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摘要：扩大民间投资规模，优化社会投资结构是经济增长的重要动力源泉之一。有效促进民间投资需要积极发挥财政资金的职能作用，大力推进政府与社会资本合作、政府投资基金、政府担保等多元投融资模式，以政府高信用等级为支点撬动民间投资，向民间投资开放基础设施和公共服务领域，立法保障民间投资权益，引导民间投资预期，提升民间投资活力，更好地发挥民间资本的经营能力，提高经济运行的效率与效能。 本文来自织梦

关键词：民间投资 补短板 政府信用 PPP 政府投资基金 织梦好，好织梦

为保持经济稳定健康持续发展，必须保持一定的投资规模和增速。为防止发生系统性金融风险，我国加强了对地方债务的管理，剥离了融资平台的政府融资功能，使地方政府财政收支压力空前加大。在此背景下，如何激发民间投资的意愿，盘活政府投资所形成的庞大资产，提升资产运营的效率和效能，形成带动经济增长的新动力是一个亟待解决的问题。

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一、投资拉动经济增长的现状及趋势

（一）投资对经济增长的影响与趋势 织梦好，好织梦

社会投资总额增长和GDP增长存在同步的趋势。不论从短期还是长期看，投资是经济持续增长的重要支撑。

从图1可见，我国GDP增长率与社会投资增长率的变化趋势基本一致，后者变动的幅度要略大于前者，社会投资的变化能在一定程度上影响GDP的走势。从2011年开始，社会投资增长率和GDP的增长率均呈现下滑趋势，投资活动的变化是导致GDP增速波动的重要因素（见图2）。

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根据《国家新型城镇化报告2015》中数据，2015年我国城镇人口总量已达77116万人，城镇化率56.1％。国家开发银行估测，未来城镇化率将达到70％以上，我国城镇化投融资需求规模在未来3年将达到人民币25万亿元。根据国外专家的预估，到2020年我国城镇化基础设施和公共服务建设所需资金将超过人民币40万亿元；至少还有3亿人在“十三五”期间将由农村转入城镇。与此相关的配套建设，包括住房、交通、水电、供暖、教育和医院设施等都需要大量资金投入。 dedecms.com

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我国中西部地区，特别是云南、贵州和新疆等地的经济社会发展水平与东部地区相比仍有较大差距，究其原因，主要是中西部基础设施和基本公共服务供给严重不足，落后于经济发展速度进而制约了经济增长，经济增长速度和规模又反过来限制了基础设施建设和公共服务供给。显然，无论从横向还是纵向看，基础设施和公共服务都具有巨大的投资空间。

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“十三五”时期是我国全面建设小康社会的最后攻坚阶段。基础设施和公共服务的均等化作为共享全面小康最直接的体现，需要资金投入来实现。从目前情况看，按照东部地区的标准计量，我国中西部地区基础设施和公共服务质量和效率的提升空间依然很大，通过基础设施和公共服务投资补齐短板将是协调社会发展和拉动经济增长的新动能所在。 织梦内容管理系统

（二）我国的政府投资和民间投资

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投资可分为政府投资、民间投资和外商投资，这里仅讨论前两类投资对经济增长的影响。

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政府投资来自于财政收入，具有稳定经济增长、增加需求和实行国家宏观调控的积极作用。我国的政府投资不仅仅包括政府部门财政资金的直接投资，也应包括有政府信用背书的央企、国企等国有及国有资本控股企业的投资。多年来，由政府及国有资本主导的投资模式形成了庞大的固定资产。

民间投资相对于政府投资而言，是以追逐利润和保值增值为目的投入的民间资本。从追逐利润的角度看，民间资本是市场上最活跃的资本，它可以弥补政府投资的不足。提升市场活跃度、提高资产运营的效率和效能。

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1.政府投资的现状及趋势。虽然我国政府投资受财政收入和重大项目的实施影响，波动性较大（2008年以来表现得更为明显），但总体上看政府投资的增长额和增长率依然居高不下，这和当前的经济形势存在较强关联性。较高的增长率和政府投资额在一定程度上不利于社会发展，政府投资对民间投资的挤出造成投资主体单一、投资效率不高，使投资活动对经济增长的拉动作用逐渐减弱。

图3中政府投资对GDP贡献率和政府投资对GDP拉动力的走势也显示，从2011年开始政府投资对GDP的贡献率和拉动力几乎呈直线下降，增加政府投资规模获得的边际效率越来越低。通过趋势分析，预计当政府投资达到一定规模后将带来负边际效率。因此，为从整体上增加投资对经济增长的拉动力，需要把政府投资控制在一定的规模内。 dedecms.com

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2.民间投资的现状及趋势。民间投资是经济中的活跃成分，图4是民间投资的变化情况。从总量上看，民间投资的数量逐年增加。从增长率变化方向来看，民间投资的增长率从1980年到1990年呈下降趋势，此后至1996年则一直处在相对较高的位置。1998年东南亚金融危机爆发后，我国的民间投资增长率又进入相对较低的时期，2007年有小幅攀升，但总体上看依然处于下降通道。

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如图5所示，民间投资对GDP的拉动力和贡献率存在周期性变化规律。1990年左右处于最低位，2007年左右是民间投资贡献率和拉动力比较高的年度，从2014年开始，民间投资的贡献率和拉动力在下滑，GDP的增速也在下滑，表明民间投资与经济增长有内在的联系和较强的相关性。从2015年的数据看，民间投资对GDP的贡献率和拉动力都在上升。

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从图6政府投资和民间投资对GDP的弹性系数来看，2008年～2009年为应对国际金融危机的冲击，随着政府万亿投资计划的实施，政府投资对GDP的弹性系数显着提升，达到历史高位，但2010年开始这种效应很快衰落。反之，从2012年开始民间投资对GDP的弹性系数超过了政府投资并呈现上升的趋势，表明民间投资对经济增长的动能开始加强，同时也表明当前刺激民间投资的效果要好于政府投资。 dedecms.com

综上可知，当前增加政府投资不仅不能给经济增长提供动力，反而会产生挤出效应降低投资对经济增长的作用，政府投资产生的“挤出效应”大于政府投资产生“挤入效应”，而提高民间投资能为经济增长带来倍增动力。因此，未来的一段时间内应鼓励增加民间投资，适当控制政府投资，以提升投资对经济增长的拉动力。

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二、民间投资下降的原因 织梦好，好织梦

（一）基础设施和公共服务领域民间资本进入难

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在我国，基础设施及公共服务领域的投资依然由政府投资或国有资本占据主导地位，民间资本很难进入到这一领域。数据显示，2016年我国基础设施和公共服务领域的固定资产投资中，政府、国有及国有控股投资占比达到76.1％，民间资本占比仅为22.5％。 织梦好，好织梦

虽然从政策上看，国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中明确提出要拓宽民间投资领域和范围，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业及政策性住房建设、社会事业等领域，参与交通运输、水利工程、电力、石油天然气等领域建设，但从目前的情况看政策并没有落实到位，投向基础设施和公共服务领域的民间资本尚不足政府投资和国有资本的1/3。 织梦好，好织梦

其原因在于地方政府出于风险规避的考虑，在选择社会资本时仍然优先考虑以央企、国企为代表的国有或国有控股资本，民间资本进入基础设施和公共服务投资领域仍然困难，民间资本参与的项目大多投资收益低、投资收益预期不明。总体来说，基础设施和公共服务领域对民间资本的开放度不够，使民营企业难以依靠在经营环节上的竞争优势，参与到基础设施和公共服务领域的优质投资项目中。

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（二）国有资本在竞争性领域急速扩张大量挤出民间资本

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从当前情况看，国有资本在房地产等竞争性领域急速扩张，民间资本被大量挤出。一方面，由于国有资本具有信用等级高、抵押物充裕等优势，能以更低成本从金融机构进行融资，投资竞争性领域。另一方面，竞争性领域存在着国有企业对民营企业的兼并收购，造成民间资本在本应占据主导地位的竞争性领域也失去了优势。在国内实体经济投资回报率下降的背景下，国有资本在竞争性领域的大幅扩张，使得其对民间投资的“挤出效应”大大超过了带动作用，成为民间投资下降的重要原因之一。

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（三）金融资源向国有资本倾斜，民间资本面临融资困境 内容来自dedecms

金融市场中资本信用决定了融资难度。金融机构出于防范风险的考虑，往往以信用等级、资产负债率等作为制定融资条件的依据，等级越高，贷款利率越低，条件越宽松，越容易实现融资。而现有信用评价体系中，民营企业相对政府和国有企业处于低位，导致其融资难度和融资成本远高于政府和国有企业。以目前金融机构一年期贷款为例，基准利率为4.35％，央企、国企在此基础上享有15％～20％的优惠利率，实际执行过程中优惠幅度更大。金融资源在国有资本和民间资本之间的分配不均，加剧了民营企业融资难、融资贵问题，使有投资意愿的民营企业难以通过金融机构获得资金支持。即使民营企业完成了融资，也将面临高融资成本带来的预期风险上升和预期投资收益缩水的局面，极大抑制了民间投资的意愿。 内容来自dedecms

（四）投资收益预期降低，民间资本信心不足 内容来自dedecms

目前，传统市场需求不足、产能过剩使实体经济盈利水平普遍下降，2016年上半年制造业投资增速比上年同期回落6.4％。相比之下，对境外投资意愿则明显加强。2016年上半年，我国非金融类对外直接投资5802.8亿元人民币，同比增长58.7％。在这样的经济大环境下，民间资本对国内未来经济增长、市场盈利等方面信心严重不足，对产业发展方向把握不准，原有投资领域收益率下降造成风险预期较高，收益预期较为悲观。在悲观预期下，为了资金安全必然会减少投资，同时资本的逐利性使得大量资本向外寻求安全系数高、回报收益大的投资项目，2016年第一季度我国民营企业海外并购额已达922亿美元，可以看到民间投资能力依然旺盛，但由于国内实体经济投资回报率低，导致了投资与需求进入下行循环，造成国内民间投资增速的持续下降。 本文来自织梦

（五）法制不健全，民间投资保障政策不到位

从目前情况看，一方面，支持民间投资的政策多数尚未细化，具体执行部门尚未出台操作性细则，民间投资政策保障体系需要健全。执行部门出台的法规多数仅是承袭中央文件，对如何进入基础设施和公共服务领域、如何等重点领域并没有给出有实际内容的细则，民间投资流程管理存在着“无则可依”的问题，导致民间资本投入基础设施和公共服务项目安全系数低，影响投资积极性。另一方面，政策落实存在程度不足、存在执行不力的情况。从目前看，虽然中央层面出台了一系列勉励政策，但在部门、行业法规及具体管理中，对民间资本的优惠放宽政策的执行推进缓慢，相关配套措施需要同步修改完善。 本文来自织梦

三、促进多元、有序的民间投资

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（一）以PPP为抓手，向民间资本开放基础设施和公共服务领域的投资 织梦内容管理系统

首先，PPP能促进优质基础设施和公共服务投资项目向民间资本开放。PPP的重点投资方向是基础设施和公共服务，民间资本能以社会资本的身份参与此类符合其收益预期和风险要求。从已实施和公开招标的项目看，目前PPP项目平均投资收益率在8％左右，在当前整体经济的预期收益率下降的背景下，无风险利率下行带来PPP项目现金流贴现价值和投资吸引力的提升，可以激励民间资本投资意愿。 本文来自织梦

其次，PPP能有效降低投资风险。在此模式中，严格的预算管控措施和10％红线约束了政府PPP项目投资行为，降低了民间资本投资风险；由政府财政为还本付息兜底，保障了项目的支付能力，以纳入预算与否作为分辨项目支付保障的依据，降低了识别项目风险的难度。同时政府在战略把握，方向选择上具有优势，能够保证规划的组织和执行并提供资金和政策上的支持，分担了一部分项目经营风险，使风险分配更合理，能解除政府支付系统性违约风险，减少民间资本投资PPP项目的整体风险。

第三，PPP模式能够提高融资的可行性。在利率下降和“资产荒”背景下，金融机构资金参与PPP项目的意愿非常明显。原来项目贷款多为国有政策性银行，目前四大行、城商行以及民营银行的放款意愿均明显加强。通过组建PPP项目公司，以一定的财政资金引导民间资本参与项目自有资本金筹措，能为民营企业和民营金融机构参与投资提供新途径。 织梦内容管理系统

第四，PPP项目要求充分挖掘后续运营的商业价值，提高项目经营性收益。相对于国有资本，民间资本在运营环节具有比较优势，通过合理设置选择条件，引导PPP项目向具有经营优势的民间投资主体倾斜，以特许经营权或者委托运营的方式，发挥其效率优势，改变基础设施和公共服务项目原先通过排他性条款选择国有资本背景企业的局面，既拓宽了政府的选择空间，通过市场竞争实现择优，也能激发民间资本竞争动力，提升项目经营效率。

（二）以政府投资基金引领和带动民间资本投资实体经济

首先，政府投资基金的参与，能有效促进基础设施和公共服务领域PPP项目的落地实施，同时通过政府投资基金及子基金，能撬动包括民间资本在内的社会资本进一步扩大对基础设施和公共服务领域PPP项目的投资规模，并通过财务投资的方式间接拓展民间资本进入基础设施建设和公共服务领域的途径。 织梦好，好织梦

其次，以政府投资基金为母基金，吸引民间资本成立更大规模的产业投资基金，并交由专业的基金管理公司负责运营，能够更好地发挥其在资本运营领域的经验和优势。一是民间资本能够通过产业投资基金，对由于存在行政垄断、资源垄断、技术壁垒和涉及敏感行业而无法直接进入的产业进行财务投资。拓宽了投资的途径，民间资本通过财务投资能够从此类行业中获得稳定回报。二是产业投资基金投资于民营企业尤其是中小微企业，能够扩大企业自有资本金规模，有效提升企业的投融资能力与投资意愿，支持企业扩大再生产。对于自有资本金不足、难以以自有资本金从金融机构贷款的中小微企业，产业投资基金以股权投资形式注入企业，既缓解了企业自有资金不足以支持扩大再生产的困境，也扩大了自有资本金规模，使民营企业融资难的局面得以缓解。

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第三，政府能够通过产业投资基金与民间资本合作，共同投资于战略性产业与新兴产业等实体经济。由于新兴产业相较于传统产业，在政策支持力度上具有优势，发展前景和预期收益普遍良好，同时能够解决分散的民间资本对投资领域选择盲目的问题，在政府投资基金的带动下，民间资本对新兴产业的投资意愿将得到有效加强。 内容来自dedecms

第四，有政府资金参与投资有利于引导民间投资预期向好。对由于预期悲观而逐步撤出实体经济的民营企业来说，通过产业投资基金的支持，降低企业的投资风险和资金使用成本，将提升其对于投入实体经济的收益预期，促进企业扩大再生产，挖掘制造业等实体经济的国内市场需求，缓解民间投资快速下滑的困境，

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（三）加快政府担保体系建设和贴息制度完善，改善民间资本融资困境

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政府担保体系的建设将有效缓解融资难的局面。该体系通过政府信用为民间资本提供担保，完成民间资本的增信，使其在现有的信用评价体系中满足银行、金融机构发放贷款时对资本信用等级、还款保障等的要求，最大限度消除民间资本融资时面临的高门槛：通过设立地方政府担保基金，以上级政府再担保机构为平台与金融机构合作，使民间资本的融资风险在政府、银行业金融机构和融资担保机构之间按合理比例进行分配，并对金融机构担保贷款发生的风险进行合理补偿，有效解决民营企业融资难的问题。 本文来自织梦

政府贴息制度的完善将推动解决民营企业融资贵的问题。该制度通过以政府财政资金为符合条件的民间投资者提供贷款利息补贴的方式，降低民间投资的融资成本，使其投融资成本与政府及国有企业基本持平。在此制度下，一方面使其与政府及国有资本在同样的基础上竞争，另一方面降低了民营企业的资金使用成本，带来盈利空间的相对增长，能够提高民间资本投资积极性，有效扩大投资规模和数量。

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此外，还可通过以奖代补政策，分散地方财政补贴的压力，提升财政资金的使用效率。根据规模、收益率、所处行业的不同，对民间资本投资的各类新建项目予以不同程度的奖励。以基础设施和公共服务领域为例，对符合条件的项目可根据投资规模、项目等级等设计不同的奖励模式和金额，奖励资金由财政部门进行统一安排。 dedecms.com

四、政策建议

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（一）健全法律法规，保障民间投资权益 dedecms.com

加快推动PPP立法，保障民间资本参与PPP的权益。以立法将PPP还款补贴纳入地方一般性公共财政支出预算，保障民间资本合法权益，激发民间投资的热情。 织梦内容管理系统

强化对违约行为的法律约束，完善PPP项目市场建设。明确PPP各参与主体的履约责任，特别是针对项目合同中涉及的政府支付义务，确保政府换届不影响合同执行，消除民间投资的顾虑。

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（二）放宽参与途径，营造公平竞争环境 内容来自dedecms

抓紧制定负面清单，放宽市场准入。在国企央企主导的传统行业中，通过金融工具创新。实现民间资本以财务投资的方式的参与资源集中度、技术等级、行业壁垒相对高的重大项目，拓展民间资本获益途径。 copyright dedecms

在基础设施和公共服务领域，以PPP模式为切入点加快对民间资本的开放。重点增加PPP项目遴选标准中对于经营能力的要求，发挥民营企业在经营环节的优势，提高PPP项目运营的效率和效能，引导PPP项目政策向经营部分的倾斜，实现民间资本和国有资本的平等参与。 织梦好，好织梦

（三）支持市场竞争，控制国有资本扩张

合理放宽选择条件，发挥民间资本在PPP项目中的经营性优势。地方政府在制定政策和进行项目设计时，要改变原有的通过排他性条款选择特定企业的方式，在经营环节放宽民间资本参与条件，激发民间投资动力，拓宽政府的选择空间，通过市场竞争实现择优。 本文来自织梦

在竞争性领域要严格控制国有资本的扩张行为，限定准许国有资本进入的竞争性领域，限制国有资本的扩张行为。推进国有企业的混合所有制改革，放宽民营资本参与的条件和门槛，消除所有制之间的藩篱，

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（四）保护私有产权，稳定民间投资信心

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重视对民间资本产权的平等保护，制定相应法律法规，创造积极的社会舆论导向，从各方面消除民间资本对资产安全的担忧。同时通过适度补贴降低民间资本投资成本，制定相对宽松的政策，在目前市场预期不足的环境下，出于提前布局、抢占市场先机、在长期竞争中获益的考虑，具有长期投资能力的民间资本也会增加投资。 dedecms.com

（五）完善金融市场，化解民企融资难题

在宏观层面，积极引导政府扩大担保规模，对民营企业，特别是中小微企业提供融资担保服务，制定针对性政策增强贷款利率弹性，降低民营银行存款准备金率，支持民营企业解决融资难、融资贵问题。推进股权、债券信用评级与交易市场建设，支持民营企业以自身信用评级为支撑，依托股权、债券等金融工具，实现有效融资。完善政府投资基金平台建设，强化风险控制，引导民间资本组建各类产业投资基金，扩大民间资本参与规模。

在中观层面，着力培育立足地方实际、主要服务民间资本的民营投资机构与金融机构，积极鼓励、引导和规范民间资本的金融创新活动，满足地方经济发展的资金需求，通过适度放宽民营金融机构利率浮动范围，鼓励民间资本扩大融资活动。 内容来自dedecms

在微观层面，各地方政府要针对PPP项目与各类政府投资基金、产业投资基金的运作模式和操作方法等，要加强对民营企业、投资机构与金融机构等开展培训和引导，深化对各类创新型金融工具的理解，帮助民营资本更有效地参与投资活动。 dedecms.com

（六）落实“管、放、优”，释放改革红利 dedecms.com

积极推进绩效体制改革，以转变政府职能为方向，以放管结合、优化服务为切入点，推进行政审批、金融制度、财税体制变革创新，优化运行机制。加强顶层设计，引导国民经济体系向积极健康方向发展，完善服务型政府建设，实现稳增长、调结构、促改革、惠民生同步推进。 织梦好，好织梦

通过制定地方性政策，降低民间资本进行行政审批和市场交易的成本，提高市场效率，创造投资空间，活跃民间投资。对出于支持产业发展需要而设立的地域限制等约束性条件，要与民间资本取得一个投资比例平衡点，实现平衡发展，共同进步。

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（作者单位：中国人民大学中国经济改革与发展研究院）