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[摘要]随着城镇化的快速发展，城市用地的扩大使得大量的农村耕地被占用，大量的农民不得不离开土地，从而变成失地农民。当前我国失地农民的就业保障整体上仍然面临着权益被侵害的现象，社会提供的就业保障服务远远达不到失地农民的需求。提升城镇化路径下失地农民的就业保障水平，需要组建全国性的失地农民就业保障公益性组织，并推动劳动力资源市场的现代化、信息化与正规化建设。 本文来自织梦

[关键词]城镇化；失地农民；就业

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随着城镇化的快速发展，城市用地的扩大使得大量的农村耕地被占用，大量的农民不得不离开土地，从而变成失地农民1、。在社会主义制度下每一位公民的基本生存权利都应当得到保障，为此.我国逐步建立起了社会保障制度。但是，当前我国失地农民的就业保障整体上仍然面临着权益被侵害的现象，社会向其提供的就业保障服务远远达不到失地农民的需求。而由此也引起了一系列的社会问题。如果不能有效解决失地农民的就业保障问题，那么将对市场经济的持续健康发展带来潜在威胁2、，同时也不符合我国全面建设小康社会，实现共同富裕的发展目标。 dedecms.com

为了维护社会的稳定，也为了给失地农民一定的生活保障，我国政府在农民失去土地后会采取一系列的失地农民就业保障措施。根据《中国统计年鉴》公布的数据，在2014年因为城镇化建设而失去土地的农民达到了216万，而通过政府就业保障重新获得就业的农民数量为27.8万人，从整体上来看就业保障覆盖面为12.87％。这说明当前我国政府在为失地农民提供就业保障的比例还较低，大部分农民还是依赖于自身的力量来寻找新的工作。而我国不同地区的就业保障实施力度也不一样。根据广东省与北京市发布的数据显示，上述两地的失地农民获得政府就业保障支持的比例均在50％以上，并且人均就业保障资金也远远高于中西部地区。在贵州省失地农民基本上除了一次性征地补贴和基本的社保等保障外，其他的就业保障措施很少。人社部在2016年公布的数据显示，当前越来越多的农民从传统的农业劳动中释放出来，多余的农业劳动力转而进入到城市，为城市的现代化建设作出了贡献。但是，这种向城市的就业转移往往是自发，缺乏政府的有效指导。政府为失地农民提供的社会就业保障层次整体较低。

一、城镇化路径下失地农民就业保障存在的问题 织梦内容管理系统

（一）失地农民就业保障制度不健全 copyright dedecms

失地农民的就业保障权也被称为失地农民的社会福利权，即国家要通过政治或法律保障来确保农民在失地的情况下能够获得就业支持。这种失地后的就业保障在西方发达国家开展的较为普遍。但是，在我国受到经济、社会发展的限制还存在一定的不足3、。当前我国对失地农民的保障一般是直接给予征地款，部分地区还会为失地农民提供一定水平的社保支持。一旦农民将征地款用完，生活就会很快陷入困境。而当前我国政府在对失地农民提供的社保就业保障中，所能够提供的保障仅限于一些简单的技能知识培训与少量的就业岗位推荐。大部分地区甚至是连上述低水平的就业保障都没有。从整体看我国失地农民就业保障制度呈现以下特点：就业保障整体不健全，且中、东、西三大地域差别较为明显，省内不同城市的差距也较为明显，失地农民的就业基本上依赖于自身的社会关系。

（二）新增加岗位减少导致政府提供的岗位数量增长有限 本文来自织梦

城市新增加岗位减少使得政府能够为失地农民提供的就业岗位减少。在经济新常态的背景下，我国经济的发展增速相比于以前有了较大的改变。根据国家统计局在2016年1月份公布的一组数据显示，2015年我国的GDP增速为6.9％。经济增长速度放缓使得我国各行各业对于人才的需求量在减少，从而导致新增的就业岗位减少。劳动部在2015年发布了我国未来5年时间内的就业人数增长率的预测数据。从预测数据可知我国在未来5年内，新增就业岗位的数量增长速度预计会持续下降。而新增就业岗位的增速降低将直接影响我国失地农民的就业市场稳定，对于政府保障失地农民的就业将会产生巨大的压力。 dedecms.com

（三）结构性岗位失调使得适合农民的岗位更加缺乏

我国正在努力推动经济的转型发展，调整原有的经济发展结构成为核心内容。在此背景下，原来的一些适合失地农民的、技术含量较低的工作岗位已经越来越少。而需要的高技术人才或者是专业性技术人才却越来越多，由此也造成了在新常态背景下我国就业市场的结构性失业现象不断出现。图-1是我国近年来的技术人才需求量和供应量以及一般人才的需求量与供应量的相关数据。从图-1可以看到，2012—2015年，我国技术性人才的需求量累计增加155.564万人，累计增长率为42.29％；一般性人才的需求量累计减少68.171万人，累计下降率为13.37％，而同期市场上对一般性人才的供应量为需求量的1.7～2.5倍。由此可知，有很大一批一般性人才的就业受到影响，而他们却无法像技术性人才一样转移岗位。最终造成了技术性人才岗位严重缺人，而一般性岗位存在大量人员失业的状态。这就使得政府在为失地农民提供就业岗位时的压力进一步增加。 织梦好，好织梦

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二、解决失地农民就业保障问题存在的不足——以吉林省为例

（一）保障责任主体不明确

土地作为农民最为核心的生产资料，一旦失去对农民的影响是长久存在的。对于失地农民而言他们所需要的就业保障不只是临时的“救济”，而是一种长效的保障。这就需要有一个负责任的保障主体来为失地农民提供长效的就业保障。而当前吉林省还存在保障责任主体不明确的现象。市、区、乡镇以及村集体在保障责任的承担上存在较大的责任不明确。尤其是在乡镇与村集体二级管理体系中责任主体较为混乱。往往会出现这样的现象：地方或村集体经济发展较好时，政府和村集体会多承担一些失地农民就业保障的责任，而在经济发展欠佳的时期则让失地农民自己选择新的就业途径。失地农民的就业保障责任主体不明确，使得失地农民对政府的保障缺乏信心，由此容易引发一系列的社会问题。 内容来自dedecms

（二）资金投入不足

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资金投入不足是造成吉林省失地农民就业保障制度运行存在问题的主要原因。根据吉林省统计局发布的吉林省失地农民社会保障资金中政府投入资金的数量与同比增长率数据可知，2010—2014年吉林省农村最低生活保障资金的政府投入累计为760亿元。2014年相比于2010年增长了60亿元，5年平均增长率为10％。而吉林省失地农民社会保障资金的年均需求量在2.3亿元左右。所以，将政府的投入与巨大需求量进行比较可知，政府的资金投入还存在较大的差距。

（三）法律支持缺失

失地农民就业保障制度涉及很多相关者的利益，在工作中涉及的部门也较多。在这种背景下，缺乏法律支持的失地农民就业保障制度往往不能得到有效运行。法律支持的缺失是造成吉林省失地农民就业保障制度运行不畅的重要原因之一。法律的缺失具体体现在以下方面：首先，现有的法律体系过于宏观，对于保障失地农民就业中的很多细节问题没有详细规定；其次，保障的力度不强，现有的法律对于在执行失地农民就业保障制度中出现问题的惩戒不严；最后，部分涉及就业保障的法律条款与实际情况的不匹配，法律条款落后于实际需求。 织梦好，好织梦

三、提升城镇化路径下被征地农民就业保障水平的政策 copyright dedecms

（一）建立失地农民就业保障的社会公益性组织 内容来自dedecms

在我国的就业体系中失地农民因为长期劳作在田间，使得他们对城市的就业方式不够了解。他们大多数人不会使用现代化的信息手段来寻找就业机会。而当出现就业权利被侵害时也往往不知如何进行维权。针对这些情况，可以组建一个全国范围内的失地农民就业保障公益性组织4、。这个组织可以仿照当前我国的工会组织来进行设计，但是，必须考虑到失地农民就业的特殊性。这种社会公益组织的建立需要政府部门的大力支持，并且提供运营的维持经费。公益组织成立以后则是要在失地农民就业信息指导、就业培训、就业薪酬标准与发放、就业安全与环境等领域发挥作用。

（二）强化失地农民就业的政府保障能力

在我国当前的发展环境下促进失地农民的就业，离不开政府作用的发挥。为此，政府应当从产业发展规划上进行调整，推动产业发展的均衡化和多元化。政府应当对不同地区的产业发展进行调整，从而使得各个地区的产业发展与本地区的实际情况相适应，同时有利于促进就业。例如，在我国广东省就经常出现劳动力的供不应求，而在云南省则经常出现劳动力的供大于求。之所以会出现这种矛盾就是因为地区间的产业发展不合理。对于广东省而言为了更好地利用高技术人力资源，节约宝贵的土地资源，应当重点发展一些高技术产业，从而减少对低端产业的用人需求量，推动就业市场的平衡。而对于云南省而言则要做好产业的转移承接任务，适当发展一批劳动密集型的产业，从而为本区域的劳动者提供更多的就业机会。 本文来自织梦

（三）完善我国的劳动力市场建设

对于我国当前的发展而言，推动劳动力资源市场的现代化、信息化与正规化建设是新常态背景下政府推动失地农民就业问题解决的重要途径。第一，健全劳动力市场的法律保障，防止其漫无目的地无序发展。第二，政府要推动劳动力资源市场参与主体的市场化整合。让分散的、高成本经营的参与主体走向联合，从而发挥合作的效益。而这样规模化的发展也能够增强我国劳动力资源市场的整体竞争力，在未来的发展中更好地应对国外企业进入带来的竞争压力。第三，政府应当在失地农民就业的劳动力市场的信息化建设方面加大支持力度，从而形成一种高效率和低成本的劳动力市场经营模式，更好地为失地农民提供就业服务。

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注释： 织梦内容管理系统

1、吴素《被征地农民养老保险制度的构建与完善——以江西省婺源县为例》，载于《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2012年第1期第46至51页。 织梦内容管理系统

2、李放、崔香芬《被征地农民养老保障政策问题发生的中国情境》，载于《中国农业大学学报（社会科学版）》2012年第1期第102至110页。 copyright dedecms

3、张晓云《失地农民权益保障问题的国内外经验与启示》，载于《理论学习》2012年第6期第16至19页。 内容来自dedecms

4、杜超群《山西省城镇化进程中失地农民的社会保障研究》，载于《山西农业大学学报（社会科学版）》2014年第1期第32至37页。