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摘要：日本用十几年时间基本解决了产业污染问题，大气中的主要污染物浓度大幅下降。主要经验是建立了完整的环保制度体系；污染物排放标准比较科学、合理，污染越严重的地方标准越严格，排放标准的制定和调整有科学依据；监控体系广泛严格，企业有优化减排方案的空间；重视激励机制，政策激励有低息融资、税收优惠、补助金等，企业积极进行环保投资，连续20年以上保持总投资的较高比例；从治污到节能和减少碳排放，环境保护是系统工程。日本钢铁业削减过剩产能的主要做法是政策鼓励企业处理过剩设备和调整雇佣政策。启示：市场经济体制下，政策支持企业提高环保、节能水平，削减过剩产能有意义，但是必须合理设计有关政策措施及机制。政府推进治污减排、节能和削减产能的政策性质和措施不同；治污减排和削减过剩产能政策发挥作用的规律不同；政策干预要与市场机制有机结合。

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关键词：治污减排，去产能，日本，钢铁

本文介绍日本钢铁产业治污减排及节能、削减过剩产能的政策做法及有关经验，讨论有关启示。 dedecms.com

一、日本钢铁产业治污减排

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从20世纪七十年代初开始，经过十几年治理，日本基本解决了产业污染问题。日本六十年代中后期产业污染十分严重。钢铁^①和火电是产业污染大户，1975年约占全部产业排放的一半。从20世纪70年代初到20世纪80年代初期，日本产业污染问题基本解决。大气中的主要污染物浓度大幅下降，二氧化硫从0.069ppm(1967年)降到0.016ppm(1979年)，烟尘从0.028ppm(1970年)降到0.010ppm(1979年)，氮氧化物从0.044ppm(1971年)降到0.017ppm(1981年)。以后日本继续推动产业环保水平升级，主要污染物浓度持续、平缓下降，如二氧化硫浓度2010年降为0.003ppm。同时，将治污重点转向城市型和生活型公害治理，并取得重要进展。日本产业治污减排的进展与环境政策、产业政策密切相关，有下述特点：

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(一)建立了比较完整的环保制度体系 织梦内容管理系统

为了解决经济高速发展期日益严重的环境污染问题，1967年日本出台了第一部综合治理污染的《公害对策基本法》。1970年的“公害国会”修改了该法，删除与经济发展相协调的要求，明确环境保护的优先地位。1993年出台了代替该法的《日本环境基本法》，形成了由基本法与多部个别法组成的环境法律体系。 dedecms.com

(二)污染物排放标准比较科学、合理 dedecms.com

多层次的排放标准体系，污染越严重的地方标准越严格。排放标准从低到高，分为基本标准、特别标准、追加标准，乃至总量限制标准。基本标准、特别标准和总量限制标准指定地区由国家决定，追加标准和总量限制标准由地方制定。基本标准是最低标准。地方政府与污染源企业协调签订“公害防止协定”，主要参照比国家标准更严的追加标准。 织梦内容管理系统

如二氧化硫排放标准(允许排放量)根据K值和计算公式^②确定，不同地区K值不同，一般为3.0—17.5，污染严重地区实行特别标准，K值为1.2—2.3；国家指定24个地区实行二氧化硫总量限制标准(氮氧化物指定3个地区)：允许工厂排放量根据总量限制公式计算，公式是指数小于1的幂函数，允许排放量随着原料、燃料消耗量增加而增加，但单位消耗的允许排放量是下降的。

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笔者2017年9月底参观距离东京中心区直线距离几十公里的某大型钢铁厂，处于人口和产业密集的总量排放限制指定地区，最难处理的烧结阶段产生的氮氧化物排放浓度的平均值只有约15ppm(相当于30毫克/m³左右)，显著低于协议标准，约为国家标准的1/10。

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排放标准的制定和调整有科学依据。1973年制定的NO₂排放标准为1天平均每小时浓度在0.02ppm以下。实施情况表明企业达标困难，产业界等提出疫学调查不充分、减排技术达不到、国际比较表明过严等质疑。根据环境厅组织的专家委员会基于动物和志愿者的实验结果及医学研究成果提交的报告，1978年修改了原标准。新标准为1天平均每小时浓度在0.04ppm到0.06ppm的范围内或更低，有7年执行缓冲期。 copyright dedecms

(三)监控体系广泛严格，企业有优化减排方案空间 织梦好，好织梦

政府负责环境质量监测和颁布技术标准以及监测资格的认证。在全国设置了17000多个监测点，监测点在企业周围进行环境监测并公开监测数据。企业承担污染排放源的监测责任，向环境部门上报各排放口的排放数据，数据基本公开。企业根据工厂具体情况优化减排方案，以降低排放成本。信息公开使公众成了最重要的环境监督力量。

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(四)规制重视激励，企业积极进行相关投资

激励的重要性在于，使企业通过各种方案的成本和收益权衡，可以选择最有效的减排方案。政策激励有促进环保投资的低息融资、税收优惠、补助金等；《公害健康被害补偿法》规定企业要按污染排放量上缴赋课金，相当于污染税；总量限制标准有激励企业优化减排的作用。 copyright dedecms

1965年钢铁工业预防公害投资48亿日元占产业总投资的3.22%，以后逐年提高，1969年为230亿日元占产业总投资的4.44%。1973年以后，钢铁企业污染治理投资迅速增加，1976年达到顶峰的2654亿日元，占当年总投资的21.10%，之后逐渐回落，但仍持续保持20年以上年均500亿日元，占总投资约5%的投资水平，有些企业投资的力度更大。 织梦好，好织梦

(五)环境保护是系统工程：从治污到节能和减少碳排放

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日本钢铁企业环境保护包括：大气污染治理、水质环境保护、副产物和废弃物处理和再利用、温室效应防止、节能等^③。这些工作既有独立性，又要相互配合。 内容来自dedecms

节能对治污减排有重要贡献。以1973年的石油危机为契机，日本正式实行了节能政策。当时的政策措施有税收激励：设置节能设备最初年度折旧1/4的制度或者减免投资额10%的税金的投资减税制度等。还有开发银行贷款等金融措施。扶持对象有标准：以显著利于有效使用能源为目标，需要紧急设置新开发的或改良显著的机械及其他设备者。节能政策取得巨大成果，所有部门能源消耗显著减少，特别是能源部门和工矿业部门更为显著。两次石油危机后，能源价格暴涨，也是促进节能的一个重要因素。钢铁企业节能的主要措施有改进工艺和设备、副产品煤气发电、余热利用等。1974—2008年，新日铁公司技改投资累计5400亿日元，其中节能占30%^④。

钢铁业的“温室效应”对策。1996年京都协议书之后，日本钢铁企业日益重视“温室效应”问题。2016年日本《地球温暖化对策》中，基本没有针对钢铁业的强制性措施。原因是业界认为日本钢铁产业的能源效率高，CO₂排放量低，承担比他国更重的责任不利于成本竞争。但日本钢铁业仍然通过技术创新，减少碳排放。2015年，JFE广义环保投资351亿日元，占公司当年总投资的17.5%，其中大气污染投资178亿日元，防止“温室效应”的节能投资134亿日元，分别占公司总投资的8.9%和6.7%。 织梦内容管理系统

二、日本钢铁业削减过剩产能 内容来自dedecms

20世纪五十年代后期到六十年代初期，政府曾以行政指导方式控制钢铁企业设备投资。当时企业进口用的外汇需要政府审批，行政指导方式有实质控制力。但经过沟通博弈，企业的设备投资计划最后基本都被认可，干预实际上无效。原因是：当时日本经济高速成长，企业积极投资，而政府认为过热，数次出台计划希望控制投资；最后的实际增长率高于政府预计。1973年，日本钢铁产量达到历史峰值。 内容来自dedecms

1978年以后，由于日本钢铁产能严重过剩，政府三次出台政策，帮助企业解决产能过剩并取得一定成效。 本文来自织梦

日本高炉和转炉^⑤的过剩能力，从1973年至20世纪80年代中期是扩大的，之后开始缩小，2000年左右基本消失。日本钢(转炉钢)、铁1973年产量达峰值时分别为0.90亿吨和0.96亿吨，设备利用率分别为82.9%和79.2%；以后随产量持续下降利用率开始下降，时有起伏，但到1990年一直很低，18年均值铁为67.9%、转炉钢为64.4%；又经约10年后的2000年左右，产能利用率才稳定提高到90%以上(见下表)。

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1970年产生电炉^⑥产能过剩，20世纪80年代基本消除甚至出现产能不足，之后又急剧扩大。1973年到1993年，约20年的平均利用率为98.9%，之后利用率逐步降低至60%强(见下表)。

日本钢铁业利用率(%)

高炉铁 本文来自织梦	时间 本文来自织梦	1973—1990 织梦好，好织梦	1991—1997 本文来自织梦	1998—2014 织梦内容管理系统
	利用率 dedecms.com	67.9(5年低于60%) 织梦内容管理系统	78.1 dedecms.com	90.4 织梦内容管理系统
转炉钢 内容来自dedecms	时间 copyright dedecms	1973—1990 dedecms.com	1991—1999 内容来自dedecms	2000—2014 本文来自织梦
	利用率 内容来自dedecms	64.4(7年低于60%) 织梦好，好织梦	67.8 dedecms.com	92.1 dedecms.com
电炉钢 dedecms.com	时间 内容来自dedecms	1973—1993 copyright dedecms	1994—2014 copyright dedecms	— dedecms.com
	利用率 织梦内容管理系统	98.9 copyright dedecms	63.5(9年低于60%) dedecms.com	— 本文来自织梦

注：产能利用率=产量÷产能×100%；期间利用率=期间年利用率算数平均值。

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资料来源：笔者计算，《钢铁统计要览》(日本)。 内容来自dedecms

日本削减过剩产能政策主要是帮助企业处理过剩设备和调整雇佣。 dedecms.com

(一)过剩设备处理政策

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特安法和产构法，针对钢铁业的电炉业。1975年前后，由于需求的急剧下降和生产能力的增加，产生较大的供求差距，以小型棒钢为代表的畅销产品的价格大幅下降，平电炉业进入萧条状态。1975年9月到1976年11月，平电炉业实施了4次基于反垄断法的萧条卡特尔(53家企业，市场占有率60%)。由于市场的再度恶化，从1976年11月到1977年9月底，又先后实施了4次萧条卡特尔。在实施了萧条卡特尔而供求关系并未好转的情况下，1977年6月平电炉业开始自主淘汰过剩设备。1977年7月，52家平电炉厂家组成“全国小型棒钢工业协会”，前面提到的由公平交易委员会认可的萧条卡特尔转向依据中小企业团体法进行。1978年之后，供求平衡仍无法改善，通产省制定了“特定萧条产业安定临时措施法”(1978—1983年)(简称特安法)，针对包括平电炉在内的14个萧条行业。特安法的目的是通过处理过剩设备等措施促使供求平衡。由政府制定过剩设备处理计划，必要时政府可以指定卡特尔并不受反垄断法的限制。主要政策措施是为设备处理提供必要的债务保证。为处理设备所需的解雇工人、退职金等资金需求，由28家平电炉企业组成的平电炉业结构改善促进协会提供总额70亿日元的债务担保，7亿日元的保证金国家补助1/2。1988年前，平电炉业禁止新设。计划处理285万吨的能力，到1982年末处理了272万吨。

由于特安法处理过剩设备不充分，又制定了“特定产业结构改善临时措施法”(1983—1988年)(简称产构法)。产构法基本上是特安法的延续，也是处理过剩设备，还有生产经营规模的大型化。产构法指定电炉业，不是由政府单方面指定，而是由大部分企业申请而指定。和特安法一样，主要的政策措施是提供债务保证。另外，对于扩大规模的重组合并，开发银行提供低息融资。对于共同行动和重组合并，需要征求公平交易委员会的意见。电炉业380万吨的过剩设备处理计划，到1988年处理了238万吨。 dedecms.com

1985年广场协议后，日元急剧升值，日本经济陷入萧条。特别是对出口产业集中的地区影响很大。针对这个情况，制定了“产业结构圆滑转换临时措施法”(1987—1996年)(以下简称圆滑化法)。圆滑化法的目标，是瞄准处理过剩设备和转换萧条地区产业结构两个目标。指定对象不是产业，而是企业和地区。指定过剩能力的设备种类，拥有这些设备的企业提出设备处理计划。高炉企业的高炉、转炉、连续铸造等设备被指定。企业自身计划处理设备和劳务对策，须经主务大臣认可。主要的政策措施中，和特安法和产构法类似，为处理设备所必需的资金提供债务保证，以及税收优惠(设备废弃所带来的亏损金的转存制度)和开发银行的低息融资。还包括对企业进入新经营领域、对室兰市等钢铁工业区的扶持政策。在圆滑化法的支持下，高炉生产能力急剧减少。1987年日本经济急速恢复，进入泡沫经济，但高炉企业削减生产能力基本按原计划推进。 内容来自dedecms

处理过剩设备的结果，高炉企业和电炉企业差异大。1976年以后，高炉企业的设备运转率不足70%，但是1985年以前基本没有削减生产能力。重要原因是1970年新日铁成立以后，高炉企业在寡头垄断的状态下形成了产能维持体系，即新日铁以成本加适当利润的方式领导价格；高炉企业不进行价格竞争，而是通过降低成本和钢材高级化提高利润率；萧条时维持价格，减少生产量，保留闲置能力，景气好转时再开工。1986年前后，由于韩国、中国台湾、俄罗斯等国低价钢材的扩张，日本寡头垄断价格体制的崩溃，高炉企业失去价格支配力。高炉企业判断继续保持闲置设备是无效的也是不可能的，各公司制定中期经营计划，高炉能力急速缩小，生产相对集中于大型钢铁企业。这种趋势，在泡沫经济时期和20世纪90年代也在持续，无论景气好坏，高炉、转炉企业自发减少产能。

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电炉企业利用特安法、产构法和萧条卡特尔削减产能，并且达到了政策目标。但是，由于对剩下的设备进行了合理化改造，总产能并没有减少。1988年以后，泡沫经济时，再次投资电炉设备，却立刻迎来萧条，结果带来了更多过剩设备。

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(二)调整雇佣政策 copyright dedecms

随着生产能力的削减，钢铁企业大幅减少劳动人员。从20世纪70年代到90年代，钢铁业劳动人数显著减少。高炉企业劳动人数，从最多的1973年的184800人减少到最少的2001年的41100人，减少了78%；电炉企业劳动人数，从最大的1976年的54100人减少到最少的2004年的19500人，减少了64%。

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日本大企业的用工特点是极力避免裁员。钢铁企业也遵循这个惯例，采取临时下岗、抑制雇用、控制工资、招募希望退职者、调动工作地点、调职、转籍等方式。高炉企业大规模实施的主要手段：扩大对合作公司的外购，员工调职或转籍。调职就是在某公司依旧属于在籍人员，但在其他公司工作，不仅包括员工单独调职，也包括将工作及设备移交合作公司管理。联合制铁厂里调职员工的比例，1981年已经达到54.8%，1991年为60.4%，2001年上升到70.6%。90年代高炉企业约有43000名调职者。并且1994年以后，大量向合作公司转籍，即从高炉企业退职，成为合作公司的员工。

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这种用工方式可以削减劳动成本，调职时，高炉企业承担两企业间的工资差额。转籍时，虽增加了临时退职金，但以后无须负担工资。雇用调整补助金政策的目的是避免裁员。对由于经济原因不得已缩小事业活动的企业主，且企业主通过暂时性雇用调整(临时下岗，教育训练或者调职)维持员工雇用的，给予补助。20世纪90年代后半期以后，补助金总额的七成至八成发放给了钢铁产业，每年不等。雇佣政策也得到工会的合作。工会对于“终身雇佣”的看法也在逐渐变化，不再拘泥于一个企业内的“终身雇佣”，而把重点放在“继续雇用”，即认可调职、转籍。

三、启示 内容来自dedecms

日本经验表明：市场经济体制下，通过政策支持企业提高环保、节能水平，削减严重过剩的钢铁产能是有意义的，但是必须合理设计有关的政策措施及机制。

(一)政府推进治污减排、节能和削减产能的政策性质和措施不同 织梦好，好织梦

治污减排、节能和削减产能政策，由于对象性质不同，虽然都是政策干预，但政策手段不同。治污减排的实质是减少排放，包括源头治理(如使用含硫低的煤或油)和末端治理(减少硫或氮等的排放)，政策是强制性的；节能的实质是能源或资源的循环利用，企业的节能投资有收益回报，政策是诱导性的；削减产能实质上是企业根据市场情况，调整设备投资的市场行为，但在行业整体遇到结构性危机时，政府支持企业削减过剩设备和减员有积极意义。 dedecms.com

(二)治污减排和削减产能政策发挥作用的规律不同 织梦好，好织梦

日本钢铁业治污减排，最难治理的是氮氧化物排放，政策主要解决两个关键问题。一是进行合理的标准规制，没有规制企业治污减排的动力不足。二是支持企业提高技术能力，支持重要企业合作，成功开发出活性炭治理技术，提高了企业的治污减排技术能力。 copyright dedecms

日本政策支持减少过剩产能，但产能利用率的全面提高用了20年。表明钢铁产能利用率变化，本质源于企业市场预期改变。政策的作用是降低了企业削减产能的成本、缓解社会矛盾。

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(三)政策干预和市场机制有机结合

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日本减少过剩产能的产业政策有几个特点：强调市场机制，削减产能需要企业协调，由于设立的卡特尔需要依法得到负责竞争政策的公正交易委员会的批准；援助政策只对自愿申请的企业，也允许符合一定条件的企业不参加压减计划。如反对结构调整政策的东京制铁公司就拒绝加入萧条卡特尔，投资生产H型钢的新设备，其H型钢的市场份额由1973年的4%提高到1990年的14%，目前超过30%，高于新日铁的市场份额。 织梦内容管理系统

注释：

①钢铁产量1973年达到峰值。 本文来自织梦

②(1)允许污染物排放量(排放量/小时)q=K×10^-3×He²(其中，q：允许排放量，He：校正的排放口高度=烟囱实际高度+烟气上升高度，有法定计算公式)，K值范围3.0—17.5(特别标准1.2—2.3)，K值越小越严格。(2)根据允许污染物排放量通过高斯模式可以计算落地污染指标，再和允许空气质量标准比较，从而判断污染源排放治理水平。

③日本铁钢协会主编，《铁钢便览》，第6卷第五版，2014年出版。

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④同注3，第177页。

⑤拥有高炉和转炉的一般是炼铁、制钢、压延一体化的特大型钢铁企业。

⑥拥有电炉的一般是制钢、压延一体化或者是特殊钢企业，规模小、数量多。 dedecms.com