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[摘要]德国、日本和韩国是三个实施产业政策比较成功的国家。三国分别在二战后和经济起飞阶段依据不同阶段国际经济环境的变化，结合本国实际，实施了阶段性、有针对性的产业政策，为经济增长和增强国际竞争力起到了积极作用。当然，三国的产业也呈现出差异性特征。由于历史、文化和社会结构的差异，无论是德国和日本，抑或韩国，其产业政策既有相同之处，也有各自的差异性特征。这些都为我国制定和实施产业政策提供了借鉴。 dedecms.com

[关键词]产业政策；比较分析；日本；德国；韩国

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一、引言

前不久张维迎和林毅夫关于产业政策的有效性争论，再次引起了人们对于产业政策的高度关注。自改革开放以来，产业政策作为我国经济政策的一个重要组成部分，对国民经济的运行和发展产生过重要影响。在当前我国经济转型升级的关键时刻，产业政策的何去何从，必将深刻影响我国经济的未来走向。

早在二战之前，产业政策就已经在工业化国家开始实行。20世纪初，当时的新兴工业国德国便开始致力于培育、保护本国的幼稚产业和战略性产业，以期与先进工业国英国相抗衡。但直到二战之后，日本、德国、韩国等国家通过成功实施产业政策，助力本国经济腾飞，产业政策才开始在全球范围内被广泛认知和推崇。产业政策理论在20世纪80年代初被引入我国，关于产业政策的研究和实践很快便发展起来，产业政策开始成为我国经济政策中的重要一环。进入90年代以来，随着全球化的不断深入，特别是2001年加入世贸组织以来，我国的经济和产业已经全方位地融入到国际经济体系中。我国的产业升级成功与否关乎我国当前的经济转型。同时，作为发展中国家，我国还面临着越来越多的发达国家当年在经济发展过程中较少面临的环境问题等外部性问题。新形势下的经济发展对我国产业政策制定提出了更高的要求。 本文来自织梦

关于产业政策在各国不同阶段的实施效果，学者之间存在很大分歧，观点大致可归纳为以下三种。第一种观点认为，产业政策的适时实施对一国经济的发展会有积极作用。筱原三代平等认为，战后初期的日本产业结构远落后于其他欧美发达国家，日本难以通过完全的市场机制和其他发达国家在国际市场上展开竞争，进而提出日本需要实行政府主导下的产业政策，改变日本相对于其他发达国家的比较优势以赢得国际竞争力。[1]沃格尔(1985)、佐贯利雄(1987)以及南亮进(1992)等通论证论产业结构和经济发展之间的关系，揭示发展中国家可以通过产业政策来发挥后发国家的优势来促进本国产业结构的调整和升级。[2]建立在对日本、韩国等国家产业政策研究的基础上，Amsden(1989)等分析认为恰当的产业政策对经济发展功不可没。[3] 织梦好，好织梦

第二种观点并不赞同产业政策对经济的促进作用。Krueger＆Tuncer(1980)的研究表明，在土耳其，相对于保护较少的产业，保护较多的产业全要素生产率的增长率并未显着胜出。[4]Beason和Weinstein(1996)的研究亦表明，产业政策的实行对于目标部门资本累积率或全要素成长率见效甚微。[5]Lee(1996)亦在对部门全要素生产率增长率考察的基础上，证实韩国的产业政策对部门资本积累或全要素生产率影响甚微。[6]Lawrence和Weinstein(2001)则进一步指出，尽管不同的公司税率显着影响了部门全要素生产率，但贷款补贴和直接补贴对部门全要素生产率增长几乎没有影响。[7]

第三种观点则认为，产业政策仅在一定条件下才有效。如罔琦哲二(1996)指出，合理的制度条件和信息的公开透明以及政府和企业双方对目标政策达成的共识，在很大程度上决定了日本战后初期产业政策有效性。[8]金滢基(Hyung-KiKim)和马骏(1996)则在对日本和韩国石化业研究的基础上，指出通过政府精心设计出的制度可能减少信息不对称，实现产业政策的有效性。[9] 织梦好，好织梦

国内学者对产业政策研究多集中在对政策有效性和必要性进行分析和评价。周叔莲(1990)[10]和周振华(2001)[11]等，通过分析宏观供给和需求因素对产业结构的影响以及制约中国产业结构升级的因素，提出了相应的产业政策建议。郭克莎(1993)[12]和刘伟(1995)[13]在考察产业结构特征和演进规律的基础上，对我国产业政策的阶段性效果进行了评价。马建堂(1993)等则阐述了产业政策对竞争与垄断、进入、规模经济与政府管制等方面的影响。[14]

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鉴于学者们着眼点或研究方法均不相同，其研究结果也迥然相异。有些学者支持产业政策有效性的观点；而有的学者则认为产业政策的效果并不显着。尽管产业政策的效果在理论上存在较大争议，但在实践层面，各国在不同程度上都制定和实施产业政策，并且各国也或多或少地受益于不同时期的产业政策。 内容来自dedecms

在新形势下，我国是否仍有实行产业政策的必要，这是本文希望回答的问题。为此，本文将从全球范围内成功运用产业政策，并从中受益的发达国家中，选取日本、德国、韩国，通过比较分析，并结合我国实际，以期能从中得出对于我国当前产业政策的有益思考。

二、德、日、韩的产业政策演进

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1.日本产业政策的演进 织梦好，好织梦

日本产业政策在战后的不同发展阶段，具有清晰的渐次性特征。1945～1960年间，在经济复兴期内，为迅速恢复经济，H本政府首先采取了以“倾斜生产方式”为核心的产业复兴政策。煤炭和钢铁这两个基础工业部门，得到了日本政府提供的原料配给、复兴金融公库优惠贷款等手段的强有力支持，成为优先发展产业。接着，始于1949年的道奇计划，促使日本产业政策转向“贸易立国”的方针，意图在更新设备和引进技术的基础上，提高日本产品的国际竞争力。进入20世纪50年代后期，随着日本经济的起飞，其产业政策扶持的重点由基础产业逐步向新兴产业转变。相应地，日本一方面提供政府特别贷款对相关企业给予长期资金扶持；并对重点扶持产业的技术设备进口实行免税优惠以及特别折旧制度。另一方面，为促进产业集中，允许“合理卡特尔”的设立以实现规模经济。

1960～1973年的经济高速增长期，伴随着国际竞争的加剧，日本产业政策重点转向扶持钢铁、汽车和石化等工业部门，通过提高生产集中度以适应国际竞争。此外，日本还改变过去单纯由政府引导产业的做法，引入多种渠道完善产业政策，比如，建立政府和民间协商为基础的审议会，综合运用行政指导和财政、金融政策诱导等手段引领产业发展。 织梦好，好织梦

1973～1985年间，为日本的经济稳定增长时期，为应对重化学工业的蓬勃发展所带来的环境问题，日本的产业政策开始向“知识密集型”迈进。相应地，日本的产业政策也开始发生重大变化，市场机制越来越多地取代产业政策，成为产业间资源配置的主要方式，行政指导方式逐步让位于信息指导方式。

1985～1990年间，为日本的经济结构调整时期，微电子、新材料和生物工程等为代表的高新产业受到大力扶持。此外，这一时期的日本产业政策还推行扩大内需的战略，增加公共投资水平，提高全体国民的福利，同时大力扩大海外投资。

进入20世纪90年代之后，在“科学领先、技术救国”方针指引下，日本政府实施了一系列新的产业政策，包括放松管制，改革企业制度，促进企业间竞争，现有产业应向高附加值产业提升同时创造新产业，以及积极应对经济全球化的挑战。[15] 织梦好，好织梦

综上，日本在二战后不同时期积极应对国内和国际经济环境的变化，适时提出并实施差异化的产业政策。尽管学者们对日本产业政策的效果各执一词，但大都倾向于认为，日本产业结构之所以不断升级和经济迅速发展，与其一贯实施的产业结构高度化产业政策密不可分。 本文来自织梦

2.德国产业政策的演进

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二战后的德国产业政策的显着特征之一在于，从政府到企业，都高度重视技术进步推动下产业结构调整升级。[16] 织梦内容管理系统

战后初期，德国政府对煤炭、钢铁、建筑等基础工矿业以及铁路等交通运输业等虽无显着经济效益但关系国计民生的行业，进行财政扶持。此后，德国政府对这些基础产业的扶持一直延续下来。例如，1974年对煤炭业的补贴率为29.8％，l981年达到84.7％，仅1980年得到60亿马克的财政资助和税收减免；1972年对铁路的补贴为60亿马克，1977年升至80亿马克。德国的产业政策还包括对农产品的价格控制，即政府通过“农业市场秩序政策，直接控制农产品价格，以此来保证农业生产者有适当收入，进而保持农产品市场的稳定。此外，农业部门还得到大量财政补贴，1977年以来每年约250亿马克。从20世纪60年代起，为应对其他发达国家接受补贴的相同产业的竞争，德国政府还对若干产业进行补贴。比如，自1962年起，造船业开始得到贷款利息补贴和生产成本补贴，1982年补贴额达到1750万马克。而对于航天航空工业，德国政府在技术研发上进行资金扶持，1978年资助额为5.93亿马克，到1981年达到6.87亿马克。对于汽车、机械制造、石化、电气电子等支柱产业，德国政府则实行税收优惠政策并取得成效。1950～1979年间这些产业的平均增长率为：汽车制造业9.4％；机械制造业5％；电气电子8.8％；化学工业8.5％。[17] 本文来自织梦

20世纪80年代以来，德国开始加速调整产业结构。为此，政府部门制定科学技术研发计划以促进产业科技进步，重点资助信息、微电子以及生物工程等新兴产业。

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德国产业政策是在保障市场竞争基础上的产业政策。一方面，政府通过法令法规禁止大企业之间通过串谋形成垄断；另一方面，政府积极引导中小企业发展，通过政策诱导，使众多中小企业都可以得到所需的贴息贷款和技术开发贷款。此外，德国的产业政策还包括对经济落后地区进行投资补贴等，以缩小不同区域间的经济差别。 本文来自织梦

因此，从德国经济发展的实际情况来看，尽管德国产业政策无论在阶段的显着性方面还是在规划的清晰性方面，均逊于日本，但其产业政策仍然构成了战后德国经济政策的重要一环，并对德国经济的发展起到了积极推动作用。 本文来自织梦

3.韩国产业政策的演进 织梦好，好织梦

和日本的产业政策类似，韩国产业政策也呈现出阶段性特征：1962～1971年的经济起飞阶段，韩国产业政策的主要目标是奠定自主的经济基础。具体而言就是大力发展进口替代产业，提高产品自给能力并减少对外国产品的依赖。为此，韩国政府着力促进煤炭和电力工业的发展，努力扩大农业生产，并提高社会公共设施和基础工业设施，大力增加出口。为促进重工业的发展，政府还直接进行了大规模投资。

1972～1979年，为韩国的促进重工业发展阶段，其产业政策重点扶持重化工业。为此，韩国政府一方面对企业给予资金支持；另一方面，为克服国内市场狭小所带来的局限，也允许某些行业的垄断性存在。随着韩国政府投资向重化工部门大幅倾斜，私人部门投资也大规模向重化工领域转移。1977～1981年，重化工部门集中了韩国全部80％的投资。但是，对重化工领域的过度投资也是一把双刃剑，其导致韩国传统的轻工业过早地在国际市场上丧失竞争优势。[18]

从1980年开始(1980年至金融危机时期)，韩国的产业政策进入到放弃政府干预阶段。以往的产业政策固然对促进韩国经济发展产生了非常积极的作用，但也积累了不少问题：其一是过分突出重工业，结果导致经济失衡严重，农业和轻工业发展乏力；其二，高度依赖西方国家。20世纪70年代末80年代初的西方经济危机对韩国经济产生了较大的负面影响，韩国遂于80年代初调整了经济政策，减少政府对经济的直接干预，加大市场的作用。韩国的产业政策在坚持出口导向的基础上，大力扶持出口产业，致力于自主研发，推行“技术立国”战略。此外，韩国还致力于引进设备国产化和技术升级，大大减少政府对企业活动的直接干预，使政府主导型经济转向民间主导的市场轨道上。 织梦好，好织梦

从2008年金融危机至今，韩国产业政策的突出特点是：一方面，从战略高度重视大企业发展，企业间广泛进行合并与产业互换，以减少生产过剩和重复投资问题；另一方面，注重中小企业的发展，促进中小企业的结构升级，将中小企业视为经济发展的原动力和基础。同时，韩国政府在鼓励发展高新技术产业的基础上，不断运用高新技术来提升传统产业。得益于这些产业举措，韩国经济很快摆脱了危机并走上了复苏之路。 织梦内容管理系统

三、德、日、韩产业政策之比较分析 织梦好，好织梦

1.德国和日本的产业政策之比较 织梦内容管理系统

德日两国产业政策的差异首先表现为政策干预形式的不同。在干预形式方面，日本更多地依赖政府指导性计划干预，政府在广泛听取各行业意见的基础上制定相关产业政策，由政府出面进行企业和地区间的协调而得以施行。政府在产业政策的制定和实施中的主导作用非常显着。而德国的产业政策则更倾向于协商干预形式。在这种以社会合作主义为基础的干预形式下，政府既不控制企业的所有权，也不实行直接的实物计划。政府对产业的影响和作用更多地体现在，为产业发展提供规范合理的市场环境和制度框架。

其次，日本和德国产业政策的侧重点有所不同。日本的产业政策侧重于产业结构，“结构高度化”始终是其体系重心，意在通过生产集中保证有限资源优先向重点发展的产业集中，以此来降低成本并尽快采用先进技术，谋求迅速提升日本产业的国际竞争力。因此，在规模经济和竞争的取舍上，日本虽早在1947年就颁布了反垄断法，但实践中则奉行规模经济优先。相较而言，德国的产业政策更侧重于产业组织，德国高度重视保护自由竞争——德国社会市场经济的一贯精神。 本文来自织梦

再次，日本和德国的支柱及主导产业形成方式截然不同。日本政府在主导产业的选择上推动作用显着。20世纪50、60年代，日本政府重点扶持重化工业，此后，又积极扶持计算机、生物等高技术产业的发展，提升本国产业结构。而德国政府则认为，主导产业的形成和发展应通过市场竞争来决定，政府仅需为维持市场竞争创造必要的制度前提。因此，德国政府对于主导产业和支柱产业的态度是，既不人为选定也不刻意扶持。 copyright dedecms

最后，日本和德国对贸易与资本自由化采取了不同的态度。日本的产业政策主要通过产业培育和扶持来提高相关产业的国际竞争力，其产业政策的核心始终以追求最大国际比较利益为目标。而德国的各届政府对贸易和国内外投资历来都奉行放任自决的态度。

日本和德国的战后产业政策表现如此迥异，很大程度上源自他们各自的历史和制度方面的原因。从历史渊源来说，日本有大政府小企业的传统。二战结束后，日本经济体系遭受严重破坏，但由于其战时官僚体系仍被保留，其旧有的“强大的政府和弱小的企业”局面继续存在。此外，其独特的市场结构以及企业组织形式，如法人相互持股，个人持股比例很小以及银行和企业间交叉持股，都为日本独特的产业政策形成和实施奠定了微观基础。

德国历来崇尚利伯维尔场经济。战后初期德国经济一度处在崩溃的边缘，在美国的支持下，大力倡导减少政府对经济的干预的德国新自由主义学派取得经济思想和决策的统治地位。自此以后，推崇自由竞争的市场经济始终为德国经济政策的指导思想。

德日两国的产业政策虽各有千秋，但作为发达国家成功实施产业政策的代表，他们也有诸多相似之处。第一，无论是德国还是日本都非常重视市场对资源配置的核心作用。第二，日本和德国都高度重视良性市场结构的构建。一方面，两国都高度注重培育有效市场竞争，遏制垄断的发展；另一方面，又防范无序的过度竞争，通过积极培育扶持中小企业的发展，形成众多各具特色的中小企业与大企业集团共存互利的市场格局。第三，德日两国对高新技术的开发和应用都给予厚望并高度重视。特别是在当前，面对国际上日趋激烈的新兴技术产业竞争，两国都不遗余力地从政策上扶持各自的高新技术和新兴产业的发展。从这个意义上看，两国的产业政策正在渐同。[19] copyright dedecms

2.日本和韩国产业政策的得与失

作为同属东亚文化圈的两个邻国，日本和韩国在各自迈向发达国家的进程中，其产业政策既有所得，亦有所失。 内容来自dedecms

日本和韩国产业政策共同的成功之处首先在于，两国政府在经济恢复和发展之初对经济进行了适时、有力的干预，对提振当时经济功不可没。但随着经济进步及产业结构的不断升级，政府干预愈来愈多地让位于市场机制。自20世纪60年代开始，日本产业政策在导向上，由最初的直接管制逐步向诱导型、指导性政策手段转变。而且就政府与市场的关系来看，政府大多数情形下只是起诱导作用，产业的发展更多的是依靠市场竞争机制以及企业自身活力来推动产业发展。 本文来自织梦

韩国在经济刚刚起步的20世纪50年代初期，工业基础十分薄弱，在民间资本力量弱小，难以振兴民族产业的局面下，政府顺势而为，成为产业发展的主导力量。这种政府主导产业发展的格局持续了相当长的历史时期，一直延续到80年代。直到80年代后期，韩国产业政策的计划调节作用开始减弱，市场调节的作用得以突出。 内容来自dedecms

日本和韩国产业政策的成功之处还在于，两国能够结合各自国情和国际经济形势，在不同时期灵活选择相应产业作为主导产业。日本在20世纪50年代，优先发展煤炭、钢铁、电力等工业部门作为当时的主导产业，20世纪60年代又确立汽车、计算机、电子等产业作为参与国际竞争的主导产业，实现了产业结构跃升。20世纪70年代后，知识密集型产业和第三产业则成为政府重点扶持的产业。而韩国在经济发展的初期和准备阶段，如20世纪的60、70年代结合本国国情，倾力发展和扶持煤炭、电力以及重化工业，进入20世纪90年代和新世纪以来，则开始推进以信息技术和文化产业为代表的高新技术和新兴产业。

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此外，日本和韩国都异常重视技术引进和自主研发。日本在经济尚不发达的50年代，就花费大量金钱致力于引进先进技术。进入20世纪70年代后，日本不满足于简单的技术引进，进一步提出“科技立国”战略，增加科技投入，大力倡导本国企业的自主研发。韩国在实现经济腾飞之后，亦适时提出“技术立国”纲领，举国上下无论是政府抑或企业均对自主研发高度重视，经过持续努力，已完成技术引进大国到研发强国的转变。[20] 内容来自dedecms

日本和韩国在产业政策的制定和发展过程中不仅存在着成功之处，也存在着明显的失误之处。就日本而言，其产业的失误之处在于： 织梦好，好织梦

其一是在经济发展过程中，付出了高昂的生态环境代价。20世纪60年代，伴随高速工业化进程到来的，是层出不穷的污染事件在日本各地频频发生。日益严重的污染问题不仅对日本脆弱的生态环境造成了难以修复的破坏，还产生了一系列严重的社会问题。所幸的是，日本后来通过产业的调整升级逐步减少了对生态的破坏。 copyright dedecms

其二是日本繁多的政府规制在某种程度上制约了第三产业的发展，尤其在20世纪90年代以后，日产业结构调整滞后，主导产业出现空心化，日本急需通过大力发展第三产业以提高产业结构，但日本多年延续的纷繁、严苛的政府规制阻碍了第三产业的进步。

其三，日本虽然也重视自主研发，但相形之下，日本企业仍普遍重改良，轻创新的顽疾。尤其在20世纪末，随着其经济泡沫的破灭，以及欧美国家在计算机、通讯领域的创新增强，日本和美国在科技创新方面的差距开始拉大。

韩国的产业政策失误主要表现在两方面。一方面，政府对企业的经济活动干预过多，助长了企业对政府的高度依赖。由于得到政府支持，很多韩国企业投资不计成本，盲目扩张，这不仅加重了政府的财政负担，而且这种“政经勾结”严重地扭曲了市场的资源配置，从长远看降低了经济效率。另一方面，韩国政府长期过度扶持重化工业的发展，导致韩国产业结构失衡。工业尤其是重化工业快速增长，而农业、轻工业严重滞后；第三产业蓬勃发展，却以制造业过早下降为代价。如此种种，导致韩国产业结构一度严重失衡，影响了经济长期发展。[21] dedecms.com

四、结论与启示 本文来自织梦

结论之一：产业政策对于德国、日本和韩国在其经济恢复和发展过程中起到了非常积极的作用。产业政策对一国经济的发展功不可没。尤其是在一国资源匮乏、经济面临起飞，单纯依靠市场调节难以在国际经济中获得比较优势和竞争力的情况下，积极有效的产业政策对于培育若干富有国际竞争力的产业，从而带动经济的迅速发展，具有显着的促进作用。

结论之二：产业政策虽然直接表现为经济政策，但无不打上一个国家的政治、历史、文化和民族特性的深深烙印。这也正是我们看到的，德国、日本、韩国虽然都成功实行了产业政策，但他们的产业政策无论从制定到具体实施都各有千秋。换言之，只有恰当融入本国国情的产业才是适合的产业政策。

结论之三：产业政策是个动态政策。无论是战后恢复经济的德国、日本还是后起之秀的韩国，实行产业政策之初，国家的干预力度较大，产业政策的效果也较为显着。但随着经济的发展，市场结构的不断完善，产业政策的力度也逐步减弱，越来越多地让位于市场自发调节。

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回顾德国、日本和韩国的产业政策，对我国当前产业政策具有一定的启示作用。首先，产业政策对于目前经济发展仍有实行的必要。的确，世界上曾经实行或正在实行产业政策的国家很多，成功的屈指可数。但问题的关键不是产业政策本身的问题，而是这些国家(当然也包括我国某些历史阶段)没有找到好的产业政策，或者虽然一开始实行了正确的产业政策，但后来没有随着变化了的经济形势而适时改进原有的产业政策。应该说，新形势下产业政策要实行，只不过对产业政策有了更新和更高的要求。此外，产业政策应该随着时间的演进而适时调整，总的趋势是逐步减弱政府的直接控制作用，越来越多地让市场发挥功效，由政府指导转变为政府指引和诱导。 copyright dedecms

其次，重视技术引进，更重视自主研发。在当时的国际环境下，日本和韩国较少受到西方发达国家封锁。但我国现在面临的国际形势与当年的日本和韩国迥然不同，面对西方发达国家的敌视与封锁，引进关键技术并不现实，而且从长远看，过度依赖引进会妨碍自主核心技术的开发。在我国作为世界第二大经济体迈向第一的进程中，拥有强大的自主研发能力和核心技术是一道必须迈过的坎。 织梦内容管理系统

最后，在推进产业升级的同时要重视生态保护。首先，这是受限于国内的资源约束，我国当前的资源承载能力已濒临极限，资源约束已经不允许我们重复发达国家先发展再治理的老路；其次，当今国际环境也对环境保护提出了严苛要求，碳排放等一系列环境问题都要求我们承担一定的国际责任。因此，在制定产业政策时，必须将经济发展环境问题协同考虑。

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