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[摘要]我国土地储备融资面临融资规模大、还款压力大、回款周期长等种种压力。文章以北京市为例，在分析北京市土地储备融资来源、项目成本的基础上，对土地储备开发项目的时间成本、运营成本、规模成本等进行剖析，总结出现有的土地储备融资风险为政策风险、利率风险、融资规模风险、项目管理风险等，并构建新形势下“土地储备机构回归政府职能、拓宽融资渠道、量化管理储备项目、加强内部控制”的土地储备融资风险管控机制。 内容来自dedecms

[关键词]土地储备；融资；风险管控

一、问题的提出 dedecms.com

近年来，我国采用土地储备制度，启用经济杠杆、激活房地产市场，促进了城市建设和经济快速发展。我国第一个土地储备机构——上海市土地发展中心成立于1996年11月15日。迄今，土地储备制度在我国已经有了近20年的实践，土地储备制度的发生和发展是实践走在理论之前的一个过程。

随着土地储备制度的发展，其融资风险引起了广泛的关注，近年来土地开发周期延长、资金投入大、资金回笼（指的是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用）慢等特点，使得土地储备融资的风险凸显。2016年2月，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发文《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）进一步规范土地储备的金融风险，要求调整土地储备筹资方式，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政基金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内提供省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。 织梦好，好织梦

二、国内研究现状 copyright dedecms

土地储备贷款的风险可分为政府风险、土地储备中心风险和银行风险（杨剑锷，2002）。城市土地储备融资风险主要表现在自有资金和信贷资金比例低、银行利率高、土地储备机构向银行借贷政策不对等的风险，应拓宽融资渠道、采取多种储备方式（米晓莉，2009）。杨军（2006）运用风险理论，指出土地储备制度可能面临的风险分别为政策法规风险、经营风险、制度风险和资金风险，提出相应的风险管理建议，对政府可容忍的债务规模、融资方式选择、科学的土地储备供应计划编制方法等展开了研究。通过对土地储备项目贷款的风险特征进行分析，发现土地储备项目贷款的融资风险主要有经济风险、政府风险、经营风险和融资风险（袁莜玲，2007）。陈云（2001）认为，土地储备有三种运作模式，即市场主导型、政府主导型和市场政府混合主导型，在土地储备风险理论研究的基础上提出土地储备财务风险的概念，并深入分析土地储备财务风险的种类及产生原因，包括融资风险、利率风险和违约风险。进而从土地储备机构的运营能力、偿债能力和盈利及发展能力出发构建土地储备财务风险评价体系，提出加大土地收益金的留存比例、实行企业化的会计核算方式、确定合理的土地储备量等解决办法（陈云，2001）。在《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》发布后，从制度变迁角度来看待突出储备融资问题，筹资方式应由“贷”转“债”（毕继业等，2016）。 内容来自dedecms

三、土地储备融资风险分析——以北京市为例

北京市为我国特大型城市，截至2015年底，全市常住人口2100多万，面积约1.6万平方公里。共分为4个区域，分别是城市功能核心区、功能拓展区、发展新区、生态涵养发展区。北京市土地储备机构成立于2001年，主要通过收购国有存量用地和授权主体实施土地一级开发（前期开发）等方式进行土地储备，是政府主导、企业运作的模式。 内容来自dedecms

（一）北京市土地储备融资方式及主要融资来源（财综[2016]4号发布前）

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近5年来，北京市土地融资主要来源为银行贷款，占土地总融资额的67％；信托资金、保险资金总占比约23％；财政资金和委托贷款为土地储备融资的有力补充（邹红征，2013）。 织梦内容管理系统

（二）北京市土地储备融资情况分析 copyright dedecms

收集北京市2001—2014年土地储备出让入市数据，共1872宗土地，面积16464.79万平方米，成交价款9739.97亿元，扣除每年对应的政府收益，则为该年度的储备地块开发成本。此种计算方式下，储备开发成本=（年度成交价款-政府收益）/土地成交面积，容易出现个别年度土地开发成本负增长现象，原因是个别年份土地市场较活跃，土地溢价率高，政府收益偏高，继而计算出的成本下降，但纵观北京市14年土地市场数据，土地开发成本一直呈现持续增长的态势，尤其是2014年土地储备成本比2013年增加54.77％，2013年比2012年增加47.2％。 内容来自dedecms

（三）土地储备融资风险分析 dedecms.com

1.政策风险。近年来，土地储备融资主要依靠银行贷款，信托资金、委托贷款、保险资金次之，上述几种方式占用了北京市土地融资来源的90％以上。但是土地储备融资会在政策调整时遭遇政策风险。如信托资金曾经中断过，2010年2月11日银监会下发了《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》，在收紧房地产信托的同时，明确信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款。2016年2月，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发文《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》进一步规范了土地储备的资金管理，要求规范融资渠道，不得再从银行贷款。所以，土地储备融资有产生政策性风险的可能。 织梦好，好织梦

2.利率风险。央行每年要根据经济运行情况相应调整贷款利率，北京市近年来的负债余额平均值1900亿元左右（邹红征，2013）。虽然2015年央行为了刺激经济，屡次降准、降息，释放流动资金，但是按照5％的年贷款利率为基础，倘若利率每增加一个百分点，北京市每年要增加的利息为19亿元，平均每天增加500多万元。而由于土地储备本身的项目周期长、回笼资金慢且不均衡等特点，容易引发利率风险。

3.融资规模风险。土地储备项目开发周期长，一般需2～3年。近年来，随着城市的发展，尤其是城市近中心区，拆迁难度普遍上升，拆迁补偿普遍升高，有些地块的开发周期较平均开发周期明显增加。开发周期长和经济的快速发展导致成本逐年攀升。土地储备项目一方面在押土地资源由于抵押融资，从而无法进行土地市场交易，另一种意义上等同于土地闲置，且短期内无法解决；另一方面，为配合土地储备开发工作周期，避免开发资金短缺现象的发生，贷款期限结构偏向于中长期，使得贷款项目总利息成本偏高，资金的实际使用率低，其所占项目总成本的比重也将不断加大。目前，土地储备机构融资过多地依赖于银行贷款，存量土地消化不够，使得累加的融资规模逐年膨胀。而且近些年，很多区域的土地储备量比较丰富，上市成交地块相应较低。近几年，北京市政府以“限房价，竞保障房面积”“限地价，竞房价”等限价措施来调控土地市场，抑制土地投机现象。从表面看，整宗出让地块的土地价格得到了合理控制，但实际经营性地块的土地成本则远高于当期同区位的土地价格，导致了开发商拿地成本增加。融资规模的逐年膨胀且资金回流慢、开发时间久等容易引发融资规模风险。

4.项目管理风险。土地储备地块从储备到上市需要多个部门配合经历多个环节，很多土地储备项目粗放式管理，对于储备项目开发的每一个环节缺乏有效衔接、有机联动，缺少对于土地储备开发项目流程的各个关键点的量化管理，这样，随着时间的推移，项目的粗放管理将导致实际成本的增加。有的项目存在开发进度同土地供应计划不符的现象，土地供应计划与实际实现的供应指标有一定的差别。一般市级下达的土地年度供应计划只是一个指标数值，尽管储备机构在制定之初将其分解到逐个项目中，而由于受到各种主客观因素的影响，往往存在实现了土地供应计划中的指标数，却与当初制订计划中的供应项目无法严格对应，或者随着时间的推移，引发的成本改变造成成本增加的现象。融资中的计划还款时点是以土地供应计划为依据预估的，由此造成无法实现预期项目的资金回笼，进而引发利息成本的累加。

四、新形势下的土地储备融资风险管控机制构建

（一）土地储备机构回归政府职能 内容来自dedecms

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》规定，土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备无关的事务。包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应限期剥离和划转。根据文件要求，土地储备机构应回归政府职能，落实土地储备监管的职责。 dedecms.com

1.重新定位储备机构职能。新形势下，土地储备机构要重新定位。市级机构要实现对全市土地储备项目的统筹管理和稳妥推进，负责制定全市的开发计划、出台相关政策、规范工作流程、搭建工作平台，做好土地宏观调控；区储备机构要着重把握重点环节、重点项目，落实国家、北京市的相关政策，对全市的土地开发工作的具体项目进行监管。

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2.充分发挥土地储备宏观调控职能。土地储备机构应进一步实现土地宏观调控的职能，做好土地储备开发计划的编制工作，对土地供应的总量、结构、区域布局、供地时序进行控制。要进一步加强在落实城市规划、完善城市功能、妥善加快城市化进程、保障民生等方面发挥的积极作用。通过使用国有土地收益储备基金、土地出让收入等财政资金储备土地资源，建立健全土地储备资源库，为实现重点工程、民生项目等提供服务保障。 内容来自dedecms

（二）拓宽融资渠道

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目前，土地储备融资渠道过于单一，随着土地储备贷款在内的地方债偿还高峰的到来，需要政府通过竞争手段引入社会资本投资，解决政府公共财政资金不足（宗建岳，2015）。同时，我国正处于快速城镇化推进阶段，部分区域通过实施土地一级开发有效改善了区域环境、大幅提高了区域经济水平，乡镇农、居民通过征地拆迁得到了大量资金补偿，而该笔巨额资金有些处于闲散状态，若政府以担保发行土地证券、建立土地信托等方式将其聚集起来，则可有效改善土地储备机构融资渠道单一的现状，化解风险、降低融资成本，但这些融资方式具体实施需要相关法律制度的完善以及政府给予必要的支持。由此可见，探索新融资渠道机遇与挑战并存。 内容来自dedecms

1.进一步引导社会资本直接参与项目运作。推进“政府主导、社会参与、全面储备、优化配置”的土地储备开发模式。企业作为项目主体融资渠道较多，创新空间大。储备机构与企业签署委托协议的形式由企业作为带资主体实施土地储备，引导企业发挥其在融资方面的优点，提高社会资本参与土地一级开发工作的积极性，建立企业利润与运作周期挂钩的机制，鼓励企业参与并加快实施开发，使得社会资本在我国土地储备制度中发挥重要作用。建立政府和社会资本合作（PPP）模式和政府购买服务的模式，通过发挥市场机制的作用，由社会资本提供公共服务，政府支付相应对价。尤其是政府购买服务的模式，在政策方面仅需出台将土地储备开发服务纳入政府购买服务名录、财政部门批准将购买服务资金纳入预算后，即可进入实操环节，便于操作。

2.建立土地储备基金。探索建立土地储备基金，以土地为主要投资对象，通过公募或私募的方式向大众投资者或机构筹集资金，实行分工和专业化管理的集合投资。土地储备基金制度可以使资金来源更为集中，融资成本低廉，同时也能够有效减低土地储备机构承担的风险，即风险共担，利润同享。但是目前我国缺乏对土地储备基金支持的相关法律法规体系，而且鉴于土地本身的财产性、我国的产权性质等特点，现行的基金收益分配制度尚不完善，所以地方政府应探索建立“土地储备基金”机制，通过基金管理公司的运作和管理来筹集土地储备资金，引导相关产业参与土地收储。这样，既可给予社会资金的投资方向，又可减少政府运作管理的成本，还能够有效降低土地储备机构的融资风险。

3.发行土地债券。土地储备债券是一种以土地收储项目未来的出让收入作为偿还贷款资金来源的融资方式。土地债券直接从投资者手中获取资金，融资成本低于同期银行贷款利率。如果土地储备项目采用土地债券的方式进行融资，将较大幅度降低土地机构的融资成本。《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》要求土地储备机构新增土地储备项目所需资金的不足部分在国家核定的债务限额内提供省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。重庆的“地票”模式，为土地债券的引入奠定了较好的基础，做出了有益的探索。在完善相关法律法规的基础上，积极探索以企业为主体运作的土地储备机构发行土地债券的实践，作为政府发债的有益补充。探索以企业为主体进行土地储备开发，可以将纳入土地收储体系的某地块为发债项目，运用筹集到的资金进行土地收购、整理和储备，使生地变为“熟地”，具备开发条件后有序推向市场，实现土地出让金收入。这样既缓解了土地储备的资金压力，又提高了资金的利用率，还能加快土地储备项目开发的进度。 内容来自dedecms

（三）量化管理项目开发 内容来自dedecms

根据土地储备项目的开发流程，抓住各个关键点，分析成本控制要点，优化项目开发流程，量化管理项目开发，高效实施土地储备，减少土地储备融资风险。 dedecms.com

要提高土地储备开发效率，首先要研究现有工作流程，抓住项目关键控制点，从而节约土地储备开发项目的时间成本和资金成本。 dedecms.com

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在前期论证阶段，将城市规划设计方案、实施方案、可行性研究报告的编制工作彼此衔接，确保数据测算工作准确翔实；在办理规划意见书、授权批复、建设项目预审、项目核准（一般需要30～40个工作日）时加强沟通，做好各流程之间的衔接，使得各阶段开发工作安排合理，避免反复调整。在储备开发阶段，严格执行前期论证成果，将重点推进征地拆迁的具体环节，坚持协议拆迁、司法裁决两种途径并重，坚持实物结合货币两种补偿方式并存，积极采用留地安置等方式进行征地补偿，进而减少征地的资金成本。在土地供应环节，要协调土地管理内部（土地利用、土地登记部门）和相关政府（财政等）部门，部门联动，制定完善土地供应后续程序，防止竞得人不按时签订协议、不按时交纳土地价款的行为。综上，针对项目开发的各个环节，有的放矢，做好成本控制，提高工作效率，降低融资风险。

（四）完善和加强内部控制

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财政部于2012年11月公布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2014年1月1日起全面执行。根据内部控制的控制要素：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督，要进一步完善和加强土地储备中心的内部控制机制。土地储备中心作为土地管理部门的事业单位，与企业不同，要结合集体决策、权力制衡等单位特点规范内控工作。 内容来自dedecms

1.抓住关键要素，发挥内控作用。储备中心的资金性质（预算资金、基金性质资金、借贷资金等）复杂，资金量大，面临的风险点（业务决策风险、廉政风险、经济业务风险等）多，所以内部控制尤为重要。根据行政事业单位的特点，储备中心内部控制的核心在于内部环境。内部环境的内容主要包括组织架构、集体决策机制、授权审批关键岗位责任制、单位文化等，组织架构、决策机制和岗位设置又是内部环境的重中之重。要发挥单位“一把手”对于单位内部控制的引领作用，内控建设是“一把手”工程，内控建设实施要全员参与，但是关键是单位领导。要充分发挥单位财务、纪检监察、内部审计之间相互依存、互相制约的关系，在关键业务岗位要明确内部控制的职责，充分体现“集体决策”，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制切实起到作用，在单位内部营造良好的内控氛围，进一步增强责任感和使命感。注重信息公开化，通过专家讨论、集体研究决定后的“集体决策”要在单位内部的电子办公系统中公示，做到公开、透明。每位工作人员都是内控的关键节点，要充分发挥群众的力量，真正实现从“要我内控”到“我要内控”的转变，从根本上建立内控建设的长效机制。

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2.做好土地供应计划工作，发挥绩效评价作用。除本单位运行需要的预算管理外，土地储备中心每年都要结合社会经济发展制定供地计划。供地计划包括规划、预算管理、供地时间等方面内容，要充分发挥单位内部控制的作用，做好项目规划、预算、实施等各项活动。要充分发挥绩效评价的作用，通过建立模型、平衡积分卡等方式对土地储备项目的实施目的，实施过程，实施后对城市经济、社会和土地利用等方面产生的影响和效益进行评价，考核其在实施过程中的经济性、合理性以及实施后对城市经济发展、土地集约节约利用的促进作用。做好土地储备管理部门的内部控制，完善制度，提高控制质量，对预见性的风险做好预防，目的是在储备制度实行的过程中能够保证以较小的行政资源投入来实现最佳的行政工作目标，达到资源配置的最优状态；同时能够更好地调节市场，合理抑制房价，有效使用纳税人的每一分钱，为我国的经济发展服务。建立健全储备制度的内部控制是对行政效能的长效约束机制的另一种体现。 本文来自织梦

五、结语 dedecms.com

城市土地储备融资是一项系统工程，涉及土地与金融两大领域，其发展成熟需要一个长期的过程，随着土地制度与金融制度改革的不断深化，政府在土地储备融资过程中的主体作用将逐渐弱化，市场的调节作用进一步加强，建立新形势下“土地储备机构回归政府职能、拓宽融资渠道、量化管理储备项目、加强内部控制”的土地储备融资风险管控机制将更好地发挥土地储备制度调节市场、促进我国经济快速平稳发展的作用。

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[参考文献] 织梦好，好织梦

[1]毕继业，杨亚东，田亮.从制度变迁角度看土地储备管理新规[J].中国土地，2016（7）：32-34.

[2]陈云.土地储备的财务风险评价研究——以A县土地储备中心为例[D].雅安：四川农业大学硕士论文，2011：1-42.

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[3]米晓莉.城市土地储备投资的融资风险探讨[J].中国总会计师，2009（10）：84-85.

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[4]杨剑锷.土地储备贷款的运作模式与现实风险分析[J].上海金融，20020）：15-17. copyright dedecms

[5]杨军.土地储备风险管理的研究[D].上海：同济大学博士论文，2006：1-126. dedecms.com

[6]袁莜玲.土地储备项目贷款风险评价研究[D].成都：西南交通大学硕士论文，2007：1-69. 本文来自织梦

[7]宗建岳.PPP模式下土地储备融资的变革与创新[J].中国土地，2015（6）：24-25.

[8]邹红征.北京市土地储备征地实物补偿研究[D].北京：中国地质大学（北京）硕士论文，2013：15-17.

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