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加强对政府出资产业投资基金的审计监督

发布时间:2018-05-29 作者:派智库 来源:《宏观经济管理》2018年第 浏览:【字体:

摘要:成立政府出资产业投资基金,是优化政府投资方式、提高政府资金使用效率、吸引社会资金投入政府支持领域和产业的一项重要政策措施。对其进行审计是国家审计机关的法定职责,也是国际上的通行做法。基于政府出资产业投资基金的政策属性和财政性资金属性,对其进行审计时应重点关注政策目标任务实现情况、合法合规情况、基金的退出和终止情况以及制约基金发展的体制机制问题等。做好对政府出资产业投资基金的审计监督,需要政府出资人、基金管理人增强法制意识,正确看待监督,国家审计机关应整合审计力量形成监督合力,正确处理审计监督和其他监督之间的关系。

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关键词:政府出资产业投资基金 审计监督 国家治理 copyright dedecms

政府出资产业投资基金,是指政府出资,投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。区别于一般产业投资基金,政府出资产业投资基金特指由政府财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其他财政性资金投入的基金。通过设立政府出资产业投资基金,以政府信用吸引社会资金,可以充分发挥政府资金的引导作用和放大效应,鼓励、引导、支持社会资金投向政府支持领域和产业。政府在一些社会风险投资还没有涉及到的或需要资金支持的行业部门,进行资金支持和政策扶持,将对行业的发展产生积极影响(Martin,2005)。设立政府出资产业投资基金是现阶段我国发展战略性新兴产业、促进产业转型升级、培育经济新动能、构建现代产业新体系、推动经济社会持续健康发展的重要政策措施,是实施供给侧结构性改革的有效手段。探索加强对政府出资产业投资基金进行审计监督的必要性、审计应关注的重点内容和相关政策建议,既是国家审计机关的法定职责,也是提高投资效益、为其他政府投资基金监管探索路径的必然要求。

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一、审计监督是国家审计的重要职责 dedecms.com

自2006年我国第一支政府出资设立的产业投资基金一一渤海产业投资基金成立以来,中央和各级地方政府为支持特定区域、特定产业的发展和国家宏观政策的落实,成立了大量产业投资基金。产业投资基金发展呈现出规模化、市场化的特点。在国家层面,先后成立了中国先进制造产业投资基金、国家集成电路产业投资基金、国家新兴产业创投引导基金等;在地方层面,先后成立了中关村创业投资引导基金、湖北省长江经济带产业基金、山东省股权投资引导基金等。这些基金吸引了大量有实力的民营企业、金融机构等社会资本参与,引导资金流向生物医药、节能环保、集成电路、新能源与新材料等战略性新兴产业领域,把产业做大做强与积极引入社会资金有机结合起来,实现优势互补,积极推进实体经济的调整和发展,提高了政府投资的控制力、影响力、带动力,培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力,拥有核心竞争力的创新型企业,有利于我国产业结构的优化和转型升级。

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与此同时,随着政府出资产业投资基金数量不断增加、规模不断扩大,在基金设立、资金投向、基金运行、风险控制、资金退出、行业监管等方面也暴露出一些问题。对政府出资产业投资基金进行审计监督,是法律赋予审计机关的法定职责,也是贯彻落实中央决策部署、保障其健康发展的必然要求。

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(一)对政府出资产业投资基金进行审计监督是国际通行做法 织梦内容管理系统

美国、英国、加拿大等国政府出资产业投资基金发展时间长、覆盖范围广、市场成熟度高。为管好和用好这些资金,发达国家建立和完善了相应的审计监督机制。如,美国对政府出资产业投资基金的审计包括会计报表审计和绩效审计,用以检查和揭示基金运行中是否存在损失浪费、贪污贿赂、合同欺诈以及是否按法律政策办事等问题。加拿大对政府出资产业投资基金的审计包括管理审计、经营效率审计和合规审计,以此实现基金完善内部控制、改善和提高管理水平的目的。

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(二)法律赋予审计机关的法定职责 copyright dedecms

1994年颁布实施、2006年修订的《中华人民共和国审计法》对政府性基金的审计监督进行了明确的规定,其第二十三条规定:审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年12月印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》要求,审计机关“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”。财政部2015年11月颁布的《政府投资基金暂行管理办法》明确规定,“政府投资基金应当接受财政、审计部门对基金运行情况的审计、监督”。国家发展改革委2016年12月颁布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》要求,各级发展改革部门应当自觉接受审计、监察等部门依据职能分工进行的监督检查。

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(三)维护和保障出资人权利、加强基金管理的现实需要 织梦内容管理系统

政府出资产业投资基金出资方以政府、政策性银行等财政性资金的管理和使用方为主,央企国企为辅。如,中国先进制造产业投资基金首期规模200亿元,其中,中央财政出资60亿元。政府、政策性银行、国有企业作为基金主要出资人,代表全体国民的利益,国家审计机关以及内审部门对政府出资产业投资基金从设立到终止的全过程进行审计监督,是保障股东利益、出资人权利不受侵犯的必要制度安排。 织梦好,好织梦

当前,在政府出资产业投资基金的管理上还存在管理经验不足、对监管重要性认识不到位的问题,存在“一管就死、一放就乱”的痼疾。如何借鉴国际上产业投资基金管理的成功经验,既实现依法管理,又能够增强企业活力、激发创造力,是一项新课题。从国家审计的视角出发,反映和揭示政府出资产业投资基金在设立、使用、管理中存在的风险点和薄弱环节,并提出相应的政策建议,有利于回答政府出资产业投资基金审计“审什么”“怎么审”等问题,保障政府出资产业投资基金的健康发展。 织梦内容管理系统

二、审计监督关注的重点内容 织梦内容管理系统

1983年国家审计机关成立以来,为了保证审计质量,防范审计风险,颁布和实施一系列办法和准则,形成了严格、规范的审计流程,用于对审计机关及其审计人员的行为进行规范和指导。如,审计项目实施前要成立审计组,提前3天送达审计通知书,编制审计实施方案,收集审计证据等。在上述审计流程中,确定审计重点对审计项目的成功实施起着关键的作用。结合国际上对产业投资基金审计的成熟经验和我国政府出资产业投资基金的发展现状,开展政府出资产业投资基金审计应重点关注如下内容。

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(一)政策目标任务实现情况 内容来自dedecms

党的十九大报告指出,要深化投融资体制改革,发挥投资对优化供给结构的关键性作用。政府出资产业投资基金设立的总体目标是通过财政性资金投入,鼓励、支持、引导社会资本进入国民经济发展重点领域和具有较大发展潜力的领域,带动相关领域的发展,提升产业国际竞争力。具体到每项基金的设立,都有明确的政策目标和任务。如,国家集成电路产业投资基金设立时就明确了4方面重点任务:着力发展集成电路设计业、加速发展集成电路制造业、提升封装测试业发展水平、突破关键装备和材料和3阶段发展目标(见表1)。

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在审计过程中,要高度重视政策目标任务实现情况,重点检查政府出资产业投资基金设立时目标任务是否清晰,是否符合国家发展战略和产业政策,是否能够如期保质保量完成既定的政策目标,切实做到“有权必有责、用钱必担责、权责必对等”。如,审计国家集成电路产业投资基金政策目标和任务完成情况时,就要对照2014年6月国务院公布的《国家集成电路产业发展推进纲要》相关规定以及基金章程、投资合同约定的总体和阶段性目标与任务,按照“问责、问效、问结果”的审计总体要求,重点检查责任界定是否清晰并严格依法履行,资金和项目是否达到预期效果,3阶段发展目标、4方面任务是否如期实现、完成等。

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在以往审计实践中,在政策目标任务实现方面发现了一些基金或财政性资金投入效果不突出、损失浪费严重等问题。一是成果不突出、效果不明显。长期以来,为了鼓励和支持某些重要领域的发展,政府出资设立了许多专项基金或资金,如水、发动机等专项资金。从结果看,有的专项基金或资金使用效果很好,但也有的绩效不高,离政策目标有很大差距。二是责任不明确、损失浪费严重。由于缺乏明确的责任界定和责任追究机制,加上领导干部任期制等的制约,部分领导干部为了追求“早出成绩”“快出成绩”,未经充分论证,项目盲目上马,往往造成投资决策失误,资金损失浪费严重。

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(二)合法合规情况 本文来自织梦

1.设立是否符合有关政策、法规的要求。新设立的政府出资产业投资基金募集完毕后,在规定时间内要在国家发展改革委建立的全国政府出资产业投资基金信用信息系统登记,接受产业政策符合性审查,其出资可以采取全部由政府出资、与社会资本共同出资或向符合条件的已有产业投资基金投资等形式。审计时,一是要关注政府出资产业投资基金设立后是否按要求进行了登记,登记材料、信息是否完备并符合相关要求;二是基金组建方案要素是否齐备,是否包括确定的投资产业领域、投资方式、风险防控措施、激励机制等;三是是否将基金资金交由基金管理人管理,是否将基金资产交由基金托管人托管并按要求及时签订托管协议,特别要关注基金管理人、基金托管人的选择程序是否合规,是否具备相应的条件(如基金管理人是否为在中国大陆依法设立的实收资本不低于1000万元人民币的公司或合伙企业),是否具有良好的内部治理结构和风险控制制度,基金运作是否坚持市场取向,是否充分发挥市场在资源配置中的决定性作用等。 copyright dedecms

2.资金是否投向与政策支持密切相关的领域。区别于完全市场化的产业投资基金或风险投资基金,政府出资产业投资基金对投资方向有严格的限制。首先,应符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策。按照国家发展改革委的规定,政府出资产业投资基金投资领域主要包括:非基本公共服务领域、基础设施领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域等。其次,应符合基金章程、合伙协议或基金协议中约定的行业和领域。如国家集成电路产业投资基金应重点投向集成电路设计、集成电路制造、先进封装测试、电路关键装备和材料等方向。在此过程中,不仅要关注基金投向是否符合政策要求,而且要重点关注是否严格遵守对投资符合产业方向的管理合伙人的筛选标准,管理合伙人在投资过程中是否遵循政府出资产业投资基金设定的行业方向。第三,对于投资比例有明确的规定。基金章程中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%,对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。 内容来自dedecms

在以往的审计中发现,部分基金资金投向偏离政策方向。一是重点不聚焦,未按规定比例集中投入涉及国家安全及市场潜力大、产业基础好的重点环节、关键领域,而是搞“大水漫灌”“撒胡椒面”。二是在资金投入时间安排上随意性较大,未能提前谋划、科学安排,根据产业发展现状和项目进展给予有计划、有步骤的资金支持。三是违规投向房地产市场和并购重组以外的公开交易类股票、期货等衍生品市场,以及打着政府出资产业投资基金的旗号,以名股实债等方式变相融资,形成“假基金、真融资”,增加地方政府潜在债务风险。

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3.财务收支是否真实合规。政府出资产业投资基金具有非营利性、不直接参与创业投资及专业化管理、市场化运作的特点。从政府出资产业投资基金的财政性资金属性和政策属性出发,其财务收支要符合《会计法》等相关财经法规的规定,严格财务管理,防范财务风险。一是要关注基金财务管理工作是否规范,会计核算是否符合相关会计制度的规定,有关账簿、凭证、报表等会计资料是否真实完整;二是要关注是否存在转移、挪用、挤占、贪污资金等行为;三是要关注重大物资采购、合同签订和履行是否符合是否符合招投标法、合同法等法律规定;四是要关注有关职能部门和单位是否有乱收费和乱摊派行为,相关税费计取是否合理,是否按规定据实列支等。 dedecms.com

在以往审计中发现,部分单位和人员由于对审计监督认识不到位,还存在着认识上的误区:一是认为政府出资产业投资基金属于企业资金,可以不受政府审计监督。事实上,政府出资产业投资基金虽然属于企业资金,但在市场经济国家里,任何市场经营和社会主体都要在法律允许的范围内活动,国家审计对政府出资产业投资基金进行审计,不是干涉基金的具体经营活动,而是通过监督促进基金健康发展和资金合法合规使用。国务院在《关于加强审计工作的意见》中明确要求,审计机关“要看好公共资金,严防贪污、浪费等违法违规行为,确保公共资金安全”。二是以国际惯例为借口拒绝接受审计。首先,要全面理解国际惯例。美国、英国等西方国家为了鼓励多出科技成果,放宽政府性基金使用范围,加大科研人员在基金使用中的自主权。这个方向是对的,但并不意味着基金的使用可以不受约束。西方国家建立了完善的信用体系、风险防控体系,提升企业和公民的违约成本,在制度上可以有效防范科研人员的“道德风险”。其次,要正确理解什么是国际惯例,依法治国、严格信用制度才是真正的国际惯例。

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(三)基金的退出和终止情况 dedecms.com

政府出资产业投资基金成立并进行对外投资后,面临着何时退出、如何退出的问题。受资本市场发展程度和国情的不同,不同国家产业投资基金退出的渠道和方式也有所不同。美国、英国是当今世界上产业投资基金发展最成熟的国家,企业上市手续相对便利,造就了发达的资本市场,也为产业投资基金提供了畅通的退出渠道。德国、日本私募资本市场活跃度较低,证券市场相对欠发达,由于所投资的创业企业上市难度极大,产业投资基金在日本主要通过原投资企业回购和被其他企业兼并收购实现退出,在德国主要通过参与企业的管理层承接和购并活动,以实现投资收益。

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我国政府出资设立的产业投资基金主要是发挥政府资金的引导作用和放大效应,吸引社会资金投入政府支持领域和产业。不同于一般投资于二级资金市场的私募基金或公募基金,可以根据资本市场走势和管理者的职业判断随时进出所投资的企业或行业。我国政府出资产业投资基金的退出时机选择面临很多限制。首先,要考虑基金协议或投资协议中明确或约定的投资期限,政府出资产业投资基金的投资期限一般较长。其次,要考虑基金退出对所投资企业或行业的影响。在退出方式上也只选择原投资企业回购或股权转让。政府投资基金一般应当在存续期满后终止,确需延长存续期限的应在报政府基金部门批准后按章程约定的程序办理。根据财政部的规定,政府投资基金终止后,应当在出资人监督下组织清算,将政府出资额和归属政府的收益,按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。 内容来自dedecms

政府出资产业投资基金退出和终止环节,容易产生国有资产流失和贪污腐败问题,是审计关注的重点内容。在审计时,一是要关注基金退出和终止是否符合相关规定的条件,是否经过必要的决策和审批程序,是否属于正常退出和终止二是要关注基金退出和终止时,相关资产是否经过第三方评估,是否实现了政府出资资金的保值增值,是否存在内外串通、低价出让政府股权和收益,导致国有资产流失或国有权益损失的行为。 dedecms.com

《四)体制机制问题 copyright dedecms

审计在从财务收支入手,揭示和反映违法违规问题的同时,还要发挥建设性作用,关注制约政府出资产业投资基金发展的体制性障碍、制度性缺陷和管理上漏洞。 dedecms.com

1.不同部门政策衔接情况。对于政府出资产业投资基金,国家发展改革委2016年12月颁布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》,对政府出资产业投资基金的资金募资、投资方向、管理方式、运行退出等环节进行了规范。2015年11月财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》,对政府投资基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理等进行规范。从国家发展改革委、财政部对政府出资产业投资基金、政府投资基金的定义看,政府投资基金的范围较广,政府出资产业投资基金属于政府投资基金的范畴,但上述两个办法在基金设立程序、投资领域、投资方式、投资限制、运行管理等方面有明显的不同,在实际操作中存在困惑和混淆。如,在设立程序上,财政部规定,政府出资设立投资基金应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准;国家发展改革委则规定基金的设立实行事后登记管理。在基金运行管理上,国家发展改革委规定将基金日常管理全部交由基金管理人,政府出资人不得参与基金日常管理;而财政部的规定则相对宽松,即政府出资人一般不参与基金的日常管理。在审计过程中,审计人员需要关注国家发展改革委、财政部等制定的不同部委且是平级的文件中衔接不一致的地方,以及在实际操作中产生的问题,以适当的形式向相关部门或上一级部门反映,要求有关部门加强政策的协调和衔接。 内容来自dedecms

2.基金监管情况。目前,对政府出资产业投资基金的监管还处于“多龙治水”的局面,现有监管各自为政、缺乏合力。国家发展改革委对政府出资产业投资基金实行“事后登记+绩效评价+信用约束”的监管模式,即要求基金成立后在全国信用信息登记系统登记,由发展改革部门进行登记材料完备性和产业政策符合性审查。国家发展改革委构建了基金管理人绩效评价指标体系,每年从基金规模、基金业绩、诚实守信等方面对基金绩效进行评分,并将评分结果进行公告,根据评分结果给予差异化的信贷政策。财政部则侧重于每年度从基金政策目标实现程度、投资运营、风险防范等情况对基金进行评价。同时,银监会、证监会等基金行业管理部门也对政府出资产业投资基金进行日常指导和管理。在审计过程中,要在关注财政、发展改革、银监、证监等部门监管过程和结果性材料的基础上,从体制机制入手反映和揭示多头监管带来的问题和弊端,并提出建设性的意见和建议。

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三、推进审计监督的要求与建议 copyright dedecms

设立和推进政府出资产业投资基金健康发展,吸引社会资金投入政府支持领域和产业,是党中央、国务院为了优化政府投资方式、提高政府资金使用效率的一项重要政策措施。从国家审计的角度出发,要求政府出资人、基金管理人增强法制意识,正确看待监督;要求整合审计力量,形成审计监督合力;需要正确处理审计监督和其他监督的关系。 内容来自dedecms

(一)增强法制意识,正确看待监督

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政府出资人、基金管理人等相关主体要提高对成立政府出资产业投资基金重要性的认识,增强责任感、荣誉感、使命感,勇于担当,主动作为。要增强法制意识,严格依法办事,在法律允许框架内活动。要健全建立良好的基金治理结构和风险防控制度,加强内部审计监督,把权力关进制度的笼子,用制度管人、流程管事,让各项工作有章可循。要树立辩证思维,正确看待监督,处理好监督与被监督关系,既要依法履职尽责、主动作为,又要主动接受国家审计等部门的监督。 织梦内容管理系统

(二)整合审计力量,形成审计监督合力

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要借鉴西方发达国家对产业投资基金审计监督的成熟经验,充分发挥政府审计、内部审计、社会审计的作用,整合审计力量,形成审计监督的合力。国家审计要从贯彻中央决策部署,推进政府出资产业投资基金健康发展的角度出发,依法履行审计监督职责,关注政策目标任务实现、合法合规性、体制机制等问题。内部审计要在法定框架内,理直气壮地履行在基金财务收支等方面的内部审核和监督职责。社会审计要按照会计法等相关法律法规的要求,做好基金资产的真实性、完整性审核,并对财务状况、经济成果进行评价和鉴证。

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(三)正确处理审计监督和其他部门监督的关系

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财政、发展改革等部门通过年度绩效评价对政府出资产业投资基金进行监督和管理,但绩效评价和审计机关实施的绩效审计有本质区别。在实践中,审计机关要借鉴财政、发展改革等部门的绩效评价方法和绩效评价结果,但绩效评价不能代替审计监督。两者的区别主要表现在:一是绩效评价作为政府绩效管理的重要工具,主要是为政府决策和管理提供绩效信息;而审计监督是在绩效评价基础上对政府管理活动实施的一种外部监督,主要是为公众提供关于政府行为和结果的可靠信息。二是绩效评价在内容上更关注“效果性”,侧重于资金或政策的目标是否实现、结果与资金或政策之间的因果关系;审计监督更关注“真实性”“合规性”,侧重于将“是什么”与“应该是什么”进行比较分析,从而寻找差异和不足。在审计过程中,要充分考虑不同监管部门的分工职责和现有基金业监管政策相关要求,注重发挥不同监管部门间的配合与协作,避免出现重复、交叉和多头监管。 织梦内容管理系统

参考文献:

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