全指南。
总体上看，美德日等传统汽车产业强国立足现阶段智能技术进展情况，以路测安全和数据安全为中心，简化车辆要求、出台路测注册制度、预设赔偿制度等，既为新事物成长留足空间，又切实把握好安全底线，在此基础上逐步探索适应于智能驾驶不同发展阶段的监管框架。
二、我国监管制度调整进展及亟待解决的问题
面对智能驾驶变革机遇，我国互联网企业、整车制造商和初创企业加快战略布局。国家也加大支持力度，如“互联网+”行动、新一代人工智能发展规划、汽车产业中长期发展规划等均把智能网联汽车列为重点方向，推出《国家车联网产业标准体系建设指南》，批准上海、北京、重庆等六地建设示范封闭测试区等。但整体上以产业主管部门推动为主，对于智能驾驶从研发到路测，再到商用所需要的配套制度建设尚处于刚起步阶段，亟须加快重构步伐。
第一，智能驾驶车辆标准体系有待建立。智能驾驶汽车集成了激光雷达、摄像头、定位导航、无线通信、人工智能等一系列新技术，现行标准体系既有过时的方面，也有空白的方面。我们调研发现在现行国家强制性标准中，《汽车转向系基本要求(GB17675-1999)》禁止车辆自动转向、《汽车驾驶员前方视野要求及测量方法(GB11562-2014)》禁止在前方视野范围布置摄像头或其他配件。从新增标准需求看，包括车辆智能化等级分类、车辆控制系统、网络传输、车载操作系统、人机界面、软件联网升级等在内，都需要面向车用环境制定新标准。从参与国际标准制定看，目前联合国、国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)正分工起草与智能驾驶相关的标准，我国产品要想走向海外，就必然要加强国内外标准的对接与转化。
第二，国家层面的公共道路测试规范仍未出台。智能驾驶的商用必须在不同类型的公共道路上开展实测检验。但我国《公路法》第五十一条规定“机动车制造厂和其他单位不得将公路作为检验机动车制动性能的试车场地”；《道路交通安全法实施条例》第八十二条规定机动车在高速公路上行驶时，不得“试车或者学习驾驶机动车”。受上述制约，国内企业要么远赴海外申请路测，如我国百度、上汽、长安等十多家中资背景企业赴美国申请路测；要么违反现行法规擅自组织上路测试，这无疑给路测和交通安全带来极大风险。2017年12月底北京市发布的《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则(试行)》⒀，明确在北京申请临时上路条件，但国家层面看，智能驾驶路测尚未获得合法身份。
第三，法律法规和伦理规则亟须修订扩充。从交通安全类法规看，我国《道路交通安全法》第十九条规定“驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证”。从道路类法规看，我国《公路法》《公路安全保护条例》《公路管理条例实施细则》等法律法规，对在公路上试车采取禁止或规范的做法。从测绘类法规看，现有商用地图及定位系统精度难以满足智能驾驶需求，需要突破《测绘法》和《地图管理条例》相关规定。此外，交通事故引发的民事和刑事责任界定，紧急事态下的处置规则等棘手难题尚处于学界探讨之中。
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第四，网络安全与数据安全风险需高度重视。据分析，智能驾驶车辆上所使用的半导体设备数量是传统车辆的两倍，仅电子控制单元(ECU)就达150多个，软件代码多达2亿行⒁，复杂的电子系统难免存在安全漏洞。德勤咨询调查显示，德国、美国、日本和我国认为不安全的消费者比例高达72%、74%、79%和62%⒂。近几年国内各大汽车厂商相继成立网络安全部门，奇虎360、腾讯也都成立车联网安全部门，力图应对网络安全风险，但除技术防范外，还需要从法律上考虑对实施主动攻击、破坏行驶安全的违法行为予以惩处。此外，智能驾驶采集了海量的用户身份、地理位置、出行轨迹等敏感信息，如何保障个人信息安全是赢得用户信任的关键问题。
第五，分工明确、协同有力的管理体制尚未形成。智能驾驶监管至少要涉及到汽车、交通、信息、通信、安全、测绘、质检、科技等部门职责。现阶段，工业和信息化部大力推进智能网联汽车发展，如发布技术路线图、推进车联网标准体系建设、测试示范区建设等。交通部规划智能交通(ITS)总体框架和相关任务。国家发展改革委提出要建设智能汽车强国，2018年1月刚刚推出《智能汽车创新发展战略(征求意见稿)》。从企业调研看，各部门尚处于分头推进状态，亟待加强跨部门、跨领域的统筹组织和协同推进。
三、加快监管政策重构与制度供给的建议
智能驾驶是未来汽车产业和交通出行领域的重大变革，各类主体争相布局，市场资金投入高涨，内生发展动力强劲。我国有全球最大的汽车消费市场，2017年汽车销量增长到2888万辆⒃，占全球比重达32%；有4亿乐意使用智能化科技的80后和90后消费人群；有技术实力较强的网络信息技术产业，如百度“阿波罗(Apollo)自动驾驶平台”已进化到2.0版本，合作伙伴超过90家，计划与金龙客车在2018年量产无人驾驶微循环巴士，与江淮、北汽(2019年)、奇瑞(2020年)推出自动驾驶量产车型。现阶段，把战略优势转化为产业优势的关键是把加强制度供给创新放到更加优先的位置，营造好市场环境。建议坚持“完善标准，规范路测，修订法规，保障安全”的总思路，现阶段以L3和L4级别智能驾驶监管为对象，抓紧完善智能驾驶车辆标准体系，出台国家层面的道路实测规范，修订法规赋予智能驾驶合法地位，强化网络安全和数据保护，为产业发展提供有力的制度支撑。
第一，尽快修订智能驾驶技术标准体系。建议首先尽快制定我国智能驾驶汽车的等级划分及评估标准，为车辆分级分类管理打下基础。其次优先修订制约智能驾驶的国家强制性标准，如修订《汽车转向系基本要求(GB17675-1999)》允许自动转向功能，修订《汽车驾驶员前方视野要求及测量方法(GB11562-2014)》允许装载雷达、摄像头等必要设备。再次要以驾驶安全为根本，对各类车载软硬件产品，制定车用环境下的技术标准。最后还要加强与各类国际标准组织的对口联系，主动参与国际标准起草协调和对接工作。
第二，抓紧出台国家级公共道路实测管理规范。建议允许企业有信心、技术有把握、安全记录好的智能驾驶车辆在划定的公共道路上开展实测验证。对于车辆，建议提交在封闭区域的测试报告、企业自评估报告、责任赔偿能力或商业保险证明等材料。对于测试驾驶员，建议对驾照资质、驾驶记录、接受应急处置知识培训等提出要求。对于路测企业，可采集必要的路测数据，事后定期提交智能驾驶失效报告和各类意外事件，为执法调查提供依据。在保护商业秘密和个人隐私前提下，可推动行业内共享测试数据，共同提升驾驶安全性。提前开展商用阶段监管预研究，为推广做好准备。
第三，及时推进智能驾驶相关法规的“立改释”。在标准修订、道路实测的基础上，建议跟进修订法律法规，包括修订《道路交通安全法》，赋予智能驾驶合法地位；修订《公路法》，允许在划定路段开展试车；修订《测绘法》和《地图管理条例》，在确保国家安全前提下，放宽对智能驾驶企业在地图精度、格网大小、地图信息标注(如桥梁、隧道)等方面的监管要求。与此同时，考虑到智能驾驶涉及到整车制造商和车载操作系统、车载计算平台提供商等主体，同时还可能面临恶意的网络攻击等情况，建议提前布局研究交通事故相关民事、刑事责任追究制度。
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第四，牢牢守住网络安全和个人数据保护底线。建议：一要推动产业链各参与主体构建全生命周期防御体系，如可借鉴美国NHTSA推荐的《车辆电子控制系统安全评估标准》，重点加强对远程通信、定位导航、车载操作系统、车队操控等的安全风险自评估，构建第三方安全测试评价体系。二要强化网络数据和个人信息保护，推进数据分类管理，明确企业向消费者的信息披露义务。采取技术举措如去识别、匿名化或加密等，强化个人信息保护。三要逐步构建安全可控的技术体系，加强对海外智能驾驶汽车进入我国后的安全监管，健全相关的跨境数据流动规则。
第五，建立健全多主体高效协作治理机制。智能驾驶新情况、新问题层出不穷，建议借鉴互联网治理理念，搭建政府、联盟、媒体等主体参与的协同治理格局。建议首先要强化组织领导，明确牵头部门与协作机制，研究和决策重大问题，如未来驾照制度取消等后交通安全监管职责配置与分工等。其次要充分依靠产业联盟，凝聚产业界在技术标准、法律法规、测试规范等方面的共识，促进联合研发、示范验证和产业推广。此外，推动企业加强信息公示和用户教育。鼓励媒体机构加大科普宣传，增强公众认知和使用信心，优化外部环境。
注释：
①按照国际上关于车辆智能化等级划分定义，智能驾驶分为驾驶辅助(L1)、部分自动驾驶(L2)、有条件自动驾驶(L3)、高度自动驾驶(L4)、完全自动驾驶(L5)共五级。其中L2以下仍以人为主驾驶，L3以上由智能驾驶系统为主驾驶。
②UNECE: 《Report of the sixty-eighth session of the working party on Road Traffic Safety》.
③该修正案由奥地利、比利时、法国、德国和意大利等5国于2014年联合提出。
④http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUWN3TXG3JPN73GH/trans/maps/un-transport-agreements-and-conventions-08.html.
⑤美国加州车辆管理局，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUENW5C6Z5BM7YYG/portal/dmv/detail/vr/autonomous/testing。
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⑥谷歌：Report on Autonomous Mode Disengagements For Waymo Self-Driving Vehicles in California，2017年1月，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUENW5C6Z5BF3UX87C/portal/dmv/detail/vr/autonomous/disengagement_report_2016。
⑦美国加州车辆管理局：http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUENW5C6Z5BF3UX87C/portal/dmv/detail/vr/autonomous/auto。
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⑧美国交通部关于自动驾驶汽车政策：http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUPNB4HGZJPM7YYG/press-releases/us-dot-issues-federal-policy-safe-testing-and-deployment-automated-vehicles。
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⑨例如，要求有方向盘、油门踏板以及4年的安全标准测试时间等。
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⑩张韬略、蒋瑶瑶：“德国智能汽车立法及‘道路交通法’修订之评介”，《德国研究》，2017年第3期。
⑾新浪财经：“日本国交省首次推出自动驾驶安全标准”，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/M3VX6ZLPMNTT665JN3RT6Z5QNVYGG5C/stock/usstock/c/2017-10-14/doc-ifymvuys9812327.shtml。
⑿科技日报：“日本欲抢自动驾驶车国际标准‘方向盘’”，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUDNBVX6ZLPMW5YGLUDN7XB/auto/2017/06-20/8255571.shtml。
⒀其中规定，在中国境内注册的独立法人单位，可申请自动驾驶车辆在指定区域、指定时段内临时上路行驶。自动驾驶车辆须具备自动、人工两种驾驶模式，可在两种模式间随时切换。同时，测试车辆应安装数据记录装置，在测试车辆发生碰撞或失控等状况时，能够记录至少事件发生前60秒至停车时间段内的相关数据。上路后，测试单位必须购买不低于500万元交通事故责任保险或赔偿保函。
⒁杜鸣皓：“自动驾驶的现实挑战：尚待过法律和安全关”，《中国品牌》，2017年第5期。
⒂德勤咨询：《全自动驾驶的未来——先进汽车技术消费者需求调查》，2017年。
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⒃根据中国汽车工业协会统计，2017年我国汽车产销量分别为2901.54万辆和2887.89万辆。
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⒄董筱曼为北京大学国际关系学院博士研究生。 copyright dedecms
国务院发展研究中心企业研究所“万物互联和智能化背景下的产业和企业变革”课题组
课题负责人：马骏 张永伟 袁东明
课题协调人：马源 周健奇
执笔：马源 董筱曼⒄