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二十国集团（G20）杭州峰会制定了《G20全球投资指导原则》，这是全球首个多边投资规则框架，填补了国际投资领域空白，为加强全球投资政策协调做出了历史性贡献。G20成员对外贸易和经济总量占全球比重分别超过80％和85％，是世界经济增长的主要引擎，但当前区域投资协定条款繁多和碎片化现象制约了全球投资的进一步发展。《G20全球投资指导原则》明确反对跨境投资保护主义，倡导营建开放、非歧视、透明和可预见的投资环境，强调投资政策应加强对投资和投资者保护，确保政策制定透明度，促进可持续发展以及投资者企业责任履行，为推动全球投资增长提供长远制度性引领。 内容来自dedecms

为避免《G20全球投资指导原则》沦为一纸空文，使之能够付诸实施，同时提高中国在全球投资规则制定中的话语权和主导权，需要进一步渐进式落实《920全球投资指导原则》行为规范的路线图，旨在建立约束性制度，形成多边投资规则。

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一、落实《G20全球投资指导原则》面临的困难 dedecms.com

落实《G20全球投资指导原则》将面临诸多困难，突出体现在现行国际投资规则体系的三大矛盾，以及当前逆全球化倾向暗流涌动。 织梦好，好织梦

1.现行国际投资规则体系中的三大矛盾 内容来自dedecms

第一，发展中国家和发达国家对待投资规则制定立场难以统一。处于不同发展阶段的经济体在制定投资政策时考虑不一，在投资自由化程度、投资保护程度、东道国政府管理跨国公司投资经营权限等方面存在分歧，这种分歧不会因《G20全球投资指导原则》确立而消除。 织梦内容管理系统

第二，东道国政府和跨国公司权责不对等。现行国际投资规则一般强调跨国公司在投资过程中应享有的权利和东道国政府的责任，较少谈及跨国公司的责任和东道国政府的权利，缺乏针对跨国公司的社会责任要求以及促进东道国经济发展的相关内容。东道国与跨国公司之间权利和利益分歧将制约《G20全球投资指导原则》落实。 织梦内容管理系统

第三，现行国际投资规则体系复杂多样性与多边投资规则一致性的矛盾。现行国际投资规则主要表征为四个载体：一是主权国家的外资法，二是双边投资条约（BIT），三是区域国际投资法律，四是多边国际投资法律，如WTO《与贸易有关的投资措施协议》、世界银行的《关于解决各国与其他国家国民之间投资争端的公约》、《多边投资担保机构公约》和《外国直接投资待遇指南》等。目前，全球双边、多边投资合作协定超过3300个，每个投资协定的条款内容、投资保护水平、市场开放程度都不尽相同，形成了分散化、多层化、碎片化的国际投资规则体系。如何协调复杂多样的现行国际投资规则与具有一致性的《G20全球投资指导原则》之间的矛盾，关系到《G20全球投资指导原则》落实进度。 copyright dedecms

2.逆全球化倾向

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在经济全球化中，世界各国的利益不均衡，世界经济格局发生了重大变化，美国高度重视全球经济制度和治理机构的建设，并掌握领导权，当前却声称抛弃WTO；美国是经济全球化受益者，历来重视多边、区域、双边协定，但由于国内不同阶层受益不均衡，精英阶层是最大受益者，而中下阶层受益少或是受损者，大型跨国公司是最大受益者，而中小企业受益少或受冲击，新当选总统特朗普反对多边、区域、双边经济协议（TPP、BIT）；美国重视国际规则法制化，却经常动用国内法处理国际问题，动辄以违背“301条款”为由，对别国进行制裁，迫使其他国家接受美国的国际贸易准则；民粹主义和孤立主义暗流涌动，英国脱欧影响持续发酵；贸易保护主义倾向抬头，自由贸易理念边缘化。在逆全球化趋势渐成气候的条件下，对经济全球化构成挑战，反对国际投资自由化的声音增大，对落实G20杭州峰会达成的《全球投资指导原则》，推动建立管理全球国际投资的规则体系，带来新的困扰。 本文来自织梦

二、落实《G20全球投资指导原则》应注意的几点问题

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经合组织（OECD）曾在1995年至1998年间谋求缔结一项以开放市场、大力推进投资自由化为目的的多边投资协议（MAI），最终因各方分歧过大、发展中国家反对而搁浅。在此之后，投资议题在WTO西雅图回合、坎昆部长级会议上被相继重提，但均未获通过。相关经验教训对于落实《G20全球投资指导原则》具有借鉴意义。

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直面落实《G20全球投资指导原则》的困难，并借鉴历史经验，落实《G20全球投资指导原则》需要注意以下问题： copyright dedecms

1.国际规则确立不能抛弃多边体系

OECD认为发达国家与发展中国家对于建立统一的国际投资规则体系的利益诉求分歧过大，有发展中国家参与的多边投资协定谈判难以在短时间内达成一致，于是决定将发展中国家排除在外，先由发达国家发起谈判，达成一致后再推销给发展中国家，迫使其接受既成的投资规则。但实际结果却与设想相去甚远，不仅各发达国家因各自主张差异过大而未能达成一致，而且发展中国家毫无动力接受发达国家制定的高标准国际投资规则。可见通过上述路径建立多边投资规则是行不通的，抛弃多边体系无法建立起全球适用的国际投资规则和制度。

与“发达国家俱乐部”0ECD不同，G20囊括了发达国家、发展中国家和新兴市场国家，具有比OECD更广泛的代表性，其所确定的《G20全球投资指导原则》充分考虑到不同类型国家的利益诉求，比较容易获得全球大多数国家的认可。因此，在落实《G20全球投资指导原则》过程中，必须坚持多边主义，充分发挥多边体制的作用，支持多边经济组织牵头协调各国利益，平衡各国权利与义务，使《G20全球投资指导原则》成为改变现行国际投资规则、建立全球统一投资规则体系的指针。 织梦好，好织梦

2.国际投资规则法制化不能急于求成

MAI旨在将全球投资规则以协议的方式确定下来，打造签约国家（地区）共同遵守的、具有法律效力的条约，是制度化、法制化的规则，因此也具有严格的约束力和强制性。但因MAI对投资者和投资的定义过于宽泛，一旦协议达成意味着签约国的全部经济部门和各级政府都必须遵守该协议，严重侵蚀了东道国调控和管理外资的主权权力。OECD在提出缔结MAI之前酝酿不够成熟，在较短时间内无法对参与方多元立场与倾向进行有效平衡，MAI最终流产也在情理之中。 本文来自织梦

《G20全球投资指导原则》是经20国集团贸易官员反复讨论、经贸易部长认可、相关国家确认的方向性原则，它不是协议，也不是制度，更不是法律，虽然相关国家（地区）理应认可这些原则和理念，但它不具有强制性和严格的约束力。为确保指导原则得以有效落实，并最终上升为法制化规范，各利益相关方不能急于求成，必须充分协调各国立场、平衡多层次利益关系，保留合理的过渡期。 织梦好，好织梦

3.国际投资规则标准不能好高骛远 内容来自dedecms

MAI以高标准为目标，谋求制定一项完整、系统、全面的多边投资协定，要覆盖与国际投资相关的所有领域，涉及国际投资的全部过程，覆盖投资者和东道国的各项行为，旨在实现投资市场高度开放、投资高度自由的目标。但它没有照顾到不同国家经济发展水平、承受能力等方面的差异，特别是没有考虑广大发展中国家的基础条件和基本诉求。因此，制定全球投资规则应避免好高骛远和过分面面俱到。

在落实《G20全球投资指导原则》过程中，必须充分顾及世界各国对于国际投资规则的接受程度，以最大限度包容各国的诉求，寻求各国对国际投资规则的最大公约数，使各国能够互利共赢。当前世界经济和贸易投资复苏动力不足，贸易保护主义、民粹主义强力回潮，主要国家政策取向更趋内顾，在此背景下推进多边投资协定势必面临诸多阻力。因此，应在各方接受的基础上从标准较低的规则人手，根据谈判情况逐渐调整提高目标。

4.国际投资规则价值取向不能偏颇失衡 dedecms.com

MAI侧重保护投资者利益，包括最大限度的投资自由化、便利化，扩大市场准入范围，投资者国民待遇，投资政策透明度，投资监管规范化，投资经营环境和制度稳定性，投资者权益保护，投资变更和资本、利润转移自由等，缺乏对东道国的权益应有的关注。例如，MAI设想将投资涉及的全部争议纳入MAI争端解决机制，投资者在认定其权益受到损害之后可以直接将东道国政府送上法庭，剥夺了东道国政府审查投资者申诉的权利。这种价值观过分偏颇的做法必然无法得到东道国的支持。

《G20全球投资指导原则》落实应重点平衡国际投资者与东道国权利和利益关系，在规则制定过程中处理好东道国“主权”和投资者“人权”之间的关系。既注重促进国际投资自由化、便利化和投资者权益保护，也要尊重东道国权利，强调对国际投资的有效监管，确保各国能够依据公共政策需要对国际投资进行调控，明确规定投资者应致力于东道国的可持续发展，积极承担社会责任。 本文来自织梦

5.各国国际投资政策调整不能一步到位

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MAI谋求一步到位建立起一套高标准的国际投资规则体系，路径是先行在发达国家实施、随后扩展至全球多边领域，最终形成由各国共同遵守的国际投资条约，实现国际投资规则的法制化。这种居高临下、谋求一步到位的做法，招致普遍的反感情绪，导致失败。这就要求核心国家在着手制定全球投资规则前，应首先制定明确清晰的路线图，稳扎稳打实现既定目标。 织梦内容管理系统

落实《G20全球投资指导原则》需要坚持渐进性理念，当务之急是建立起各国改进国际投资规则的共同价值观，为建立全球投资规则提供原则性指引。在此方面，《G20全球投资指导原则》已经奠定了较好的基础，接下来的工作应是以此为起点凝聚更多国家的共识。在各国认同的国际投资规则发展方向基础上，分步骤、分阶段地将共识转化成为各国变革国际投资规则的行动。

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三、推动建立全球国际投资规则 本文来自织梦

当前保护主义和内顾倾向有所抬头，美国主导的跨太平洋伙伴关系协定和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定搁浅，逆全球化趋势暗流涌动，但经济全球化大趋势总是在矛盾中向前发展的。当前的国际经济局势反倒使中国争取全球贸易与投资主导权的机会有所增加。《G20全球投资指导原则》问世为全球投资规则制定奠定了指导思想基础，现有国际投资规则提供了大量原始素材，WTO协定的诞生过程可作为有益的借鉴和参考。落实《G20全球投资指导原则》的关键在于磋商平台和谈判模式的选择。G20虽然提出了首个多边投资规则框架，但其是否是推进国际投资体系改革的合适平台仍有待商榷。2015年G20土耳其安塔利亚峰会通过中国倡议，同意将G20贸易部长会议机制化。但在具体操作过程中，G20作为一个非正式对话机制，缺少常设机构和具有法律约束力的国际条约，距国际经济治理机制标准仍有一定差距，且短期内难以弥补。但因其规模较小，且成员国具有代表性，因此更有利于协调立场，在关键条款磋商等方面能够发挥“四两拨千斤”的作用。 织梦内容管理系统

与此同时，联合国贸发会议会同经合组织在《G20全球投资指导原则》出台后共同发布报告，认为G20相关各方恪守《二十国集团领导人杭州峰会公报》中做出的承诺，没有提高或者新设投资壁垒，肯定了部分成员国出台的投资自由化措施，同时建议相关各方应审查是否还可以进一步减少现存对外国投资的限制措施。这部分折射出贸发会议等国际组织的复杂心态，一方面对《G20全球投资指导原则》及其后续落实保持观望态度，另一方面又担心自身被边缘化。事实上，在WTO争议缠身的背景下，被发展中国家视作合适谈判场所的贸发会议正在吸引越来越多发达国家的关注。

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中国在落实《G20全球投资指导原则》、推动全球国际投资规则建立过程中，应结合自身作为吸收外资大国和对外投资大国的双重身份，从东道国向投资者与东道国双重身份转变。充分借鉴国际经验教训，发挥协调发达国家与发展中国家立场的轴心作用，并在协调过程中争取掌握主动权和话语权。鉴于上述，应坚持充分发挥G20和贸发会议“两个平台”“两种资源”优势，从中积极运筹确保“两个平台”相向而行，其中G20侧重在重点难点问题上取得突破，贸发会议侧重制定全球投资规则框架，并确定如下路线图：

（1）明确支持贸发会议在构建全球投资规则中的主导地位。贸发会议一直致力于建立全球投资规则体系，对于推动G20峰会达成全球投资指导原则发挥了积极作用，在建立国际投资规则中远比仅涉及与贸易有关投资措施的WTO影响力大。事实上，在多边体制中已经形成贸发会议管投资、WTO管贸易的格局。MAI失败的一个重要教训是，任何由少数国家组成的国际经济组织即便达成某项协议，但在通过“自上而下”的方式向全球推广的过程中必将面临诸多阻碍、质疑甚至反感。明确支持贸发会议在构建全球投资规则中的主导作用实则为规则制定奠定了广泛的多边基础，避免日后被贴上“少数俱乐部”的标签。

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（2）提议由贸发会议发起梳理各国政府、双边、区域、多边的国际投资规则中与G20全球投资指导原则相矛盾和不一致的内容，并加以警示，督促其清理、改进。因《G20全球投资指导原则》属于非约束性原则，需要由贸发会议等国际性组织出面督促各国按照原则精神规范投资政策，该过程也是确定《G20全球投资指导原则》是否能够得到各国认可的必由之路。各国在清理和改进过程中也会提出相应的意见和建议，贸发会议和G20可据此加以综合并对《G20全球投资指导原则》进行充实和修订，使之成为被更多国家接收和认可的投资指导原则。 织梦好，好织梦

（3）提出并支持由贸发会议等国际经济组织发布禁止各国新出台的政府、双边、区域、多边国际投资规则内容与《G20全球投资指导原则》相悖的公告。因全球投资规则法制化不可急于求成，可从将《G20全球投资指导原则》从非约束性原则上升为约束性原则人手，将该原则打造成为各国进行双向投资的行为规范。在《G20全球投资指导原则》得到国家社会的广泛认可和遵循后，与之相应的权利和义务关系、国际责任也应得到明确。

（4）从政策透明度人手，由贸发会议等国际经济组织发起谈判，推动各国构建开放、非歧视、透明和可预见的投资环境，强调投资政策制定透明度，各国不得实施没有正式发布的国际投资政策。在此期间，G20成员国可就全球投资协定中最惠国待遇、间接征收等部分关键条款展开谈判，达成多边公约，并研究探讨推进国际投资争端解决机制改革的具体方案，为全球投资规则框架的制定奠定理论和实践基础。 copyright dedecms

（5）建议由贸发会议等国际经济组织牵头，按照《G20全球投资指导原则》起草国际投资协定谈判框架，交由G20讨论通过，随后启动由发达国家和广大发展中国家广泛参与的国际投资协定谈判。国际投资协定框架和谈判议题可参照中美双边投资协定内容，主要包括宗旨和原则、投资便利化、准入前国民待遇和市场准入、投资政策、东道国政府权利与义务、投资者权益与责任、环境劳工保护、争端解决机制、临时措施与发展中国家例外等。

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落实《G20全球投资指导原则》、制定全球投资规则既是“技术战”又是“持久战”。当前国际社会对多边投资框架合作众说纷纭，根本原因在于不同发展阶段国家利益诉求不同，迫切需要合适的契机和国际组织对各方利益进行协调整合，难度之高、历时之长可想而知。面临重要战略机遇期的中国应充分发挥贸易投资大国优势，多方面、多角度、多平台运筹斡旋，积极争取全球投资规则制定主动权和话语权。在遵守《G20全球投资指导原则》方面率先垂范，确保新出台的各项投资政策和规则符合该原则精神，树立言出必行、与时俱进的大国形象。 本文来自织梦

（作者单位：对外经济贸易大学国际经济贸易学院） dedecms.com