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建立市场化、法治化的产能治理模式

发布时间:2018-06-14 作者:派智库 来源:国研网 浏览:【字体:

摘要:大幅压减钢铁、煤炭产能取得了较好成效,却没有根本解决低效难题。两大行业只是脱困,运行效率并不高。行业整体还在延续规模效益的老路,债务负担重,发展不均衡。中短期计划不能解决产能的结构性问题,说明总量压减本身存在不足,缺少鼓励先进的激励政策、缺少退出低效的保障机制、缺少公平竞争的统一标准。提升钢铁、煤炭行业发展质量还需建立市场化、法治化的产能治理模式。建议:以综合标准体系为抓手,采取立体式、多元化、实时性的监管方式,对钢铁和煤炭产能形成强约束;以法律为依据、以政策为保障,综合施策促进低效产能及时退出;立足需求,引导行业优化产能结构,提升供给质量;树立产能升级标杆,深化相关改革,支持技术创新,提升市场主体的产能自治能力。 织梦好,好织梦

关键词:产能治理,去产能成效,低效难题,政策建议 本文来自织梦

钢铁、煤炭行业“去产能”工作连续两年超额完成计划目标,有望提前完成“十三五”压减计划。政府计划压减较好地缓解了产能总量过剩的矛盾,行业效益大幅上升。“十三五”的压减目标完成后,计划“去产能”的政策空间将缩小。而且从实际效果看,计划压减并没有根本解决产能低效的结构性问题。产能治理是政府的一项长期职能。在经济进入高质量发展的新阶段,政府可转变产能治理模式,建立市场化、法治化的长效机制,提升钢铁、煤炭行业发展质量。 本文来自织梦

一、大幅度“去产能”见效快

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2016年和2017年,我国压减钢铁、煤炭产能力度空前,具有压减幅度大、压减速度快的特征,这其中也包含了大气污染防治的因素。在不到两年的时间内,我国退出粗钢产能1.15亿吨以上、退出煤炭产能4.40亿吨以上、出清“地条钢”产能1.40亿吨。在“去产能”工作强力推进的同时,我国大气污染防治也进入了最严时期。钢铁企业气体排放和燃煤气体排放是治理的重点领域。“去产能”与大气污染防治两项工作也因此出现“交集”。 织梦好,好织梦

“去产能”对全球钢铁、煤炭市场产生了较大影响。我国计划退出的1.40亿吨粗钢产能相当于欧盟28个国家2017年总产量之和的82.99%、是北美地区2017年粗钢产量的1.21倍,分别是日本、印度、韩国粗钢年产量的1.34倍、1.38倍和1.97倍。根据全球煤炭产量大致分布,我国计划退出的4.40亿吨煤炭产能相当于美国、印度、澳大利亚煤炭年产量的比重分别约为65%、68%和77%,超过了印度尼西亚、俄罗斯等国的煤炭年产量。

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“去产能”工作力度大,见效也快。2017年,我国钢铁产品价格与往年相比已恢复至中上游水平,电煤价格与往年相比已恢复至中游水平,炼焦煤价格水平因煤种因素上涨幅度要大于电煤。在部分地区、部分时段,甚至出现了钢材、煤炭短缺的情况。2015年,黑色金属冶炼及压延加工业、煤炭开采和洗选业的利润总额都是负增长。2016年是按计划“去产能”的第一年,两大行业利润当年就实现了大幅回升,累计同比增速分别是232.3%和223.6%。2017年的利润增长水平依然非常可观,两个行业利润累计同比增速分别是177.8%和290.5%。 dedecms.com

二、大幅度总量压减并未有效解决钢铁、煤炭行业的低效难题

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(一)钢铁、煤炭行业只是脱困,运行效率依然不高

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钢铁、煤炭行业的经营现状可概括为脱困但低效。2017年,黑色金属冶炼及压延加工业、煤炭开采和洗选业的增加值累计同比增速仅为0.3%和-2.1%。煤炭开采和洗选业的增加值累计同比增速更是全年低于0。低迷的运营状况说明,行业效益虽然大幅回升,但运行效率并不高。

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一是产品附加值没有明显提高,行业发展仍然延续规模效益的老路。市场供需结构改善,产品不再愁买,价格因此上涨,产量也有提升,这是钢铁、煤炭企业恢复盈利的主要原因。钢铁企业经过了此轮结构调整,的的确确在积极优化产品结构,只是产品升级较早的企业向价值链更高端位移还存在技术、机制等障碍。多数钢铁企业转型的进程仍在起步阶段,拥有国际竞争力的产品还是以具有较高性价比的普钢产品为主,行业升级的效果目前还没有充分显现出来。煤炭企业的盈利领域没有明显的突破,产品的标准化程度、定制化程度都不高,新业务定位不清晰。两大行业企业盈利与否在很大程度上依然取决于国内市场的短缺程度。 本文来自织梦

二是债务负担重。在国家统计局公布的工业细分行业资产负债率中,黑色金属冶炼及压延加工业、煤炭开采和洗选业的值最高,分别是64.09%和67.80%,分别比工业平均水平高8.59个百分点和12.30个百分点。2017年,黑色金属冶炼及压延加工业的资产负债率同比下降1.74个百分点,煤炭开采和洗选业的资产负债率同比下降2.48个百分点。但两大行业资产负债率的下降,有利润大幅增长的因素,企业的还债压力依然很大。2017年,黑色金属冶炼和压延加工业的利息支出为862.9亿元,煤炭开采和洗选业的利息累计支出为944.2亿元,均处于较高水平。

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三是行业发展不均衡。钢铁行业的不均衡以价值分布和减排水平最为突出。首先是价值分布不均衡,体现为产品以普钢为主,专用钢材料以中低端为主,缺少专用领域的中高端、高尖端钢材料,形成了产量虽大但价值有限、企业虽多但细分有限的结构性问题;其次是大气减排水平参差不齐,大气污染防治严格地区的企业环保水平明显高于全国其他地区。煤炭行业的不均衡主要体现为新老产能的效率差异。老产能开采成本高、用人效率低、债务负担重,新产能恰恰相反。老产能一直是煤炭企业主要亏损源,新产能则是煤炭企业重要盈利点。这种差异化在煤炭开采历史较长的地区最为普遍。有些地区以老产能为主,企业转型任务十分迫切。 织梦好,好织梦

(二)中短期计划不能解决产能的结构性问题,说明总量压减本身存在不足

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一是缺少鼓励先进的激励政策。这一点主要体现在钢铁行业。钢铁计划压减强调总量控制,主要以高炉容积判断产能先进与否,对中高端或高尖端专用钢材料的产能没有明确支持政策或倾向性政策,形不成优化产能结构的政策引导。在“去产能”实际工作中,国有钢铁企业特钢产能往往不在压减范畴,但大量民营企业缺少差异化发展的支持和引导。

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二是缺少退出低效的保障机制。不论是钢铁行业,还是煤炭行业都存在这一问题,主要矛盾在于债务处置。低效资产的退出涉及人和债两大难点,目前看,人往何处去的问题相对容易一些。民企的人员流动性强、国企的人员配置空间大。而且,此轮需安置人员的综合素质、当前市场可选择的空间与以前相比都有了较大提升,再加上地方政府的合作支持,退出产能的人员安置并没有出现较大影响。债的问题就没那么简单了,涉及银行不良资产风险、退出产能债务主体划分、国有资产保值增值等一系列敏感问题。债转股是目前缓解企业债务压力的一个主要办法,虽然可以降低企业大集团的资产负债率,却解决不了低效产能的债务难题。

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三是缺少公平竞争的统一标准。产能规模大、大气污染防治任务重的地区,钢铁产能压减量就大;煤炭产能不分类型,都要承担压产、限产任务。这就造成了地区间的产能差异,存在相对先进产能为落后产能让出市场空间的情况。

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三、相关建议 内容来自dedecms

前一阶段,我国政府“去产能”运用的行政手段较多,包括下达压减的计划指标、停产、限产等,对微观主体的干预力度较大。实践证明,政府计划压减产能对深化供给侧结构性改革存在不足。今后,政府不能每年都制定新的产能压减计划,调控产能的重点也应转变为提升行业发展质量,因此形成一个长效机制非常关键,关键是处理好政府与市场的关系。建议构建新时期产能治理模式:以综合标准体系为抓手,采取立体式、多元化、实时性的监管方式,对钢铁和煤炭产能形成强约束;以法律为依据、以政策为保障,综合施策促进低效产能及时退出;立足需求,引导行业优化产能结构,提升供给质量;树立产能升级标杆,深化相关改革工作,支持技术创新,提升市场主体的产能自治能力。产能治理重在发挥市场主体的主观能动性,这是与产能计划压减的本质区别。

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(一)建立产能评价的综合标准体系

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标准是评价产能先进性的首选依据。单一标准只能评价产能的某项特性,评价产能的综合特性需要一个包括生产、质量、环境、安全、税收、用工等方面的综合标准体系。主要作用在于:一是实现多标准互证,杜绝信息造假和权力寻租;二是精准定位低效产能,降低传统的人工监管成本;三是强化标准的规范性、公平性和相对稳定性,真正实现市场化和法治化监管;四是发挥标准对钢铁、煤炭等传统产能优化的引导作用,清晰政府的产能治理边界。生产标准的重点是产能规模,在标准统一的基础上还要考虑到特殊品种钢材料市场规模偏小、稀缺煤种储量不大的特点,做到产能规模标准的差异化;质量标准的重点是钢材料标准、煤质标准,并且根据新产品的开发与应用情况及时更新或新建质量标准;钢铁行业环境标准的重点是气体、水等污染物排放标准,煤炭行业环境标准应重点考量生态环境修复问题;安全标准是指为确保安全生产而颁布的一系列标准;税收标准是指为监测钢铁、煤炭企业运营质量而设立的标准,可得性强、真实度高,能够较好地反映产能的运营状况;用工标准是指为保障劳动者基本权益而设立的标准,既可以规范行业发展,还可以通过用工情况掌握产能的真实状况,产能低效企业的劳动环境往往也差。 dedecms.com

六大标准其实已有,分别由不同的政府部门或机构监管,只是没有集成在一起用于产能的评价。以综合标准评价产能需要切实推进行政管理体制改革。建议整合相关主管部门、行业协会的数据资源,建立集产能综合评价数据和产能监管信息于一身的产能信息大系统,为产能治理提供技术支撑和科学依据。考虑到我国钢铁、煤炭产能规模大、地区分布广、产品细分种类多的现实情况,在整体提升标准的同时也要兼顾差异化。例如对特殊钢材料和特殊煤种产能规模应适当降低产能规模标准。可发挥行业协会信息系统的功能,借助协会的信息集成能力,由政府提供必要的行政资源,建立产能综合标准体系。

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(二)形成立体式、多元化、实时性的产能监管新方式

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目前“去产能”工作的监管具有现代与传统相结合的特点。一方面是先进的污染物排放信息化监管,另一方面是重点地区的常态化人工监管。两种监管相结合,能够对钢铁、煤炭行业的落后产能、违规产能形成强威慑力,但也有漏洞。比如信息化监管还没有做到时间全覆盖、部门全打通,人工监管存在主观意识较重、干扰企业日常生产的不足,且具有权力寻租的空间。 内容来自dedecms

新时期产能治理模式下的监管应具有立体式、多元化、实时性的特点。立体式监管是指,产能监管从企业自控、省级严控、国家监控三个层次着手,从目前的以污染物排放为重点拓展为6项标准全面监管,形成互为约束的立体监管网络;多元化监管是指,企业、政府、社会机构、百姓等共同参与到产能治理之中,形成健康的社会氛围;实时化监管是指,真正做到各项产能标准信息以及举报信息的实时传递、集成和处置。 copyright dedecms

一些达到超净排放标准的火电厂的监管就具有立体式、多元化、实时性的特征,钢铁、煤炭行业的产能监管可以借鉴。超净排放火电厂污染物排放检测的信息系统有三套,分别是电厂所在集团的监测系统、省级检测系统和国控检测系统,三套系统独立运转又互联互通,各项信息基本能够做到实时传送。

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(三)畅通低效产能的退出渠道 织梦好,好织梦

“去产能”除了淘汰落后产能、非法产能之外,还要退出缺乏竞争力、长期亏损的“失血”产能,这部分产能可以称之为低效产能。供给侧结构性改革也是要通过退出低效来提高行业供给的质量。明确标准、强化监管都是为了淘汰落后、退出低效。2018年“去产能”工作的退出重点有两个,一个是“地条钢”产能,另一个是“僵尸”产能。“僵尸”产能即是典型的低效产能。低效产能的退出难度较大,目前难点聚焦于债务处置。提及低效产能,人们首先联想到的是国有钢铁、煤炭企业,其实不然。一些民营钢铁、煤炭企业也存在低效难去的问题。低效产能长期亏损且扭亏无望,退出是必然之举。

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畅通退出之路关键在于政府的决心。除了建立企业低效产能退出的保障机制之外,还要创新银行不良债务处置方式。低效退出最大的难题是责任界定。债务人的责任界定主要难在国有资产保值增值责任,债权人的责任界定主要难在银行不良资产的风险责任。因此,低效产能退出需要在推进债转股的基础上加大综合施策的力度:一是明确两个原则。明确国有低效资产的价值评估原则和银行不良债务的处置原则,允许合理的损失,解决好企业和银行的“后顾之忧”,突破目前的僵局。二是出台低效产能促退的专项政策。建立不良资产处置平台,例如国有资本运营公司,集中剥离银行相关不良资产,通过平台集中优化配置资源。三是尽快建立产能评价的综合标准体系,为低效资产的剥离、处置和价值评估提供科学评价依据。 dedecms.com

(四)强化需求导向

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强化需求导向包含两个方面的含义,其一是以需求为导向深化供给侧结构性改革,其二是通过供给侧的改革与创新加速消费升级。 copyright dedecms

对于钢铁行业,强化消费需求的重点是支持企业立足下游制造业对中高端、高尖端专用钢材料的市场需求开展技术创新,走差异化发展之路。同时,提升下游用钢行业的质量标准和监管力度,拓展中高端、高尖端专用钢材料的细分市场空间,不让落后产能、非法产能有“可乘之机”。对于煤炭行业,重点在于优化供应体系,增强供给侧的煤炭集中加工能力,向下游消费企业供应标准化的洁净煤。洁净供应不仅可以在消费量增长有限的新市场格局下提升煤炭附加值,还可以降低消费企业的燃煤成本和减排成本。仍以火电厂超净排放为例,除了设备、工艺、管理等因素外,燃料煤的标准化也非常关键,直接决定了后端排放能否全面稳定达标。

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(五)树立产能升级标杆

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产能标杆企业是产能升级取得成效的先行者和领先者,同时也可发挥试点的作用。对于钢铁行业,可选择在专用钢材料制造领域取得中高端技术突破的企业作为产能标杆,引导行业瞄准材料细分领域走差异化的产能升级之路。对于煤炭行业,可选择智能化开采煤矿以及标准化加工能力强的企业作为产能标杆,助推行业提升供给质量。 内容来自dedecms

出台针对性强的政策措施突破钢铁、煤炭行业供给侧结构性改革的瓶颈,提升企业产能自治能力。从优化国有资本布局的角度出发,改革国有钢铁、煤炭企业的传统体制、搞活创新机制;重点解决产能标杆企业的退出产能债务难题,支持产能标杆企业与银行、政府、第三方企业合作,将低效退出、不良处置与资源配置有机结合;支持钢铁产能标杆企业的中高端、高尖端技术创新,煤炭产能标杆企业的标准煤加工能力提升,形成产能优化的示范效应。 织梦好,好织梦