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我国水权改革进展与对策建议
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：水权制度是市场经济条件下优化配置水资源、节约和保护水资源、提高水资源利用效率和效益的有效途径，加快推进水权制度建设已经成为事关我国经济社会持续健康发展和生态文明建设的一项重大而紧迫的任务。进入21世纪以来，我国开展了一系列水权实践探索，取得了一批研究成果和经验做法。但总体上看，我国水权水市场建设仍然处于探索之中。为进一步推进水权改革，亟待在总结近年来我国水权改革进展、试点做法和问题困难基础上，系统提出我国开展水权确权及交易的对策建议及推进路径。具体而言，当务之急是要加强顶层设计，包括加速水法规制修订工作、完善取水许可制度、建立水资源配置一级市场；同时，要打牢水权基础，包括完善水资源配置、加强相关设施建设、深化水权理论研究、在全社会形成共识；还要因地制宜实施推进策略。
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关键词：水权确权，水权交易，对策建议，推进路径
一、我国水权确权及交易的现实需求分析
(一)经济建设：工农业发展需要水权确权及交易
我国缺水地区的农业生产主要靠灌溉，其中表现为两个需求，一是保证合法在册耕地有水灌溉；二是农业水价综合改革需要以确认水权为前提。我国一些水资源严重短缺地区由于没有富余用水指标，工业发展新增用水需要通过水权交易解决。丰水地区虽然水资源富有，但是随着我国最严格水资源管理制度的实施，在三条红线刚性约束下，经济社会发展与用水总量之间矛盾进一步凸显，从机制上倒逼一些区域和取用水户通过水权交易来满足新增用水需求。
(二)生态文明：建设生态文明需要保障生态水权
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在配置工业、农业等水资源使用权的同时，必须要明确生态水权，包括明确维持江河湖泊的最小流量，以及维护动植物物种等生态环境健康延续的用水量及水质等。同时，建立水权交易制度为政府回购水权用于生态创造了条件。水利部《水权交易管理暂行办法》规定回购的取水权，应当优先保证生活用水和生态用水。
(三)政府治理：提升水治理能力需要放开末端水权
总量控制指标分解、江河水量分配和行业用水配置是水资源宏观和中观配置，不能由市场配置。而取水许可环节是水资源的微观配置，市场机制可以发挥作用，但要区分水资源用途。让市场在经营性用水的微观配置上起决定性作用，政府发挥对市场的监管作用，可以大大提高水资源配置效率和效益，有利于防止权力寻租和产生腐败。另外，在建立水权交易制度情况下，如果经营性用水末端水权仍由政府配置，将存在政府无偿审批和通过交易取得水权的双轨制，这一方面造成不公平，另一方面也不利于水权交易制度的推行。
(四)社会公众：提高节水动力需要水权驱动
我国一直在提倡节约用水，采取了很多节水措施，但总是处于“要我节水”态势，“我要节水”的机制没有建立起来。开展水权确权及交易，可以把用水行为与其利益联系起来，能促进人们在水资源开发利用活动中形成节约使用的内在驱动力。从这个意义上讲，水权确权及交易对于促进全社会节约用水，建设节水型社会具有特殊的作用。
二、我国水权改革进展
进入21世纪以来，随着工业化和城镇化进程的加快，水资源短缺问题越来越突出，地方水权改革探索越来越多，国家对水权制度的建设也越来越重视。
(一)我国水权改革的实践进展
2000年，义乌市和东阳市水权交易在全国以第一宗水权交易而引人注目。2002年，甘肃省张掖市作为全国第一个节水型社会试点，在临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行了农户水票交易制度，但这一做法逐步淡出。2003年开始，宁夏、内蒙古两个自治区，分别开展了黄河水权转换试点工作。2014年开始，内蒙古开展跨盟市水权转让。2015年，水利部在全国选择了内蒙古等7个地区开展水权确权和交易试点工作。2016年，中国水权交易所正式挂牌营业。审视全国水权改革实践探索，呈现出如下态势：时间上，从2000年至今，水权改革实践探索一直是进行时，尤其是2014年以来，水权改革的广度和深度在不断加大；空间上，主要分布在水资源严重短缺地区，包括宁夏、内蒙古、甘肃、新疆、河北、陕西、山东等地，同时水资源丰富地区也有案例，如浙江、广东、江西等地；类型上，水权交易主要是以农业用水向工业和城市用水转让，农户之间的水权交易不多，也不持久。我国水权改革实践进展见表1。
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表1 我国水权改革实践进展
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时间 |
标志性事件 |
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2000 |
浙江省三宗跨地区的水权交易：即义乌和东阳、余姚和慈溪、慈溪和绍兴 |
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2002 |
甘肃省张掖市作为全国第一个节水型社会试点，在临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行了农户水票交易制度 |
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2003 copyright dedecms |
宁夏、内蒙古分别开展了引黄灌区水权转换的试点工作 |
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2003—2005 |
山西省清徐县在井灌区开展了水权确权和交易工作，将农业用水确权到户 织梦好，好织梦 |
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2007 |
宁夏出台《宁夏回族自治区节约用水条例》，规定新上工业项目没有取水指标的，必须进行水权转换，从农业节水中等量置换出工业用水指标 |
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2011 内容来自dedecms |
新疆大力推进水权确权及交易试点工作。吐鲁番市等地开展了水权确权和交易试点工作 本文来自织梦 |
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2014 织梦好，好织梦 |
内蒙古开展跨盟市水权转让，成立内蒙古水权收储转让中心；河北省政府办公厅出台了《水权确权登记办法》；山东省水利厅印发了《关于加快推进水权水市场制度建设的意见》；浙江省杭州市林业水利局印发了《东苕溪流域用水总量控制和水权制度改革试点工作方案》…… |
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2014—2015 |
全国开展农业水价综合改革试点，80个试点县在试点过程中都开展了水权确权工作 |
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2015 |
水利部在全国选择了7个地区开展水权确权和交易试点工作 织梦内容管理系统 |
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2016 |
中国水权交易所挂牌营业，已经成交11宗交易 织梦内容管理系统 |
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2017 |
河南省水权收储转让中心挂牌成立，成为全国第二家省级水权收储转让平台 织梦好，好织梦 |
(二)我国水权改革政策进展
国家在不断推进经济体制改革以及全面深化改革的过程中，对水权制度建设高度重视，在党中央和国务院的文件以及重大规划与纲要中，多次对水权改革进行高位部署。我国水权改革政策进展详见表2。
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表2 我国水权改革政策进展
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时间 |
政策文件 织梦好，好织梦 |
改革要求 |
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2005 dedecms.com |
国务院《深化经济体制改革的意见》 |
建立初始水权分配制度，开展水权交易，建立健全水权制度等 织梦好，好织梦 |
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2005 |
水利部《关于水权转让的若干意见》《关于印发水权制度建设框架的通知》 |
设计了水权制度的框架及其具体内容，并对转让水权的基本原则、限制范围、转让费用、转让年限等做出了规定 本文来自织梦 |
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2010 copyright dedecms |
国务院批复《全国水资源综合规划》 |
建立健全取水许可制度、有偿使用制度和水权转让制度 copyright dedecms |
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2011 内容来自dedecms |
中央一号文件《关于加快水利改革和发展的决定》 copyright dedecms |
建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源 本文来自织梦 |
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2012 |
《国家农业节水纲要(2012—2020年)》 |
有条件地区，要逐步建立节约水量交易机制，构建交易平台，保障农民在水权转让中的合法权益 |
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2012 |
国务院《关于实行最严格水资源管理制度意见》 |
建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易等 |
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2012 内容来自dedecms |
十八大报告 |
积极开展水权交易试点 dedecms.com |
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2013 |
十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》 织梦内容管理系统 |
推行水权交易制度 织梦好，好织梦 |
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2014 织梦好，好织梦 |
习总书记提出了新时期十六字治水方针 内容来自dedecms |
要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态和居民生活用水被挤占 copyright dedecms |
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2014 |
《水利部关于深化水利改革的指导意见》 dedecms.com |
建立健全水权交易制度。开展水权交易试点，鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易，探索多种形式的水权流转方式 内容来自dedecms |
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2014 内容来自dedecms |
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 本文来自织梦 |
实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要等 |
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2015 织梦内容管理系统 |
《生态文明体制改革总体方案》 |
开展水流和湿地产权确权试点。推行水权交易制度等 |
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2015 copyright dedecms |
《国民经济和社会发展“十三五”规划建议》 |
建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度 |
三、我国水权确权及交易的做法经验与问题困难
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水利部在全国开展的7个省区水权确权与交易试点、一些地方水权试点以及全国80个农业水价综合改革试点，对水权确权与交易进行了有益探索。
(一)我国水权确权的主要做法与经验
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水权确权不仅仅是为了水权交易，其功能有三：一是确保用水户的用水权益，特别是灌溉用水户或用水组织的灌溉用水权益；二是确权范围内的用水享受平价水；三是确权范围内的节余水量可以通过流转或被政府收购而从中获益。
各个地方水权确权做法和经验各有特色，概括起来主要如下：(1)将用水总量控制指标逐级分解，确认行政区域水量、灌区用水总量。(2)细化确权范围和确权对象。如宁夏对使用黄河干流水的五个地级市和农垦集团的农业和工业用水进行确权，将分配给宁夏的黄河过境水进一步细化分解到5360个农业干渠直开口和254个工业用水单位；河北省将生活用水量分配到供水厂(站)，工业用水量分配到企业，生态环境用水量分配到相应管理单位，农业用水量分配到农业用水户。灌溉用水户实行“水随田走”，新疆维吾尔自治区水权确权以二轮承包地为基数。(3)区别用途，分类确权登记发证，如甘肃省疏勒河流域对工业和城市生活用水只发放取水许可证，对农业用水除向灌区管理单位发放取水许可证外，对用水组织或用水大户发放水资源使用权证。湖北省宜都市对确权到村的，由市政府向农村集体经济组织颁发堰塘“水资源使用权证”；确权到户的，由村集体向农户颁发堰塘“灌溉用水权证”。(4)实行差别水价，明晰水权部分的用水实行基本水价，超定额水量和水权外的用水，实行加倍水价。(5)水权可转让。农业用水户在水权额度内节余水量可有偿流转；工业企业节约的水量，经由管辖权的水行政主管部门确认后，可有偿流转。(6)工农业生产新增用水，原则上通过水权流转、使用非常规水或新建供水工程解决。
(二)我国水权交易的主要做法与经验
在水利部确定的七个水权试点和其他地方水权试点中，由政府引导开展了区域间、行业间、灌溉用水户间的水权交易：(1)以分配的初始水权或取水权为可交易水权的基础。如河南省在开展南水北调中线区域间水权交易之前，将国务院分配给河南省的37.69亿立方米的用水指标全部分解到11个省辖市和2个省直管县(市)，明确了受水区各口门分配水量指标。广东省根据最严格水资源管理制度确定的广东省2030年用水总量控制指标，分解落实到各个行政区域，并重新核定了用水户的取水许可水量，以此作为初始水权。(2)一般以节余的水量为可交易水权。按照现行规定，取水权交易仅限于节约的水资源。灌溉用水户的水权交易一般规定为节余水量，如新疆昌吉州政府规定灌区水权交易仅限于节余水量。(3)搭建水权交易平台，成立不同层级的水权收储或交易中心。中国水权交易所于2016年6月挂牌营业，已经促成10余宗交易。我国已经建立的省级水权交易平台不多，内蒙古、河南、甘肃、广东、山东等地进行了有益探索。一是成立省级水权交易平台，后与中国水权交易所合作。如内蒙古自治区水权收储转让中心有限公司。二是利用本省公共资源交易平台。三是在中国水权交易所设立本地水权交易大厅。四是成立本省水权交易服务机构，作为中国水权交易所会员。一些试点地区设立了县、乡、村水权交易平台。新疆昌吉州所属7个县全部建立了水权交易中心，建立了30个水权收储交易平台，实现农业节余水量交易6000多立方米。(4)由政府引导，促成多种形式的水权交易。如内蒙古自治区开展了跨盟市、跨行业的水权交易，通过银行贷款进行融资，在巴彦淖尔市开展灌区节水改造试点工程，节水量达到2.35万立方米，转让水量1.2亿立方米，利用中国水权交易所平台挂牌交易，已经有5家企业在中国水权交易所通过公开交易获得水权。河南省开展了南水北调中线区域间水量交易，平顶山市与新密市，南阳市与新郑市分别签订了交易协议。广东省开展了东江流域上下游水权交易，由河源市每年向广州市转让农业节余水量1亿立方米，满足河源下游广州市的生活用水需求；惠州市通过灌区节水改造，向广州市旺隆热电公司、广州市中电荔电力实业公司转让1亿多立方米的用水指标。(5)建立水权交易规则和管理制度，加强水权交易监管。水利部发布了《水权交易管理暂行办法》，一些地方也出台了水权交易管理办法。(6)完善水资源计量和监测系统。如广东省建立水权交易信息化管理体系。包括建设取用水监控体系，并开发水权交易平台信息系统。(7)政府高价回购灌溉用水户初始水权的节余水量。如新疆昌吉州政府按照执行水价的6—10倍回购农户节约的灌溉用水，用于保障生态、工业及城市发展的需要。2015年，玛纳斯县回购了400万立方米，节水交易亩均收入72元，户均收入1944元，有效地调动了农民节水积极性。
(三)我国水权确权及交易的主要问题与困难
一是水权确权方面的问题与困难：(1)我国水权产权体系尚不完善，现行法律规定的相关权能尚不完整，水资源使用权的确权主体法无明确规定。(2)水资源配置尚不完善，江河水量分配尚未完成，行业用水配置不够明确等。(3)计量和监测设施不完善。(4)确权费用支出大，并且计量监测设施需要大量的运行维护以及日常管理费用，地方财力有限。(5)公众对水权确权认识不足，参与度不高等。
二是水权交易方面的问题与困难：(1)水权确权并未作为水权交易的前置条件，区域可交易水权的期限法律依据有限，灌溉用水户或用水组织的可交易水权目前法无明确规定。(2)计量监测设施需要大量的建设和运行维护以及日常管理费用，地方财力不足。(3)水权交易平台分散且不规范，中介服务不完善，水资源计量、监测能力不足。(4)取水许可制度和水权交易制度两种制度并行影响购买水权意愿，水权交易制度不完善。(5)公众参与度不高。
四、对策建议
21世纪以来，我国水权改革已经探索了18年，要进一步推进水权改革，当务之急是加强顶层设计，打牢水权基础，并因地制宜实施推进策略。
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(一)加强水权制度顶层设计
一是加速涉水法规制修订工作。适应水权改革需要，修订《水法》和国务院460号令《取水许可和水资源费征收管理条例》等。明确水权定义，水权的物权属性、权利义务、期限，确权主体、对象、程序，可交易水权等。完善水权确权及交易制度、建立健全水权保护制度、水市场监管机制、社会监督和公众参与机制等。鼓励地方围绕水权确权及交易开展地方水法规制修订工作。
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二是完善取水许可制度。适应水权改革需要，完善取水许可制度，充分体现市场机制配置水资源的作用，使得水资源管理制度得到继承和发展。
三是建立水资源配置一级市场。水资源配置的一级市场建立起来了，水权交易的二级市场才能活跃。创新政府对水资源的微观配置方式，进一步划清政府与市场的职责和作用，大幅度减少政府在水资源微观配置环节中的直接配置，对经营性用水的，可采取政府有偿出让水资源使用权的方式予以配置。
(二)打牢水权基础
一是完善水资源配置。进一步完成区域水资源分配，抓紧完成江河水量分配；全面开展行业用水配置，重视生态用水权的配置。
二是加强相关设施建设。加强农田水利工程建设和管理，重点加强农村小型水利工程和末级渠系管理；完善水资源计量与监测设施，包括斗渠以下的计量与监测；按照国家改革要求，整合水权交易平台。
三是深化水权理论研究。深入总结试点做法与经验，发现水权确权及交易的发展规律，研究我国水权制度特点、水权产权属性、权利体系构成等；深入开展水权理论及相关理论研究，运用法学、经济学等理论解释水权制度建设中的相关问题，并创新和发展水权理论，指导水权制度建设实践。
四是在全社会形成共识。要在各级政府及其水行政主管部门达成共识，切实认识水权改革的现实需求，将思想认识统一到使市场在水资源微观配置中起决定性作用上来。同时，引导用水户及全社会重视并参与水权制度建设中来。
(三)实施水权制度推进策略
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总策略是分类实施，逐步推进：
一是水权确权及交易需求大，取水许可等水资源管理基础工作好的地方，可先行先试，积极推进。
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二是水权确权及交易有需求，但区域用水总量控制指标分解及水量分配未完成、取水许可等基础工作薄弱的地方，可先加强基础工作，规范取水许可，抓紧开展水权确权登记发证工作，条件成熟后再推进水权交易。
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三是水权确权及交易暂时没有需求的，可通过政策宣传，鼓励和引导认识开展水权确权及交易的重要性与必要性，为以后开展水权确权及交易奠定思想基础。加强水资源宏观配置，抓紧完成区域用水总量控制指标分解和江河水量分配等基础工作，为今后推进水权改革创造条件。
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注释：
①维多利亚·克瓦为世界银行副行长。
②李晶工作单位为水利部发展研究中心。
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国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“中国水治理研究”课题组
课题顾问：王一鸣 维多利亚·克瓦①
课题负责人：谷树忠
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执笔：谷树忠 李维明 李晶②