今日推荐
热点排行
我国化解产能过剩的总体进展及政策建议
发布时间：2018-06-14 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：本文利用统计局和上市公司数据，对2008年以来我国钢铁、电解铝、平板玻璃、煤炭等16个重点行业化解产能过剩的进展进行了比较分析，发现：(1)2016年下半年以来绝大多数行业的产能过剩程度已经得到显著缓解；(2)化解产能过剩的相关政策发挥了重要作用，市场机制也发挥了基础性的调节作用；(3)环保和质量检查等促进市场公平竞争的监管有利于化解产能过剩；(4)高效法治化的破产和兼并重组可以加快化解产能过剩的步伐。展望未来，一些重化工行业，如钢铁、水泥、电解铝等，仍可能受基础设施投资放缓的影响而再度出现产能过剩，因此，仍然需要坚持推进供给侧结构性改革，并尽快建立起化解产能过剩的长效机制。
织梦内容管理系统
关键词：产能过剩，供给侧结构性改革，重化工行业
着力化解过剩产能是近年来我国宏观政策的重点之一，但对于如何化解产能过剩，哪些行业应主要依靠市场机制，哪些行业特别需要政策支持，政府和市场的作用应该如何定位等关键问题，在理论和实践中都有不一致的看法，也没有现成的答案和成熟的经验可供直接参考。因此，有必要对近年来我国各行业化解产能过剩的特点及进展进行分析梳理，总结其经验教训，以更好地推进化解产能过剩工作。
一、化解产能过剩主要关注的行业和政策
2008年国际金融危机以来，我国严重产能过剩涉及的行业非常广泛，既有钢铁、水泥、平板玻璃、船舶、电解铝、煤炭、电石、焦炭等传统重化工产业，也有光伏、风电等新兴行业，具体如附表所示。
虽然政府对许多行业的产能过剩问题都高度关注，但针对各行业的政策措施在内容和力度却有很大差别。例如，对于钢铁和煤炭行业，2016年以来国家采取了全方位的措施，包括压减产能、扩大需求、解决就业等，还成立了1000亿元的转型升级基金，专门用于这两个行业化解过剩产能；对于电解铝、水泥、船舶、平板玻璃等行业，采取了“严禁建设新增产能项目、清理整顿建成违规产能、淘汰和退出落后产能、建立长效机制”等系列政策，但没有像钢铁和煤炭行业有直接的资金支持；而对于有些行业，例如汽车、纺织、风电、尿素等，更多是从完善市场机制、强调行业自律和发挥市场调节作用的角度进行化解。考察不同行业化解产能过剩的进展和成效，一方面有利于评估已有政策的有效性，另一方面也能对相关政策的及时调整提供有益的启示。
二、各行业化解过剩产能的进展与成效
织梦好，好织梦
由于缺少对各行业产能利用率的系统监测①，且不少细分行业也缺乏公开统计数据，因此，本文结合产能利用率和上市公司数据，对16个重点产能过剩行业进行分析。根据行业特征，本文将这16个行业分为产量不易调整的重资产行业、产量容易调整的重资产行业和轻资产行业三大类。其中，重资产行业由于规模大、资产专用性强，退出市场的难度较大，产能调整的速度相对较慢，但不同行业产量调节能力有明显差异，轻资产行业规模相对较小，船小好掉头，适应需求变化的速度较快，产能和产能调节都较快。
(一)产量调整较慢的重资产行业
织梦内容管理系统
钢铁、电解铝和平板玻璃是三个比较特殊的行业，除了重资产行业产能调整较慢的特征外，这三个行业的生产工艺连续性要求非常高，生产线除非大修，不能轻易停产。因此，产量也不易调整，适应需求变化的能力最慢，化解产能过剩的时间最长。
1.钢铁：产能严重过剩时期为2012—2016年。钢铁是最受关注的产能过剩行业。2015年，我国粗钢产量达到8亿吨，接近全球的一半，产能约为12亿吨，产能利用率仅为67.0%②。
织梦内容管理系统
从上市公司数据看，钢铁行业2012—2016年间处于严重产能过剩状况，但2017年已有显著缓解。2015年底，29家普钢上市公司亏损面达到75.0%，到2017年第一季度后，亏损面下降到10.0%以下，销售利润率(营业利润/营业收入，下同)也在2017年三季度达到8.2%，产能过剩状况明显好转(图1)。
图1 普钢29家上市公司的亏损面和平均利润率
资料来源：wind资讯。
2.电解铝：2016年二季度起产能过剩显著缓解。2011年，我国电解铝行业产能2203万吨，产量1768万吨(约占全球总量的40%)，产能利用率为80.2%。2013年时产能利用率一度降至70.7%，但2017年已回升到81.6%③。
上市公司数据显示，自2012年起，铝业上市公司的亏损面不断上升，到2016年一季度高达60.0%。但随后急剧下降，到2017年三季度，亏损面降到个位数，利润率达到4.2%，回复到2011年的较好水平，产能过剩得到有效缓解(图2)。
内容来自dedecms
图2 电解铝行业20家上市公司的亏损面和平均利润率
dedecms.com
资料来源：wind资讯。
3.平板玻璃：2014年二季度至2016年一季度产能严重过剩。平板玻璃行业产能过剩持续时间要短于钢铁和电解铝行业。2013年我国平板玻璃行业产能为12.5亿重量箱，产量7.8亿重量箱，产能利用率62.4%。2016年，平板玻璃产量为7.7亿重量箱，产能利用率60.6%④，远低于80.0%左右的合理水平。
产能过剩程度直接决定了产品价格水平。2014—2015年平板玻璃价格一直在60元/重量箱以下(综合成本在70元/重量箱左右)。自2016年二季度开始价格显著回升。从效益情况看，2012年四季度10家上市公司有7家亏损，但2016年二季度后，亏损面下降到10.0%，平均销售利润率达到7.4%并保持提升趋势(图3)。
本文来自织梦
图3 全国浮法玻璃加权平均销售价
资料来源：wind资讯。
本文来自织梦
(二)产量较易调整的重资产行业
多数重化工产业，虽然生产能力不易调节，但产量较易调整，化解产能过剩的总体难度要低于钢铁、电解铝和平板玻璃行业。
1.煤炭：严重产能过剩主要在2014年三季度至2016年上半年。我国煤炭产量在2013年达到39.7亿吨煤的峰值，随后持续下降，直到2017年才小幅增长3.2%。其中，2015年煤炭产能利用率最低，当年产能利用率仅为65.0%⑤。
从煤炭上市公司的效益情况看，产能过剩的持续时间显著低于钢铁行业。2015年四季度，29家煤炭上市公司的亏损面高达72.4%，但2016年底这一比重就下降到了20.7%，2017年三季度进一步降到3.4%，平均销售利润率也达到15.6%(图4)。
dedecms.com
图4 煤炭29家上市公司的亏损面和平均利润率
内容来自dedecms
资料来源：wind资讯。
2.水泥：产能过剩严重但效益相对较好。水泥行业由于运输成本较高，企业之间主要局限于区域竞争，在产能过剩的情况下，普遍采用联合限产保价的形式维持效益水平。从产能利用率看，2015年全国水泥熟料产能达20亿吨，熟料产能利用率仅为67.0%⑥。
从上市公司效益情况看，水泥行业产能过剩最严重的时期主要是2015年。在19家上市公司中，2009—2014年的亏损面基本在20.0%左右，但2015年攀升到50.0%，2016年起效益明显好转，但平均利润率多数时间在10.0%以上(图5)。
图5 水泥19家上市公司的亏损面和平均利润率
资料来源：wind资讯。
3.造船：2012年三季度至2016年三季度产能过剩最严重。与其他行业不同，船舶行业的过剩更多是由于国际经济下滑造成全球需求不足引起的。2015年，我国造船完工量下滑至4184万载重吨，产能也下调至6500万载重吨，当年产能利用率仅为64.4%⑦。
从船舶上市公司的效益情况看，2012年三季度至2016年三季度，亏损面在40.0%左右，销售利润率在0左右，企业的经营非常困难。这一状况在2016年四季度后有明显好转(图6)。
图6 船舶行业8家上市公司的亏损面和平均利润率
资料来源：wind资讯。
织梦好，好织梦
4.工程机械：产能过剩自2017年一季度开始全面缓解。工程机械行业虽然没有被列入国家重点关注的产能过剩行业，但也经历了严重的产能过剩时期。例如，2011年我国液压挖掘机销售17.4万台，而2015年仅销售5.9万台(含出口)，比2011年下降了66.0%⑧。
从上市公司的效益情况看，工程机械行业的严重产能过剩状况从2012年三季度开始一直持续到2017年一季度。在2012—2016年间，工程机械行业14家上市公司的亏损面基本在60.0%左右，平均销售利润率为负(图7)。
dedecms.com
织梦内容管理系统
图7 工程机械行业14家上市公司的亏损面和平均利润率
资料来源：wind资讯。
5.造纸：2012—2015年严重产能过剩。造纸也没有被列入国家重点关注的产能过剩行业，但一方面由于前期产能扩张较快，另一方面由于网络化信息化发展对部分平面媒体用纸形成替代等原因，也出现过严重的产能过剩。从上市公司效益变化看，2011年第四季度至2015年，造纸业的亏损面都在40.0%—60.0%之间，行业利润率在2.0%以下。但2017年起，平均利润率已经回复到10.0%以上的较好水平(图8)。
图8 造纸业23家上市公司的亏损面和平均利润率
资料来源：wind资讯。
6.焦炭：产能过剩直到2016年四季度后才开始缓解。从焦炭上市公司的效益数据看，焦炭行业产能过剩的时间比钢铁行业更长。在2008年第四季度至2016年第三季度间，上市公司平均利润率都为负数(图9)。2009和2015年甚至出现了全部亏损的情况，2015年亏损面100%，平均利润率为-45.0%。
图9 焦炭8家上市公司的亏损面和平均利润率
资料来源：wind资讯。
7.氯碱：2008年至2016年产能过剩。自2008年起我国氯碱出现供应过剩的矛盾。其中，2010年我国烧碱行业产能3021万吨，产量仅2087万吨，产能利用率为69.1%，而聚氯乙烯的产能为2043万吨，实际产量为1130万吨，产能利用率只有55.3%⑨。
从19家氯碱上市公司的效益数据看，2008年至2016年，亏损面基本在50.0%左右，平均销售利润率在0左右徘徊。但2016年三季度开始，平均利润率已经回升到8.4%的较高水平(图10)。
dedecms.com
图10 氯碱行业26家上市公司的亏损面和平均利润率
织梦好，好织梦
资料来源：wind资讯。
copyright dedecms
(三)轻资产行业
1.光伏：2011至2014年产能严重过剩。2011年前，在国内外市场需求快速增长的带动下，我国光伏行业持续快速发展，但2012年起，受美国和欧盟对我国光伏产品进行“反倾销和反补贴”双反的影响，光伏产业出现了严重的产能过剩。
从上市公司效益情况来看，2011年四季度至2014年三季度是产能过剩矛盾最严重的时期。21家上市公司的亏损面在40.0%左右，平均利润率在0以下。但2014年四季度以后效益显著好转，2017年二季度平均利润率回升到接近10.0%的较高水平(图11)。
图11 光伏行业19家上市公司的亏损面和平均利润率
资料来源：wind资讯。
织梦好，好织梦
2.风电：2012—2013年产能严重过剩。与光伏类似，受市场需求吸引和各地大力发展战略性新兴产业的刺激，一段时间内风电业也面临严重产能过剩的矛盾。2012和2013年风电设备产能利用率不到70.0%⑩。
从风电行业上市公司的效益数据来看，产能严重过剩的时间在2011年四季度和2014年一季度间，共持续了两年半的时间。这一时期，上市公司平均利润率基本为负，亏损面达50.0%左右(图12)。从2014年二季度开始，利润水平显著上升，2017年二季度已经超过了10.0%。
图12 风电设备行业11家上市公司的亏损面和平均利润率
资料来源：wind资讯。
3.电线电缆：产能过剩仍较严重但亏损面较低。电线电缆是我国重要的基础性产业，由于进入门槛较低，中低端产品同质化程度严重，长期处于低水平激烈竞争的状况。2012年，我国高压电线电缆的产能利用率为60.0%，普通的电线电缆仅为40.0%⑾。严重产能过剩加上低价中标，行业产品质量存在很多隐患。例如，2017年3月，西安地铁三号线所用奥凯公司的电缆被曝光存在严重质量问题。
电线电缆行业上市公司的统计数据显示，产业亏损面不高，但平均利润率较低。2011年及以前，电线电缆上市公司平均利润率基本在6.0%—8.0%之间，2012—2015年间下降到2.0%—4.0%之间，2015年后有所上升，但也仅在5.0%左右的水平(图13)。
dedecms.com
图13 电线电缆行业28家上市公司的亏损面和平均利润率
资料来源：wind资讯。
本文来自织梦
4.陶瓷：2010年以来产能过剩已经显著化解。陶瓷属于典型的高耗能、高污染行业，进入门槛较低，行业无序竞争和产能过剩现象严重。但上市公司数据显示，2010年以后陶瓷业的利润率保持在较高水平。除了2011年四季度和2012年上半年外，陶瓷行业12家上市公司的平均利润率多数情况在10.0%以上，不少时候超过了20.0%，甚至接近30.0%，显示整个行业的品牌化、集中化和转型升级进展较为顺利(图14)。
织梦内容管理系统
图14 陶瓷行业12家上市公司的亏损面和平均利润率
织梦好，好织梦
资料来源：wind资讯。
dedecms.com
5.农药：严重产能过剩主要在2008—2011年。我国是农药生产大国，企业数量众多，小、散、乱现象严重，很多产品都经历过严重的产能过剩。以除草药“草甘膦”为例，2008年，100多家取得登记的企业中只有7、8家还在生产，其余均已停产或拆除装置，几乎所有企业的利润都处于历史最低谷⑿。
但是农药产能直接受国家准入政策的制约，例如国家工业和信息化部工原函[2014]710号提出，原则上不再新增农药生产企业备案，这对缓解产能过剩发挥了直接的作用。
从农药上市公司的数据看，农药企业的亏损面在2008—2011年和2015年较高，其他时期较低，总体在40.0%以下，行业利润率总体在5.0%左右，2012年前后一度低至2.0%左右。但2017年以来基本处于8.0%左右的较好水平(图15)。
图15 农药25家上市公司的亏损面和平均利润率
资料来源：wind资讯。
copyright dedecms
6.氮肥：2013—2016年产能过剩严重。“十一五”以来，我国氮肥产能快速增长，尤其是尿素产能增速更为显著。据中国氮肥工业协会统计，2013年行业平均产能利用率约为75.0%左右，低于85.0%的合理产能利用率水平⒀。
从9家氮肥上市公司数据看，2013—2016年是行业产能过剩非常严重的时期，2016年亏损面高达80.0%，平均利润率低于-5.0%，但2017年起，产能过剩得到了显著的缓解，亏损面降到40.0%以下，利润率提高到5.0%以上(图16)。
copyright dedecms
图16 氮肥行业9家上市公司的亏损面和平均利润率
资料来源：wind资讯。
三、各行业化解产能过剩的几点发现及政策建议
1.2016年下半年以来绝大多数行业的产能过剩程度已经得到显著缓解。在本文分析的16个产能过剩行业中，除电线电缆业外，到2016年下半年，最晚至2017年初产能过剩矛盾都得到了明显化解。其中电线电缆行业虽然仍然存在过剩问题，行业利润率很低，但亏损面并不高，而有些行业，例如煤炭、钢铁等甚至出现了局部供不应求的新现象。
2.化解产能过剩政策发挥了重要作用。从国际经验看，钢铁行业都是化解产能过剩的重点和难点行业。而我国钢铁行业在全方位政策支持下，化解产能过剩取得了显著成效，而煤炭行业更是在短短2年时间内得到快速解决，显示我国化解产能过剩的政策起了明显的作用。其他的电解铝、平板玻璃、造船等重点政策关注行业化解产能过剩也都取得了显著进展。
3.市场机制也发挥了基础性的产能调节作用。在16个产能过剩行业中，大多数行业的产能过剩都是主要依靠市场机制进行调节的。除光伏、风电、电缆、陶瓷、农药多数轻资产行业外，有些重资产行业，例如造船、工程机械、造纸、平板玻璃也主要是依靠市场调节。这说明在化解产能过剩的长效机制上，一定要充分发挥市场机制的基础性作用。
4.环保检查对加快行业调整有积极作用。不少行业的环保检查发挥了重要的促进化解产能过剩的作用。例如，污染排放水平较高的造纸业，近年来一直受到环保政策重点监管，这直接推动了落后产能淘汰。2011—2015年造纸行业共计淘汰落后生产线2100多条，淘汰落后产能3433万吨。农药行业同样受益于环保督查。2015年，受环保督查影响，环保装置不达标或者根本没有环保装置的农药生产企业纷纷停工停产，原本产能过剩严重、价格和需求都极其低迷的草甘膦行业终于开始了逆转，价格不断上扬。
本文来自织梦
5.高效的破产和兼并重组可以有效加快行业化解产能过剩步伐。破产和兼并重组更加市场化、更加便捷的行业，化解产能过剩进程更加迅速。例如，在玻璃行业，行业龙头企业华尔润集团是一家民营企业，员工8000人，拥有20条浮法生产线，连续13年保持全国玻璃行业产销量第一，但2015年10月，华尔润集团破产倒闭，行业产能过剩随即显著缓解。造船行业也出现了不少企业破产重组的案例，例如，世界第四大造船企业STX(大连)2014年就宣告破产。
总之，从对16个产能严重过剩行业的分析看，到2017年我国化解产能过剩工作已经取得了全面而且显著的进展，下一步要重点转向化解产能过剩长效机制建设。但是也要注意到，不少重化工行业，如钢铁、水泥、电解铝等可能由于基础设施投资放缓而再度出现产能过剩。因此，仍然需要坚持推进供给侧结构性改革，特别是通过加强环保、安全、质量监督检验，为企业创造更加公平的竞争环境，促进优胜劣汰和兼并重组，更好发挥市场机制的自我调节作用，从而促进我国工业进一步顺利转型升级，进入新的良性发展轨道。
附表
国务院文件重点关注的产能过剩行业
注：文件(1)：国办发[2002]23号；文件(2)：国办发[2002]29；文件(3)：国办发[2003]103号；文件(4)：国发[2006]11号；文件(5)：国发[2006]44号；文件(6)：国办发[2006]77号；文件(7)：国发[2009]38号；文件(8)：国发[2013]24号；文件(9)：国发[2013]29号；文件(10)：国发[2013]41号；文件(11)：国发[2016]6号；文件(12)：国发[2016]7号；文件(13)：国办发[2016]34号；文件(14)：国办发[2016]57号；文件(15)：国办发[2016]42号。
注释：
①2016年第三季度后国家统计局开始监测部分行业的产能利用率，但截至目前多数行业只有很少的监测数据(2—5个值)。
②中国钢铁工业协会，2016：“2015年中国钢铁行业运行情况”，www.chinaisa.org.cn。
③姚希之，2018：“供给侧结构性改革叠加环保政策铝市预期向好——2017年电解铝市场回顾与2018年展望”，《中国有色金属报》，第1期。
④工业和信息化部原材料工业司，2017：“2016年建材工业经济运行情况”，www.miit.gov.cn。
⑤邹蕴涵，2016：“我国产能过剩现状及去产能政策建议”，www.sic.gov.cn。
⑥孔祥忠，2016：“2015年水泥行业利润同比下降60%”，中国水泥网信息中心。
⑦吴秀霞，2016：“2015年全年船舶工业经济运行分析——加速‘去产能’，造船业需‘瘦身健体’”，中国船舶新闻网。
dedecms.com
⑧李紫宸，2016：“工程机械行业严重产能过剩企业主动要求加大淘汰力度”，《经济观察报》。
⑨中国石化联合会，2013：“氯碱行业化解产能过剩加快结构调整的对策建议”，国家石油和化工网。
⑩“2014年中国风电发展面临的主要问题分析”，2014：《中国能源报》，www.askci.com/news/chanye/2014/11/28/172050hw7s.shtml。
⑾张荣瀚，2013：“2013年电线电缆行业产量同比增幅7%”，中国经济网。
⑿张为农，2014：“我国农药三大主流品种产能过剩存隐忧”，《今日农药》，第10期。
内容来自dedecms
⒀中国氮肥工业协会、中国石化联合会产业发展部，2014：“氮肥行业化解产能过剩矛盾的建议”，《中国石油和化工经济分析》，第1期。
内容来自dedecms
⒁本课题为国务院发展研究中心与经合组织(OECD)联合课题，安赫尔·古里亚(Angel Gurria)是OECD秘书长，安托尼·法内里(Antonio Fanelli)是OECD全球关系部高级顾问，殷婷工作单位为日本经济产业研究所。
copyright dedecms
国务院发展研究中心“产业转型升级背景下的绿色增长战略”课题组
本文来自织梦
课题负责人：李伟 安赫尔·古里亚
课题执行负责人：隆国强 王一鸣
课题协调人：赵昌文 高世楫 安托尼·法内里
执笔：许召元 殷婷 本文来自织梦