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内容提要：标杆上网电价是中国风电产业政策的主要手段之一。近年来，通过制定和执行高于平均上网电价的价格，有效地推进了风电产业的快速发展。同时，此类价格溢出会随着产业成熟和补贴缺口的加大逐步降低，在避免区域企业牟取暴利的同时，能够有效地倒逼企业技术进步和成本降低。本文依托2006-2016年间各省风电产业数据，分析了我国2009年制定实施的四类地区风电标杆上网电价，及2015年、2016年两次调低标杆电价对风电产业发展的影响。同时，基于相关政策及其影响的讨论，对未来风电产业政策的优化、调整提出了建议。

关键词：风电产业政策 标杆上网电价 风电产业发展

2009年国家发改委制定实施风电标杆上网电价，极大地推动了相关产业的发展。随着风电产业发展的不断成熟，2015年、2016年两次对标杆电价进行了下调，并预期今后将实现风电平价上网。这一系列价格调整对风电产业的运营与组织，以及未来的发展产生了较大的影响。本文关注于中国风电标杆上网电价的实施与递减调整，尝试分析风电价格政策变化对产业的影响，并基于分析结果和国际比较，提出未来调整和优化风电产业政策的相关建议。

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一、中国风电标杆电价的制定及其调整

标杆上网定价是在经营期电价的基础上，由国家对新建的发电项目按区域统一定价，或考虑按省平均成本统一定价的电价政策。针对风电的标杆上网电价，是在普通平均上网电价基础上的溢价电价。这是促进可再生能源发电的主要手段之一。此前的研究表明：这一类固定电价在可再生能源产业发展的初期，与可再生能源装机容量的增长有着密切关系，能够有效提高可再生能源的发电比例（Mehmet，2012；Dong，2012）。 本文来自织梦

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2009年，为了促进风电产业的发展，国家发展改革委发布了《关于进一步完善风电上网电价的通知》，将全国各区域划分为四类资源区，实施风电标杆上网电价。按照风力资源的分布程度，四类资源区的标杆电价分为0.51元、0.54元、0.58元和0.61元（见表1）。而同一时期，各地脱硫燃煤机组的标杆上网电价则显着低于风电的标杆电价，风电上网标杆电价为燃煤电价的1.5-2.3倍。这一价差无疑对风电的发电量和装机容量产生了积极的促进作用。 copyright dedecms

2015年，国家发展改革委印发了《关于陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》，提出风电标杆电价随发展规模逐步降低的战略，确定了2016年和2018年的标杆电价。同时，鼓励各个地区通过招标等市场方式确定陆上风电等项目的业主电价和上网电价。将第Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类资源区风电标杆上网电价降低0.02元/kWh，调整后2016年前三类资源区的风电标杆上网电价分别为0.49元/kw、0.52元/kw、0.56元/kW，第Ⅳ类资源区电价维持0.61元/kW不变。该调减政策综合考虑了当前风电技术发展的成熟程度，并在价格方面为风电企业提供长效的发展预期。 内容来自dedecms

2016年，国家发展改革委再次调低了风电上网电价水平，《关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知》进一步明确风电将在2020年实现平价上网，根据新能源产业技术进步和成本降低的情况，降低2018年1月1日之后新核准建设的陆上风电标杆上网电价，调整之后四类资源区2018年新建项目的标杆上网电价分别为0.40元/kW、0.45元/kW、0.49元/kW、和0.57元/kW，风电标杆电价进一步降低。 织梦好，好织梦

二、中国风电标杆电价实施效应的分析

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（一）我国风电标杆电价实施的影响

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中国的风力资源分布较为广泛，但鉴于区域差异，风力资源的利用率相对较低。截至2009年，我国累计开发风力能源不足2600万千瓦。而近年来，随着风电标杆电价等多种政策手段的推动，风电总装机容量迅速增长（见图1），中国由此成为仅次于美国的世界第二大新增风电机组装机容量最多的国家。

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本文依托2006-2014年《中国电力统计年鉴》相关数据，对电价政策进行讨论，并根据《关于完善风电上网电价政策的通知》中关于四类区域的划分，有针对性的对处于Ⅰ类资源区、Ⅱ类资源区、Ⅲ类资源区的相关城市进行归类，将其对应省份作为分析对象，主要包括内蒙古、新疆、河北、甘肃、云南、吉林和宁夏等地区。根据历年《中国电力统计年鉴》，本文搜集并整理了相关省份各年份风电装机容量及风电发电量数据，通过比较2009年风电标杆定价政策实行前后相关指标的变化，以期发掘风电标杆定价对风电产业的可能影响。 织梦好，好织梦

本文通过数据对比发现：2009年以前，相关资源区内省份的风电装机容量变动并不显着，仅内蒙古呈现明显增长趋势。白区域标杆上网电价推行以后，2009-2014年间，前三类资源区内各省份的风电装机容量呈现明显的增长势头，以内蒙古最为典型。在考虑风力产业发展的同时，自然禀赋以及相关省份的异质性自然不容忽略，但考虑数据的可获得性，本文仅利用可得数据进行趋势分析。不难发现标杆定价政策对于我国的风电行业发展起到了明显的刺激作用，有利于推动该行业相关企业的发展（见图2）。 本文来自织梦

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结合全国发电总量，计算了代表性省份各年风电发电发电量在全国发电总量中的占比。比较发现，较之风电装机容量，各省的风电发电量占比变动情况有所不同。总体上，2009年标杆定价实施之后，各省的风电发电量占比增速明显加快。其中，内蒙古依旧保持领先势头。值得一提的是：河北省的风电发电总量占比呈现明显的增长趋势。由此可见，伴随标杆定价政策的推行，风电能源在电力能源中崭露头角。该种区域固定定价政策可以有效地促进我国风电量的增加，进而促进产业发展（见图3）。

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标杆电价之所以能够显着地推动风电产业的发展，主要原因包括：第一，考虑固定电价的优势，区域标杆定价可以很好地统一国内上网定价口径。并且制定简单，具有较强的操作性，有利于高效执行。可以稳定风电行业的投资环境，有力提高风电产业发展；第二，区域标杆定价综合了中国的地域特征，在鼓励风力资源相对匮乏，但有风力发电能力地区风电企业发展的同时，也可以很好地促进资源丰富地区风电产业成长；第三，区域标杆定价较之固定定价在保持资源区内风电价格稳定的同时，引入价格机制，可以充分地利用市场经济机制，促进企业竞争，激励相关风电企业积极创新，加强管理水平，进而达到降低成本的目的。

（二）标杆电价调整的影响 织梦内容管理系统

风电标杆上网电价作为一种新能源产业的补贴政策，必将随着产业的不断成熟而逐步退出。标杆电价递减、风电平价上网即是国际风电产业发展的必然趋势，也是积极应对我国风电弃风、补贴缺口等问题，推进风电产业市^场化进程和可持续发展的有效措施。但递减的方式、周期、幅度及影响仍有必要进行科学地分析与判断。

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风电标杆电价逐步递减的影响是多方面的。从长期来看，风电平价上网是必然趋势。风电标杆电价的调低能够有效缓解可再生能源补贴巨大缺口[1]的矛盾，促进风电定价的市场化进程，激励企业加快技术创新、降低发电成本，促进行业长期可持续发展。但从短期来看，风电标杆电价的下调，尤其是2016年20％-30％的大幅度下调，将直接对风电企业的运营状况与收益情况产生影响，降低风电投资增速，同时政策的快速变化也可能导致相关产业出现波动。 dedecms.com

由于风电标杆电价的调整集中发生在近两年，还很难获得连续的数据具体精确地分析其对产业、企业的影响，尤其是2016年底调价的影响还未显现出来。考虑相关数据的可得性，本文借由北极星电力网相关数据分析对标杆定价下调进行判断。为简化分析，此处不考虑技术进步等其他因素造成的成本下降情况。假设给定某个装机容量为50MW的风电场，按贷款期限15年、长期利率为4.9％计算，得到标杆定价下调前后四类资源区的风电场财务内部收益率与资本金内部收益率（见表2）。 dedecms.com

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通过比较可见，首先，风电标杆电价下调的影响存在地区差别，对西部风力资源丰富的地区，风电企业影响超过2％，而对东部电站的影响相对较小。在降低风力资源丰富区域政策依赖的同时，引导东部地区加大可再生能源的投资建设，积极应对当前较为严重的环境问题。其次，由于政策转向带来的行业收益率普遍下降，之前盲目投资的趋势将得到改变，按照2018年标杆电价计算的风电企业资本金内部收益率，两类地区已经为负值，将倒逼企业，尤其是风电龙头企业，大力降低发电成本和运营成本，积极谋求技术创新，加大高效产品的推广与应用的力度，降低行业总成本。最后，内蒙古、甘肃、新疆等区域的弃风问题将得到缓解。之前高达50％-80％的弃风状况，在未来风电平价上网阶段或可改善。 copyright dedecms

三、国际风电标杆电价的制定与调整

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在各个风电大国，标杆上网电价是促进风电产业发展的重要手段。

在德国，实施风电固定定价，在风电产业发挥了很好地示范作用。德国早在1991年就发布了《电力供应法》。2000年的《可再生能源法》规定，取消发电上限，要求各风电发电以固定电价强制入网，并由政府提供一定的财政补贴。1991年，德国以0.178马克/千瓦时的价格固定收购风电，高于平均上网电价部分则由消费者分摊。当前德国风电附加费为6.2欧分/千瓦时，而平均交易电价仅为3.8欧分/千瓦时，风电电价为普通电价的2.63倍。德国在电力行业良好发展的基础上，针对不同地区风力资源的具体情况，不同区域不同定价，以期平衡各区域风电发展。该种固定定价政策很好地推动了德国风电产业的发展。当然，高额的补贴也为政府财政和消费者带来了不小的负担。

此外，英国也在风电发展中实施了一系列的定价政策。从2010年至今，英国政府对陆上风电的补贴超过500亿英镑，其中人部分用于风电上网电价的补贴。同时，英国政府规定电价根据电网及区域资源丰富度随时调整，该定价机制在充分发挥地方政府能动性的同时，也很大程度上平衡了风能资源贫瘠与丰富地区的风电产业发展。

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当前，许多实施了标杆电价的发达国家更多地引入竞争性电价机制，转向逐步调低甚至取消风电固定电价。风力发电中的风机成本差异很小，企业的运营水平和融资成本对总成本的影响最大，而竞争机制能够有效降低这部分的成本。因而，在早期制定补贴电价的基础上，发达国家已经转向制定比较具体的电价调整机制，逐步降低补贴水平，推动实施竞争性电价。

目前美国、南非等国家的风电上网电价约为50美元/兆瓦时，加拿大、澳大利亚约为70美元/兆瓦时，分别为中国风电电价水平的约60％和80％。仅有德国仍维持相对较高的风电标杆电价，与中国电价相当。但德国早在2004年及2008年，率先修改了《可再生能源法》，决定逐年调减可再生能源上网电价，以此提升相关行业市场竞争能力。丹麦1979年实施风电强制上网之后，对于风机购买的补贴逐步从30％降低为10％，风电固定价格补贴从8.05欧分/度，下调为市场价格加上1.6欧分/度。同时，如果总收益高于这一数值，则取消补贴。值得注意的是：发达国家的风电标杆电价调整往往提前制定一个固定的递减率，或者递减计划，逐步有序调整，或者将直接的上网电价补贴调整为配额电价或者绿色电价等更为市场化的方式。 本文来自织梦

四、结论与建议

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2009年风电标杆上网定价政策很大程度上推进了我国风电产业的发展，中国也由此步入了世界风电大国。但在风电补贴政策实施的过程中，补贴缺口巨大、企业盲目投资、弃风、部分地区政策依赖性过强等问题也逐步暴露出来。近两年来，国家发展改革委对风电标杆上网电价的调整，对风电产业的区域平衡发展及行业竞争力提升起到了积极作用，有利于推进国家2020年风电平价上网的进程，倒逼风电行业成本降低和技术进步，不断增强产业竞争力，实现产业长期良性发展。但是，这也引发了产业波动等短期间题。中国风电政策同成熟的发达国家相比尚处于不同阶段。发达国家已经走过产业刺激阶段，并制定了比较完善的政策扶持退出机制，推动产业在充分竞争的基础上内生发展，使产业步入长期可持续发展的路径。而中国风电政策制定和实施的时间与周期相对较短，仍处于从保护幼稚产业阶段向长期激励转变的过程中，政策体系和政策手段有待进一步完善。对于未来的风电政策的调整，应在现有基础上，纳入更多考虑因素，积极探索多种途径的与方式的激励手段，并努力减小政策波动，实现政策的长效化。 copyright dedecms

（一）风电电价政策的进一步细分与完善 本文来自织梦

事实证明，固定电价等手段在促进风电产业发展方面发挥着重要作用。然而，风电不同的政策组合和定价策略对于产业发展环境、自然资源禀赋、区域发展水平等差异性较大的地区其作用效果也是不同的。风电标杆上网电价的制定在原有以国内不同地区的风力资源水平为依据的基础上，还应考虑区域发展情况、产业基础设施水平、不同燃料成本、企业规模，乃至峰值电量对电网冲击等多种因素。 织梦内容管理系统

未来风电价格补贴机制的整体设计，应在现有按区域切块的基础上，着眼于设计实施更为完善的阶梯型价格机制，考虑到国际市场、产业与区域变化、通胀等环境因素，产业技术、企业规模与成本等技术经济特征，实现因地制宜、物尽其用的发展目标，使得风电政策能够在有效激励的同时，兼顾补贴成本。

我国风电价格体系设计还应具备动态调整机制。风电标杆上网电价作为一种价格激励手段，在早期会发挥较大的作用，促进发电量和装机容量的快速提高。随着产业的不断成熟，标杆电价递减直至平价上网将是必然的趋势，取而代之的是竞争性的定价机制。我国的风电政策正处于这一调整进程当中，适时推出的风电标杆电价递减调整，能够有效地解决企业肓目投资、弃风等产业发展中的突出问题，推动企业加大研发投入力度，降低运营与管理成本，对产业的长期良性发展将起到积极的促进作用。 织梦好，好织梦

今后风电相关政策的制定与调整，应在现有基础上，设定更为长期、渐进式递减率或递减计划，明确产业发展预期，进一步降低行业投资的波动的幅度。再者，风电政策不但应当包含电价及其动态调整的相关细则，还应对政策时效、费用分摊机制、各方购买责任以及长期目标等进行明确的规定与说明。

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（二）建立多元、长效的风电产业支持体系

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我国风电产业的费用分摊、标杆上网电价等政策作用效果直接，有效地促进了产业的快速发展。但仍然存在着支持手段相对单一、竞争机制缺乏等问题。同时，补贴缺口与补贴拖欠等问题也值得注意。当前发达国家已经建立并实施了较为完善和稳定的风电发展政策体系，包含了全体分摊、税收抵扣和电力配额等多种手段，我国风电产业的政策设计也应积极探索多元、长效的发展模式。

未来风电政策设计中，应逐步从单纯补贴转向绿色电价、配额制、碳税等多元手段。一是普及环保知识，加大环境宣传力度，为绿色电价制度铺就条件，以社会自觉自动的购买行为作为风电发展的内生动力；二是探索可选择、可交易的竞争性配额制，促使风电企业为争取配额展开竞争，促进经济效益提高和成本降低，同时确保降低的成本能够转移给消费者；三是择机推出环境税种，包括能源税、碳税、环保税等，加大从传统化石能源补贴向风电、光电、生物质能发电等可再生能源的发展领域的转移，构建更为合理的能源产品结构与竞争机制。 织梦好，好织梦

当前，风电政策主要着眼于电厂的建设与运营环节，而风电产业链前端的材料生产研发、零部件制造、风机制造受到的关注较少，这一部分是提升风电效率，降低风电发电成本的基础环节。同时，由于经济发展阶段与社会认知等原因，现有的风电政策也并未触及终端用户领域。风电政策未来应向全产业链拓展，注重鼓励上游环节的基础研发制造与下游环节的推广与实施，将激励研发创新和引导绿色消费作为风电政策的主要方向，不断扩大风电政策的覆盖领域。

参考文献： 织梦好，好织梦

[1]张粒子、李才华、罗鑫.促进我国可再生能源电力发展的政策框架研究[J].中国电力，2006（4）. 本文来自织梦

[2]时璟丽.可再生能源电力定价机制和价格政策研究[J].中国电力，2（108（4）.

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[3]郭晓丹、闫静静、毕鲁光.中国可再生能源政策的区域解构、有效性与优化[J].经济社会体制比较，2014（6）.

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[4]李志学、王换换、凌丽.中国风电企业生产成本水平与价格补贴关系研究[J].价格理论与实践，2017（1）.

（作者单位：郭晓丹，东北财经大学产业组织与企业组织研究中心，中国社会科学院工业经济研究所博士后；尹俊雅，东北财经大学产业组织与企业组织研究中心） 本文来自织梦

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[1]据目前风电发展速度测算，2018年陆上风电价格降低后，每年将减少新增陆上风电补贴15亿元。