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摘要：中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革核心是构建政府监管、行业自律、企业自控、社会监督“四位一体”的监管体系，重点是使企业经营由原来的政府单独监管转为政府与社会共同监管，进而提高企业自律意识和社会共治意识。通过制度经济学的理论分析可判断，当前中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革虽存在路径依赖，但其程度仅处于“中低度”状态且属于“非完全锁定”，应采取适当措施突破路径依赖的束缚。为实现中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度不断优化，应加快建立监管制度协同创新机制、积极完善事中事后监管配套制度、稳步落实安全审查和反垄断制度。

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关键词：中国；自由贸易区；外商投资；事中事后；监管制度

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2013年9月，中国首个国内自由贸易区[1]——中国（上海）自由贸易试验区成立，2014年12月，中央决定扩大国内自由贸易试验区范围，批准成立中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区及中国（福建）自由贸易试验区。两年多来，为更大限度地扩大对外开放、支持对外贸易发展，同时更高效地对接国际贸易投资规则、吸引外商直接投资，中国四大自由贸易试验区（简称自由贸易区）对外商投资事中事后监管制度进行了突破性改革，旨在构建政府监管、行业自律、企业自控、社会监督“四位一体”的监管体系，重点是使企业经营由原来的政府单独监管转为政府与社会共同监管，进而提高企业自律意识和社会共治意识。

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一、中国自由贸易区成立以来外商投资事中事后监管制度改革成效 织梦内容管理系统

（一）中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革内涵 copyright dedecms

中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革主要包括建立七大机制，即企业年度报告公示机制、信用管理机制、安全审查机制、反垄断审查机制、综合执法机制、部门监管信息共享机制以及社会力量参与市场监督机制。企业年度报告公示机制是指中国自由贸易区企业需在每年3月1日至6月30日，通过电子身份认证登录工商行政管理局门户网站的企业信用信息公示系统，向工商行政管理机关报送上一年度年度报告，以向社会公示。[2][1]信用管理机制是建立包括审计报告制度、异常目录和“黑名单”等在内的企业信用信息记录和披露以及信用记录使用和行业信用联动奖惩机制。[3]安全审查机制是对涉及国际安全的外国直接投资、外资兼并收购实施专门审查的国家制度。[4]反垄断审查机制是探索在经营者集中、垄断协议和滥用市场支配地位等方面实施反垄断审查的制度。[5]综合执法机制是建立由质监、食监、药监、工商、税务、知识产权等监管部门联动执法、协调合作的机制。部门监管信息共享机制是构建包括企业基础、运营、管理和综合统计信息等在内的信息共享和服务平台。社会力量参与市场监督机制是建立包括行业协会、商会、基金会、中介组织、专业服务机构以及公众等在内的社会第三方参与的市场监督机制。 织梦好，好织梦

（二）中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革的成效及评价 织梦好，好织梦

1.中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度实施的成效。中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革两年多来，政府监管、行业自律、企业自控、社会监督“四位一体”的监管体系初步建立，制度实施初显成效。以上海自由贸易区为例，在企业年报公示方面，完成2013年度年报公示的企业为10477户，年报公示率达87.54％。完成2014年度年报公示的企业为136100户，占应报送企业数的84.7％，重点行业年报公示率达98％。在企业公示信息抽查方面，2014年11月至2015年3月，上海自由贸易区按照3％的比例以摇号的形式随机抽取315户被抽查企业。其中，262户检查结果正常，占83.2％；17户存在弄虚作假，占5.4％；18户无法取得联系，占5.7％；2户不予配合，占0.63％；16户存在擅自变更住所和经营范围、许可证到期或抽查前已注销等情况，占5.1％。在完善企业经营异常名录制度方面，2013年度企业年报结束后，1467户未报送的企业列入经营异常名录，至2015年6月底，495户企业补报年报后被移出经营异常名录。[2]在加强企业信用管理方面，上海自由贸易区市场主体信用平台自由贸易区子平台和监管信息共享平台建设已初具规模。管理部门会定期通过企业公示系统将总体被列入经营异常名录的企业名单、企业抽查统计结果以及企业无正当理由拒绝接受抽查结果等情况集中对外公示，同时通过自由贸易区监管信息共享平台实现各部门监管信息共享。在安全审查方面，2015年4月国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，对安全审查的范围、内容以及工作机制和程序做了明确规定，实现了安全审查的有法可依。在反垄断审查方面，上海自由贸易区已建立反垄断工作联系会议制度，重点在于建立反垄断执法机构在自由贸易区内的会商协调机制。在社会力量参与市场监督方面，2014年9月，由上海自由贸易区内各类企业、驻区相关社会力量自行发起组成的“社会参与委员会”正式揭牌，该机构是企业和社会多种力量共同参与自由贸易区市场监督的交流沟通平台。[3] dedecms.com

2.中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度实施的评价。中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度实施是新时期我国外商投资监管方式创新的要求，提高了外商投资监管的国际化和法治化水平。同时，中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度实施也是我国政府职能转变的积极尝试，提高了政府外商投资的管理水平和管理效率。事中事后监管制度的核心是推进政府外商投资监管由注重事前审批向注重事中事后监管转变（由“严进松管”向“宽进严管”转变），同时改变过去政府监管分段式、碎片化的工作机制，实行外商投资一体化统一监管模式。目前，中国自由贸易区建立了以自贸区管委会为中心，以市场监管执法、文化综合执法、知识产权综合执法及城市建设管理综合执法辅助的综合执法体系，形成了衔接较为有效、配合较为默契的综合监管系统，解决了以往多部门分散监管造成的重复监管或无人监管的问题，实现了自由贸易区监管资源的有效配置、监管工作的常态化开展及对外商投资企业经营行为的全过程、全方位监管。

二、中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度现存问题及成因 织梦内容管理系统

（一）中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度现存问题 本文来自织梦

一是事中事后监管制度的标准化、规范化流程及程序设计有待完善。制度实施过程中由于缺乏标准的流程和规范的程序，导致监管部门配合不默契、监管精细化程度不够、基层监管人员工作量较大等问题时有发生，也使政府监管能力有限性与监管需求无限性间的矛盾较为突出。二是监管效能有待进一步提高，综合监管与专业监管尚未实现有机结合，尤其是目前部分监管人员仍存在知识结构不匹配、工作方式不适应等问题。三是监管信息共享平台和综合执法能力有待进一步健全和优化。自由贸易区虽已建立“试验区网上行政审批子平台”，实现了工商、税务、质监、发改、商务等部门在企业投资准入环节的系统对接、信息共享和并联办公，但平台运行尚处于初级阶段，且部门协调、信息共享和协同监管机制尚不完善，平台效率以及各部门综合执法的能力仍需不断提高。四是监管资源配置有待继续优化，尤其是对于专业性较强的企业监管，监管主体和监管对象间仍存在明显的“信息不对称”“专业不对称”等问题，在一定程度上制约了自由贸易区监管水平的提升。五是在企业年度报告和经营异常名录制度方面仍有提高、改进的空间。目前，自由贸易区对于不履行信息公示义务、提供虚假信息以及在有限时间内无法取得联系的企业，仅采用将其列入企业经营异常名录并对外公示的形式予以震慑，这种企业信用约束手段对失信行为的惩戒力度相当有限。六是社会力量对监督的参与度有待继续提高、社会力参与监督的相关监管制度也有待完善，尤其应加快完善相关行业协会、民办非企业单位等第三方机构参与监督的制度以及加快建立事中事后监管制度效能评价的社会评估体系。

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（二）中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度现存问题的成因 内容来自dedecms

1.经济体制原因。新制度经济学路径依赖理论认为，制度诞生及变迁的社会背景是路径依赖形成的重要影响因素。任何制度都不是凭空出现，制度的产生和改革受历史、政治、经济、文化等多方面影响，是集体性、适应性学习和沉淀的过程，而经济体制在制度改革过程中具有绝对化的自我强化作用。现阶段，自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革的核心是处理好政府和市场的关系问题，党在十八届三中全会提出：“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革是市场经济高度自由化、市场化的要求，但政府同样需要发挥对市场的调控和监管作用，也就是说，自由贸易区的所有市场经济活动都需要受政府监管部门的监督和管理。但鉴于我国传统的政府监管效率不高，监管制度改革的速度有时跟不上市场发展的速度，政府有限理性和市场无限需求的矛盾较为突出。因此，自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革路径依赖难以避免。

2.制度惯性原因。根据新制度经济学家阿瑟的制度自我强化机制可知，制度的设立需要付出巨大的组织成本和固定成本，随后通过制度本身的学习效应、经济当事人的协作效应以及制度处于支配性地位的适应性预期将使制度成本逐渐降低且报酬递增。而在阿瑟看来，自我强化机制也同样会形成制度的多重均衡、锁定、可能非高效率和路径依赖，也就是说制度本身会出现惯性。自由贸易区前身多为保税区，自由贸易区事中事后监管制度的构建、监管机制的完善以及监管机构的设置均以原有保税区相关制度、机制和机构为基础。另外，由于保税区原监管制度的构建和实施已历时多年，且积累了相当的沉淀成本，同时制度本身学习效应、协作效应和适应性预期的自我强化机制也使其路径依赖得以形成。因此，自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革难免带有保税区原有监管制度的特征及惯性，变迁路径依赖难以避免。

3.非正式制度原因。新制度经济学将制度分为正式制度和非正式制度，正式制度包括政治规则、经济规则及契约；非正式制度包括习惯和习俗、伦理道德、文化传统及意识形态。非正式制度的建立和形成需要较长的时间，有的甚至是长期历史发展的产物，且一旦形成就具有较大的稳定性，其变化和演进也一个相对漫长、渐进的过程。[4]新制度经济学认为，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。就自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革而言，受长期实行计划经济体制的影响，政府监管形成了“大包大揽”的管理理念，对市场经济的“干预与管住”有牢固、潜在的偏好，同时政府监管的服务意识不强、透明度不高，这都与当前自由贸易区高度市场化、自由化、便利化的监管理念有一定冲突。而作为非正式制度的政府监管理念的改变及演进，及其与自由贸易区外商投资事中事后监管制度的相容程度是制度改革成功与否的重要环节之一。因此，政府传统的监管模式容易形成自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革的路径依赖。 织梦好，好织梦

4.变迁成本原因。新制度经济学认为，制度变迁是其供给主体在收益大于成本的情况下的所采取的一种理性行为，获得制度变迁带来的好处是供给主体的根本目的。制度变迁过程中新旧制度的替代需支付高昂的费用，除非新制度的收益超过所需支付的费用，否则制度变迁很难自发形成。自由贸易区外商投资事中事后监管模式的有效运行，需要相当数量的人力、物力、资金以及软硬件基础设施给予支撑才能实现。如，在软硬件基础设施方面，需建立自由贸易区企业基础数据库、监管信息共享平台、信息共享工作规范等。虽然监管模式的创新体现了监管水平的提高，有利于监管制度国际化、法制化发展，但对于制度改革的具体承担者，一方面监管部门将面临利益重新分配等问题；另一方面被监管企业面临投入费用能否获得有效补偿等问题。这是由于制度改革相关承担者受成本收益、规避风险的影响，使监管制度改革的动机被减弱，甚至于个别承担者会更加倾向巩固原有制度。因此，制度变迁的成本与收益使制度相关主体形成路径依赖，进而也使自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革路径依赖难以避免。

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三、中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度路径依赖状态分析

新制度经济学家阿瑟提出，“一种技术的市场份额不是依赖偏好和技术的可能性，而是由于报酬递增导致‘锁定’的历史小事件。”即一旦偶然性因素使某一方案被系统采纳，收益递增机制便会阻止它受到外部因素的干扰或被其他方案代替。[5]因此，自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革不可避免地会存在某个方案或某个环节处于被“锁定”的状态。但诺斯曾将路径依赖分为路径依赖Ⅰ和路径依赖Ⅱ；马克·罗伊将路径依赖分为弱型、半强型和强型；雷柏维茨和马格里斯将路径依赖分为一级、二级和三级路径依赖。可见，路径依赖也因程度不同而有所区别，并非绝对一致、完全不可变更。自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革虽受经济体制、制度惯性、非正式制度、变迁成本因素的影响存在路径依赖，但这些影响都是“中低度”的，且各因素都在不同程度地被改变、被缓解。 内容来自dedecms

首先，就经济体制因素而言，我国经历30多年改革开放和市场经济的发展，政府职能转变的决心和态度非常明确，政府与市场的关系日渐调整与转变，市场在资源配置中的决定性作用逐步得以发挥，市场经济中“计划”的“影子”和“痕迹”日益减少。其次，就制度惯性因素而言，虽以保税区监管制度为基础的自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革会因其制度惯性对变迁产生路径依赖，甚至存在非最优方案的“锁定”问题，但路径依赖同样会使充分借鉴国外先进经验且经多年实践证明的原有保税区监管制度中的占优制度被自我强化，进而在自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革过程中被巩固和完善，从而使其继续发挥应有作用。再次，就非正式制度而言，改革开放以来，政府执政理念日渐成熟，简政放权、转变职能已成为政府执政的重要原则。自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革更是充分体现出新时期、新经济形势下，政府建立权责明确、精干高效的监管体系重大制度变革和理念突破的决心及态度。最后，就变迁成本因素而言，自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革从制度供给层面看属于强制性的制度改革，而强制性制度改革的最显著特征就是可在最短时间以最快速度推进变迁，且能够以政府强制力等优势降低制度改革的成本。同时，政府作为事中事后监管制度的供给主体和制度改革的推动者，必然会对制度改革在各方面给予大力支持，以降低制度改革的成本。 织梦好，好织梦

综上分析，可以判断得出，中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革虽受相关因素的影响存在一定路径依赖问题，但该制度改革的路径依赖属于“非完全锁定”状态，而并非属于绝对不可逆转的“锁定”状态。因此，在中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度改革路径依赖程度处于“中低度”的状态下，采取适当措施以减少或转移制度自我强化机制产生的作用，进而突破制度改革过程中路径依赖的束缚是可行且必要的。 copyright dedecms

四、中国自由贸易区外商投资事中事后监管制度优化建议 织梦内容管理系统

（一）加快建立监管制度协同创新机制

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一是在自由贸易区建立各部门联席会议制度和联系工作机制，推动各部门协同创新监管机制。同时，中央层面应成立专设的自由贸易区领导小组，促进中央与地方监管机构的协调运行。另外，创新监管方式和手段，完善和推广网格化监管模式，健全网格化监管执法的运行工作制度。引入诚信管理，实施分类监管。二是以信息化手段推动各部门协同创新监管机制。加快建立专业、科学、权威的信息平台，统一发布行业的外资动向、风险动态监测预警、行业创新形态等产业发展信息，为自由贸易区企业提供完善、准确、及时、权威的信息服务，实现自由贸易区工商、质监、税务、海关、检验检疫、环境保护等部门监管信息的互通与共享。三是建立包括市场监督、城市建设、信用管理、知识产权综合执法等在内的综合执法制度，集中各部门的执法力量更好地实现自由贸易区事中事后协调监管。

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（二）积极完善事中事后监管配套制度 copyright dedecms

一是参照国际惯例推动建立第三方评估、第三方检验和结果采信制度。[6]二是不断完善信息公开制度，进一步提高行政透明度。自由贸易区管理部门应及时公开相关制度规范，并主动予以解释和说明，且制度制定过程应给予当事人参与的机会。同时，探索建立企业有权向自由贸易区管理部门提出建议的机制，以及有权对相关规范性文件进行审查的制度。三是加快建立健全权益保护制度。加大对自由贸易区内生产、销售、进出口等环节知识产权侵权违法行为的惩处力度。建立纠纷多元化解决机制，借鉴国际经验完善仲裁规则，开设冲裁绿色通道，并完善相关配套机制。

（三）稳步落实安全审查和反垄断制度

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一是建立包括信息搜集、分析、交流、反馈的反垄断信息共享平台，并以信息共享平台为基础，加强与负面清单管理模式相衔接，初步建立外资并购的安全审查制度，确保外商投资不涉及我国重大安全领域。二是建立健全反垄断审查工作机制，进一步明确承担提请国家调查、开展区内反垄断调查、出具初审意见、检查执行情况等具体职责的主体。三是借鉴国外经验，强化国际合作，寻求外部支持。在自由贸易区反垄断制度的具体实施中，发达国家国家都有较为丰富的实践经验，可在借鉴其经验的同时广泛建立国际合作机制，构建和完善符合中国国情的反垄断制度，维护国家安全和市场稳定。 织梦内容管理系统

参考文献： 内容来自dedecms

[1][3]陈奇星.强化事中事后监管：上海自贸试验区的探索与思考[J].中国行政管理，2015（6）：25-28. 织梦内容管理系统

[2]张建华.上海自由贸易区加强事中事后监管的实践与思考[EB/OL].[2015-08-04].中国工商报网，http：//www.cicn.com.cn/zggsb/2015-08/04/cms74778article.shtml.

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[4][5]袁庆明.新制度经济学教程（第二版）[M].北京：中国发展出版社，2014.

[6]肖林，等.中国（上海）自由贸易试验区改革开放成效与制度改革研究[J].科学发展，2015（1）：69-77. copyright dedecms

[1]本文所研究的自由贸易区指由我国建立的自由贸易区，而非多国协定建立的自由贸易区。

[2]企业法人的年度报告信息包括登记备案事项、注册资本缴付情况、资产状况、营运状况、企业从业人数及联系方式等。非法人企业的年度报告信息包括登记备案事项、资产状况、营运状况、企业从业人数及联系方式等。 织梦好，好织梦

[3]未按规定期限公示年度报告的企业，工商部门将其载人经营异常名录。而连续三年未履行年度报告公示义务的，将永久载入经营异常名录，并列入严重违法违规企业“黑名单”，并在企业信用信息公示系统向社会公示。

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[4]对影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力，涉及敏感投资主体、敏感并购对象、敏感行业、敏感技术、敏感地域的外商投资进行安全审查。 dedecms.com

[5]目的在于通过对各类违背市场经济规则的垄断行为实施监管，以维护市场秩序，营造公平竞争环境。