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内容提要：“三公经费”是政府履行公共职能、提供公共服务必不可少的支出，提高“三公”经费透明度是建设透明政府的基础。本文改进了沃克（Walker）提出的内部决定因素模型，设计领导人、官僚制、资源财富、财政盈余和腐败行为五个自变量作为研究“三公”经费透明度的影响因素。而且本文从政府数据和公众感知两个角度进行评估考察，构建了“三公”经费透明度评价指标体系，并应用该指标体系计算因变量，即中央部门“三公”经费透明度的分值。结果发现：不论是从政府角度还是公众角度，领导轮转均对“三公”经费透明度有负向作用；而电子政务和“三公”经费财政盈余均对“三公”经费透明度有正向作用；此外，政府腐败行为还对公众层面的“三公”经费透明度有负向作用。

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关键词：“三公”经费透明度 中央部门 政府内部运转

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新公共管理要求建设透明政府，其核心就是政府公布财政信息。国际货币基金组织指出，应当将公布政府财务信息、提高政府财政透明度作为一项法律义务，而中国起步较晚，直到2008年才颁布《政府信息公开条例》。作为通过财政拨款安排给相关中央部门及其所属单位用于因公出国（境）、公务用车购置及运行和公务接待等方面的支出，“三公”经费的公开应当成为政府信息公开的一部分，其透明度研究可以进一步充实《条例》[1]。提高中央部门“三公”经费透明度，一方面有利于保障中国公民的知情权，缓解公众与政府间的委托代理问题；另一方面，这也有助于遏制腐败之风，提升政府公信力，推进国家治理。

国内外学者对政府财务信息公开进行了广泛的研究。国外研究尽管起步较早且颇有价值，但是在欧美国家的制度背景下进行的研究，对研究中国“三公”经费透明度还需要考虑其适用性。而国内有关“三公”经费透明度的研究多为定性探讨，定量研究还比较少。因此，要研究中央部门“三公”经费透明度的影响因素和规律，需要结合中国国情，在已有文献的基础上构建理论框架。 织梦内容管理系统

一、理论假设

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从创新理论的视角看，政府信息公开是一种典型的政府创新活动。相对于中国传统的政府管理来说，“三公”经费的公开是一项制度创新，这反映出执政理念和政务运行方式的改变，是政府创新的结果。在关于政府创新的研究中，沃克（Walker）在关注美国州政府的政策创新时提出内部决定因素模型（internal determinants model），假定地方政府不受其他政府行为的影响，认为其政策创新是内生性的，是源于政府内部的政治、经济和社会等方面特征。

本文借鉴沃克（Walker）的内部决定因素模型，对该模型进行了如下修正：（1）不考虑社会特征，仅考虑政治和经济特征。由于中央部门为国务院下属机关，无法分别对其社会特征进行量化。（2）该模型中的经济特征是指政府的财政情况对采取某项政策的影响，包括人均GDP、政府财政收入、公务员数量及素质结构，而本文研究的对象是中央部门，无法量化人均GDP，且考虑到时间与成本的影响，无法对各部门进行深入调研以获取其公务员特征。因此，本文仅选取各部门的财政数据进行研究。（3）该模型中的政治特征是指政治权力在地方政府层面的配置状况，包括行政级别、辖区类别、政府换届时间及新上任领导的偏好等。由于中央部门无法涉及具体辖区进行研究，因此仅选取领导人特征和政府属性作为变量进行研究。（4）由于该模型于20世纪70年代提出，当时信息技术并不发达，没有考虑信息化水平对政策的影响，因此本文将引入电子政务这个变量对该模型进行补充。综上所述，本文将从领导人、官僚制、资源财富、财政盈余和腐败行为这五个方面对“三公”经费透明度影响因素进行研究。这些因素与“三公”经费透明度之间的逻辑关系如下所述。 内容来自dedecms

（一）领导人

领导干部对于政府部门的管理是至关重要的，布利克勒等（Blickle et al.，2013）认为领导人的权力和政治技能都会对整个组织产生重要的影响。彼得罗夫斯基等（Piotrowski et al.，2009）在对电子政务的相关研究中提到领导人是保证政府信息公开的关键。伊顿和科斯塔（Eaton&Kostka，2014）发现在当代中国，地方政府主要领导的频繁轮转可以缓解政府部门的协调问题，但同时也会阻碍中央部门政策的实际执行。另外，洛伦岑等（Lorentzen et al.，2010）的实证研究表明，政府部门主要领导人的任期越长，该部门的透明度越高；而领导轮转的频率越高，政府部门透明度越低，此外，多样化的教育背景以及研修经历会对领导人提倡或反对提升政府透明度有很大的影响。这些都说明政府部门的主要领导人会对信息透明度产生显着影响。因此，本文提出假设：

H1：领导学历对“三公”经费透明度有正向作用。

H2：领导轮转对“三公”经费透明度有负向作用。 本文来自织梦

（二）官僚制

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官僚制是影响政府透明度的一个重要因素，因为只有处于金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而做出正确的决定[2]。按照信息保密程度分级是官僚制的内在运转机制。在中国，政府部门由纵向层级制和横向职能制两个维度构成。一般来说，政府的纵向层级越高，服务的公众越多，承担的责任也越大，因而政府更愿意与公众进行信息共享，提升财政透明度。而且，政府纵向层级越高，受到公众和媒体的监督和舆论压力也越强，因而提升财务透明度的动机也就越强。劳斯沃德等（Laswad et al.，2005）发现，相比较层级较低的区级政府而言，层级越高的市级政府公开的财务信息内容更丰富，财政透明度更高。此外，政府部门的横向职能制也会对政府财政透明度产生显着影响，职能部门的体系越庞大，各个部门的分工越明细，就越容易形成一个个横向部门的“信息孤岛”，从而阻碍财政透明度的提升。巴伯（Baber，1983）、英格拉姆和德容（Ingram&Dejong，1987）在研究政府部门财务信息公开时发现政府部门财务信息透明度与横向职能部门的规模显着相关；而阿什堡等（Ashbaugh et al.，1999）、德布勒森等（Debreceny et al.，2003）在研究企业财务信息公开时也发现，财务信息的透明程度与职能部门的规模显着相关。因此，本文提出假设： 织梦好，好织梦

H3：政府纵向层级制对“三公”经费透明度有正向作用。

H4：政府横向职能制对“三公”经费透明度有负向作用。

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（三）资源财富 内容来自dedecms

政府部门的财力越雄厚，对电子政务建设的投入也会越丰富，财政透明度的提升离不开人力、技术和资金的大量投入；另一方面，经济越发达的城市，人们的物质精神需求也会比较大，而利益相关者（公众与企业）出于政治决策的需要对政府财务信息的需求也越大。劳斯沃德（Laswad，2005）对新西兰进行实证研究后发现，政府的富裕程度对地方政府的网络财务透明度有正向影响。威廉姆斯（Williams，2011）通过研究经济增长与财政透明度的关系，指出经济增长对财政透明度的提升起到正面作用。洛伦岑（Lorentzen，2010）研究发现，由于信息共享的过程中收集、组织和传播的成本非常昂贵，因此一个城市的财政实力是透明度的关键因素。慕和诺里斯（Moon&Norris，2005）指出，大城市比小城市更可能实施电子政务，因为大城市有更大压力提供公共服务以及公开财务信息，它们也更有能力通过网络方式向公众公开财务信息。如果说互联网的快速发展和快速普及从需求方提高了公众对政府信息的需求，那么电子政务化就是从供给方提高了政府的信息公开程度，从而提高了财政透明度。因此，本文提出假设： 织梦好，好织梦

H5：政府财政储备对“三公”经费透明度有正向作用。

H6：政府电子政务对“三公”经费透明度有正向作用。 本文来自织梦

（四）财政盈余 织梦内容管理系统

反映政府财务状况的财务报告会给政府管理者带来政治利益与压力，进而影响政府财务信息披露决策。财政盈余是政府管理质量的一个信号。克雷文和马斯顿（Craven&Marston，1999）指出为了展示其管理质量，财政盈余越多的政府越有动机利用网络提高财务透明度，而管理较差的政府则不愿意主动披露财务信息，相反它们会限制利益相关者（公众、企业）获取财务信息的途径。吉鲁和麦克莱兰（Giroux&McLelland，2003）发现，地方政府财务盈余状况与政府财务信息披露质量之间存在显着关系。斯达尔斯和丁尼生（Styles＆Tennyson，2007）发现，盈余越多的政府部门，其财务报告可达性越强。因此，本文提出假设： copyright dedecms

H7：政府财政盈余对“三公”经费透明度有正向作用。 内容来自dedecms

（五）腐败行为 dedecms.com

埃利斯和芬德（Ellis&Fender，2006）通过研究财政透明度与腐败之间的关系，发现政府的机会主义倾向和腐败行为的现象与财政透明度成反比，而在社会公众的有效监督下更好地使用公共资产，有利于促进经济增长和国家发展。毛罗（Mauro，1996）、埃利希和吕（Ehrlich&Lui，1999）、格拉夫（Graf，1999）也通过实证研究发现，政府腐败对财政透明度有阻碍作用。因此，本文提出假设： 织梦好，好织梦

H8：政府腐败行为对“三公”经费透明度有负向作用。 dedecms.com

二、研究设计 本文来自织梦

（一）样本及数据来源

本文选取中国58个中央部门作为研究样本，并且于2015年10月1日至10月15日登录各个中央部门网站，获取构成各个“三公”经费透明度指数的各个项目数据。由于这些数据通过人工采集，因此采取两个作者独立采集并交叉复核的方式确保每一项数据的可靠性。中央部门的各项财政数据均来自于官网发布的预、决算报告，信息化水平来源于中国软件测评中心发布的《2014年中国政府网站绩效评估报告》，部门属性及领导信息来源于百度、谷歌检索整理。 内容来自dedecms

（二）“三公”经费透明度指数

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为了将政府部门“三公”经费透明度进行量化，本研究构建“三公”经费透明度指数（transparency index，TI）。TI指数由两个维度的子指数构成：“三公”经费信息质量特征指数（D1）和反映“三公”经费信息获取的便捷性指数（D2），每个子指标又包含不同数量的项目（见表1）。为确定各项指标权重，分别向20位政府专家和20位关注“三公”经费公开的普通公众分发权重问卷，运用层次分析法计算得出政府和公众两个层面的权重，如表1所示。其中，政府与公众都认为“三公”经费信息质量特征指数（D1）比“三公”经费信息便捷性指数（D2）更为重要，而且公众比政府更看重“三公”经费的信息质量，认为信息质量的权重应高于80％。这说明公众所认为的“三公”经费透明度是以信息质量为核心，特别是信息的可靠性。随后，根据李克特五级量表法加以打分，有“非常同意”、“同意”、“不一定”、“不同意”、“非常不同意”五种回答，分别记为5分、4分、3分、2分、1分。“三公”经费透明度指数计算公式如下：

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其中，Iij（j=1，2，…，h）代表各个三级指标的直接得分，代表各个三级指标的权重，h为三级指标的数量；代表各个二级指标的权重，m为二级指标的数量；代表各个一级指标的权重，n为一级指标的数量。

（三）解释变量 本文来自织梦

所有解释变量的定义与标识以及对应的研究假设如表2所示。其中，领导人的学历（Education）以各部门一把手的受教育程度来表示，分为专科、本科、硕士和博士，分别用1、2、3、4来进行编码处理；领导轮转（Rotation）以任期时长为准，如果大于等于6个月，则计为0.5分，以此类推累加；不满6个月则不计分；中央部门的纵向层级制（Level）根据国发[2013]14号文件《国务院关于机构设置的通知》，属于国务院组成部门计为5分，国务院直属特设机构计4分，国务院直属机构计3分，国务院办事机构计2分，国务院直属事业单位计为1分；中央部门的横向职能制（Function）通过统计各部门的内部机构数，再进行平方根处理；中央部门的资金储备（Wealth），以2014年一般预算财政拨款收入为准，并进行对数化处理；电子政务（E-government）以2014年中国软件测评中心发布的中央部门政府网站绩效指数为准；中央部门的财政盈余（Fincondition A）为2014年部门决算收支余额与决算收入的比值；“三公”经费财政盈余（Fincondition B）为部门预算收入与决算支出的余额与预算收入的比值；腐败行为（Corruption）为2015年国家审计署报告中提及的各部门在“三公”经费管理方面存在的违规金额与2014年各中央部门“三公”经费决算支出的比值。

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（四）检验模型 dedecms.com

本研究中的被解释变量有：（1）政府层面的“三公”经费透明度指数GovTI；（2）公众层面的“三公”经费透明度指数PubTI。因此产生两个检验模型，这两个检验模型合并表示如下： copyright dedecms

式（2）中，2个被解释变量Yi分别为GovTI和PubTI；9个解释变量Xij分别为Education、Rotation、Level、Function、Wealth、E-government、Fincondition A、Fincondition B、Corruption。 织梦好，好织梦

三、结果与分析

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（一）描述性统计 内容来自dedecms

表3列示了各变量的描述性统计结果。政府层面的透明度指数（GovTI）均值为2.83分，并没有达到及格水平（总分为5分）；公众层面的透明度指数（PubTI）均值为3.02分，刚过及格线，这表明中国中央部门“三公”经费依然缺乏透明度。 本文来自织梦

表4进一步给出各项指标的考察结果，本文将58个中央部门的各个指标实际总分数记为S，每个指标的均值计为E，每个指标的实际总分数与满分总分值的比值为T。当T值越接近0.2时，说明指标的实际结果与理想状态相差越大；当T值越接近1时，说明指标的实际结果与理想状态差距越小。 织梦内容管理系统

在“三公”经费信息质量特征维度中，可靠性指标I6的T值（0.369）小于0.5，I61（0.4552）的T值小于0.5，说明“三公”经费内部或外部的审计不够规范，审计署并未对各个中央部门进行全面审计，而且被审计的中央部门中，也只是选择性地审计了中央部门中的部分预算单位，并未对中央部门中全部的预算单位进行审计；而I62（0.2828）的T值小于0.5且接近0.2，说明中央部门“三公”经费的资金违规比较多且公布的数据不完全真实。根据审计署公开的报告中，不少中央部门会出现虚报公车数量以及挪用“三公”经费财政拨款预算数以外的资金来填补“三公”经费，且个别中央部门违规量比较大；尽管可比性指标I3的T值（0.667）大于0.5，但是I33的T值为0.2，说明中央部门在公开“三公”经费审计报告这方面有待加强，应该将每年的相关审计结果公布出来。

在“三公”经费信息获取的便捷性维度中，访问难易性指标（I7）的T值（0.55）大于0.5，略高于临界值，而I72（0.4966）的T值又小于0.5，说明目前较难在各个中央部门政府网站上检索到“三公”经费信息。很多政府部门将有关“三公”经费的信息从检索范围中剔除，或者将相关财政数据公布在较隐蔽的栏目下，比如说通知公告或者新闻中，大大提升了检索的困难程度；下载灵活性指标（I8）的T值（0.3828）小于0.5，I81的T值（0.5448）大于0.5，I82（0.2207）的T值接近0.2，这说明中央部门在公开“三公”经费报告时，只考虑到提供PDF或WORD格式的下载，只有全国社会保障基金理事会提供了数据部分EXCEL格式的下载；互动性指标（I9）的T值（0.4345）小于0.5，I91（0.4310）和I92（0.4379）的两个T值也都小于0.5，说明中国政府网站向访问者提供的沟通渠道尚存在不足。比如有些政府部门公开的留言板仅开放部分权限和部分留言，而有些则设置了互动专栏却无法点击访问，只是形同虚设，还有一些政府部门会公开领导信箱或可联系的邮箱，但回复时间过慢或进行选择性回复，因而互动性大打折扣。 dedecms.com

（二）模型验证与分析

表5和表6为GovTI和PubTI与9个自变量的回归结果。模型1和模型2都通过1％显着性检验，校正决定系数分别为42.60％和41.90％，这表明研究模型的解释力较强。其余子模型中，只有模型1-4和模型2-4没有通过显着性检验。接下来分析各个假设检验结果。 本文来自织梦

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假设1预期领导学历对“三公”经费透明度有正向作用，检验结果不支持这个假说。无论是否考虑其他影响因素，领导学历（Education）对GovTI和PubTI都没有显着影响，这说明“三公”经费透明度并不受到领导学历的影响，可能是因为大多数领导在工作时都有进修学习，不断提升能力，从而不受到学历的限制。这与以中国113个城市为研究样本的洛伦岑（Lorentzen，2010）的结论并不一致。

假设2预期领导轮转对“三公”经费透明度有负向作用，检验结果支持这个假说。无论是否考虑其他因素，在解释变量为GovTI和PubTI的模型中，领导轮转（Rotation）系数都通过显着性检验，且领导轮转率越低、任期越长，该部门“三公”经费透明度越好。这说明在中央部门工作时间较久，工作经验更丰富的领导人越可能推进“三公”经费的公开。尽管俗话说“新官上任三把火”，但是推进“三公”经费的公开更需要在部门中有一定基础，且经验老道的领导人才能使任务执行得更好，其他公务员也愿意信服。这个研究结果与闫波等（2013）[3]的结论刚好相反，这可能是因为研究的对象有所不同，本研究将政府信息公开的内容限制在中央部门的“三公”经费，这其中还牵涉到部门的属性等复杂因素。

假设3预期政府纵向层级制对“三公”经费透明度有正向作用，检验结果并不支持这个假说，该变量在两个模型中都不显着，这说明在考虑其他因素的情况下，政府层级（Level）对PubTI的影响力是次要的。这与以新西兰地方政府为研究样本的劳斯沃德（Laswad，2005）的结论并不一致。 内容来自dedecms

假设4预期政府横向职能制对“三公”经费透明度有负向作用，这个假说没有得到支持。检验结果显示，在考虑其他因素的情况下，横向职能制（Function）对GovTI和PubTI都没有显着影响；而只考虑官僚制因素情况下，发现Function对PubTI在10％的显着性水平下有影响，这可能是因为中央部门近几年在信息共享建设方面有一定的突破，尽管部门业务分工具体，但彼此之间有较强的沟通。 本文来自织梦

假设5预期政府资金储备对“三公”经费透明度有正向作用，这个假说没有得到支持。检验结果显示，在只考虑资源财富因素时，政府的资金储备（Wealth）对GovTI和PubTI都有显着性影响，系数分别为0.085和0.094；但是在考虑其他因素情况下，模型1和模型2中政府资金储备系数在统计上都不显着。这说明政府部门财政拨款收入的多少对“三公”经费透明度影响力较弱，可能是因为政府部门会将资金优先满足其他公共服务，这与何玉和王开田（2012）[4]以中国地方政府为研究样本的结论一致。

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假设6预期政府电子政务对“三公”经费透明度有正向作用，检验结果支持这个假说。无论是否控制其他自变量，电子政务（E-government）都对GovTI和PubTI有显着影响，说明电子政务水平越高，“三公”经费透明度越高。互联网的飞速发展大大提高了需求方对“三公”经费信息的需求，而政府部门门户网站的建设从供给方提高了政府的“三公”经费透明度，使得相关信息可以通过网上获取，同时降低了行政成本。这也与肖鹏和阎川（2013）[5]以中国28个省份为研究样本的结论相一致。 copyright dedecms

假设7预期政府财政盈余对“三公”经费透明度有正向作用，这个假说得到了部分支持。在模型1和模型2中，“三公”经费财政盈余（Fincondition B）都对GovTI和PubTI有显着影响，说明Fincondition B对“三公”经费透明度有正向作用。但是部门的财政盈余（Fincondition A）在两个模型中的系数在统计上都不显着，这可能是因为中央部门考虑到如果预算余额过多，会被削减第二年财政拨款数这个缘故，因而会使财务状况尽量保持收支平衡甚至出现一定负债，再由前一年结余的收入进行赤字填补。因此导致部门的财政盈余对“三公”经费透明度没有显着影响。而且在只考虑财政盈余这个因素时，线性方程没有通过显着性检验，这说明Fincondition A削弱了Fincondition B对“三公”经费透明度的显着性影响。这个结论与斯达尔斯和丁尼生（2007）的相关研究结论不完全一致。 copyright dedecms

假设8预期政府腐败行为对“三公”经费透明度有负向作用，这个假说没有得到支持。尽管在模型1-5和模型2-5中，腐败行为（Corruption）系数在1％的显着性水平下有影响，但在考虑其他因素后，系数就不再显着，这与毛罗（1997）、埃利希和吕（1999）和格拉夫（1999）的研究结论并不完全一致。 本文来自织梦

为了找出影响GovTI和PubTI的主要因素，本文将模型1和模型2中的线性方程进行向后回归，得到的结果如表7所示。在解释变量为GovTI的模型中，向后回归结果与前文分析一致，领导轮转（Rotation）、电子政务（E-government）和“三公”经费财政盈余（Fincondition B）这三个变量为主要影响变量，要进一步提升“三公”经费透明度应从这三方面进行改进。具体回归方程如下所示：

YGovTI=1.382+0.043XRotation+0.081XE-government+0.846XFincondition B（3） dedecms.com

而在解释变量为PubTI的模型中，向后回归结果与GovTI的回归结果并不完全一致。除了这三个变量仍然显着影响以外，本文发现腐败行为（Corruption）显着影响PubTI，这说明“三公”经费腐败行为这个因素由于受到其他变量的影响，使得在综合考虑多种因素后，显着性有所减弱。但实际上，腐败行为也是影响PubTI的主要变量，这是因为从公众角度看，“三公”经费透明度测量指标中可靠性指标（，6）权重较大，且该指标主要衡量资金违规情况，说明公众十分看重“三公”经费数据的质量和真实性。因此，要进一步提升“三公”经费透明度除了从领导人、电子政务和“三公”经费财政盈余这三方面进行改进以外，还要注重“三公”经费数据的可靠性，这就需要对其进行内部和外部的监督。具体回归方程如下所示： 内容来自dedecms

YPubTI=1.742+0.033XRotation+0.018XE-government+0.987XFincondition B-0.6XCorruption（4）

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四、结论

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本文结合国内外研究，提出包括领导学历、领导轮转、政府官僚制、政府资源财富、政府财政盈余和政府腐败行为在内的综合模型，从政府和公众两个层面揭示了中央部门“三公”经费透明度的影响因素，并运用计量模型进行实证分析。研究发现，不论是从政府角度还是公众角度，领导轮转均对“三公”经费透明度有负向影响；而电子政务和“三公”经费财政盈余均对“三公”经费透明度有正向的影响；此外，政府腐败行为还对公众层面的“三公”经费透明度有负向影响。这说明，中国“三公”经费透明度受到主观和客观因素的共同作用；要进一步推动“三公”经费的公开，需要有针对性地解决这些方面的障碍，例如：公众自觉行使知情权[6]，降低资金违规率、降低政府的债务比例、推进电子政务的建设等。

从理论贡献来看，本文在国内外学者的研究基础上构建了“三公”经费透明度的理论框架。运用实证分析的方法对以往多数关于“三公”经费的定性研究进行补充，为进一步研究中国“三公”经费的影响机制奠定了基础。从管理实践来看，本文初步识别了影响“三公”经费透明度的可能因素，这有利于中国政府分析和解决“三公”经费公开过程中遇到的问题，具有一定的参考价值。

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然而，本文研究也存在一定的局限性。首先，影响中国“三公”经费透明度的因素数不胜数，而本文仅限于国内外学者的理论基础和可被测量的数据条件，很多因素无法被量化，比如法治程度、环境基础和监督力度等等。其次，受研究时间和资源的限制，本文只选取了2014年的“三公”经费数据，因此研究结果还需要未来一段时间的检验，才能获得更具说服力的结论。最后，还需识别各个因素之间是否存在中介变量产生调节作用，或运用更大的数据样本构造非线性回归模型。 织梦内容管理系统

参考文献：

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[1]程晓佳.财政透明度与政府会计改革[J].会计研究.2004（9）：22-27. 织梦好，好织梦

[2]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996. dedecms.com

[3]阎波，李泓波，吴佳顺，等.政府信息公开的影响因素：中国省级政府的实证研究[J].当代经济科学，2013（6）：67-77.

[4]何玉，王开田.政府财务信息网络披露：评估模型与影响因素[J].财经理论与实践，2012（1）：38-43.

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[5]肖鹏，阎川.中国财政透明度提升的驱动因素与路径选择研究——基于28个省份面版数据的实证分析[J].经济社会体制比较，2013（4）：199-206.

[6]马怀德，王翔.法治政府评估中的公众满意度调查——以53个较大城市为例[J].宏观质量研究，2014（3）：4-10.