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【摘要】本文界定了铁路城镇综合体的涵义，对铁路城镇综合体开发机制进行了理论分析，并依此反思珠三角轨道交通站场TOD项目开发机制。指出，1、铁路城镇综合体是拥有区域协作特性的城市综合体，其开发建设实质是一个多层次行政权力、多类型市场力量和多领域社会力量通过多向度互动和协作促成“尺度重组”和“地域重构”相互嵌入的过程；2、铁路城镇综合体开发机制实质是一种多层次治理网络，参与主体在其中以“他组织与自组织协同演化”的方式，通过“利益整合”使参与主体的“合作剩余”最大化；3、珠三角轨道交通站场TOD项目开发机制存在“重物质利益轻社会资本”“重管理轻治理”和“重利益分享轻价值创造”等问题。

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【关键词】铁路城镇综合体；开发机制；多层次治理；珠三角城际轨道交通；TOD项目 织梦好，好织梦

依据“国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地开发的意见”[国办发2014（37号）]，中国铁路总公司已全面部署，明确要通过“铁路城镇综合体”的开发建设，形成铁路建设与新型城镇化相互促进的良性循环机制，并使铁路投资建设主体依法取得土地增值收益。

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内地的铁路城镇综合体开发源自于2008年开始的高铁大发展所催生的高铁新区（城）建设，但至今尚无成熟的项目经验和系统性的理论总结；其他地区或国家的铁路站区开发虽然历经数十年的发展，有很多典型的成功案例[1-2]，但由于社会治理体制、经济发展程度和开发机制的不同，其开发建设经验不能简单照搬[3-5]。因此，有必要加强关于铁路城镇综合体的基础理论研究，用以指导开发建设实践。 本文来自织梦

本文试图从理论层面对铁路城镇综合体开发机制的实质和核心内容进行分析。

1 铁路城镇综合体开发机制的实质 本文来自织梦

铁路城镇综合体是以铁路车站为核心，通过统筹规划和综合开发，将车站与其周边一定范围的用地体系化地组织成一个综合铁路运输职能和城市功能的新型功能混合体系。

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由于铁路城镇综合体位于城市对外交通和城市内部交通的结合部上，相对于一般意义上的城市综合体（体现了城市·建筑一体化设计开发理念和方法的应用，拥有更多城市特性和城市公共空间的建筑综合体），其所联系的功能具有更广泛的地域性，其所发挥影响的地域更为广泛，通常构成城市和区域的增长极，是拥有更多区域协作特性的城市综合体，因而需要基于区域·城市·建筑一体化设计开发理念，对铁路站场及邻近土地的开发、设计、建造和营运进行系统集成，以促使交通建设和地区发展目标，乃至公共利益和私人利益的协调匹配（图1）。

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因此，铁路城镇综合体开发建设是一个在区域尺度对各种（技术的、社会的、经济的）空间要素进行整合并形成新的地域结构的过程——地域重构（dedeterritorialization and redeterritorialization）；这种超越行政区划组织空间要素的活动，必然涉及多层次行政权力（中央、省级政府和地方政府）相互之间的互动和协作，以及为实现“地域重构”而对各自干预和控制地域的能力所做的相应调整——尺度重组（rescaling）[6]。可见，铁路城镇综合体是“地域重构”和“尺度重组”相互嵌入的结果，其参与主体在“地域重构”和“尺度重组”相互嵌入的框架下进行互动和协作。因此，铁路城镇综合体开发建设的参与主体进行互动和协作的组织逻辑就构成认识铁路城镇综合体开发机制的逻辑线索。 本文来自织梦

由于“地域重构”，一些地区会因“去地域化”（dedeterritorialization）而失去或被削弱发展（即利益受损）的机会，一些地方因“再地域化”（redeterritorialization）而增强了发展的潜力，即“此得彼失”[7]。因此，铁路城镇综合体的开发建设，其利益分享需要体现社会公正性。 内容来自dedecms

2 铁路城镇综合体开发机制的核心内容 内容来自dedecms

铁路城镇综合体开发建设的参与主体，从纵向看，既有行政机构的中央一地方之间的向度，也有中国铁路总公司一地方铁路运输企业之间的向度；从横向看，既有地方政府一地方政府之间的向度，也有公共机构（包括社区力量、第三部门等）一私人机构（包括企业、个人）之间的向度。显然，这些参与主体需要通过多向度互动和协作的方式来实施铁路城镇综合体的开发建设一促成“尺度重组”和“地域重构”相互嵌入，并实现“社会结构重组”（图2）。 织梦好，好织梦

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由此可以判断：1、来自多层次行政权力、多类型市场力量和多领域社会力量围绕铁路城镇综合体的开发建设形成一种“多层次治理网络”（Multi-level Governance network.），参与主体愿意被摄入其中的“动因”是能够分享互动和协作的利益——合作剩余（cooperative surplus）；2、合作剩余越大，参与主体越有积极性参与网络治理，因此，当铁路城镇综合体“被开发建设”出来，表明参与主体在互动和协作的过程中已经基于某种“方式”和“途径”实现了合作剩余的最大化。

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因此，铁路城镇综合体开发机制研究的核心内容是：参与主体实现合作剩余最大化的动因、方式和途径。

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2.1 动因

不同的参与主体对参与互动和协作有不同的预期获益函数。预期获益可从内心世界和外在世界两个向度划分为两个部分：1、参与主体通过知识共享和创新而生成的新“知识”和“竞争力”，以及通过互动和协作而发展出来的信任、共享愿景、协调行动、能力互补和社会公平等社会资本（social capital）性收益；2、参与主体通过促成各种空间构成要素的整合而获得的物质性收益，如投资回报、土地增值收益等。前者提升了参与主体进行互动和协作的“能力”（capability），有助于激励参与主体形成支撑铁路城镇综合体的社会建构；后者增强了参与主体互动和协作的“实力”（power），反过来又进一步提升“能力”。 copyright dedecms

因此，合作剩余最大化，实质就是参与主体的“能力提升”和“实力增强”实现最大化（之所以强调“提升”和“增强”，是因为任何参与主体本身已具有一定的“能力”和“实力”）。这也说明，对铁路城镇综合体开发价值的评价，不能简单以经济效益最大化为导向，还应该关注是否“提升了社会资本，以增进民众间彼此的信赖或促进社会公平性”。 本文来自织梦

2.2 方式 织梦好，好织梦

不同参与主体有不同的预期获益函数，意味着参与主体在追求合作剩余的过程中，会根据各自的属性、权能（capacity of rights）及其在治理网络中与其他参与主体相互关系的变化不断地对其预期获益函数的参数进行调整，依其预期收益目标和所掌握的信息进行博弈和做出妥协，最终形成能使参与主体均满意其收益的协作网络。因此，铁路城镇综合体的开发建设不仅需要通过整合“地域重构”涉及的土地使用、开发、设计、建设、投融资和运营等各种管理机制、技术准则和政策法规，形成一个针对铁路城镇综合体开发建设的“规则及机制”，对参与主体的互动和协作进行“自上而下的公共控制”—“他组织”（Heter-organization），还应通过赋予权能以促使参与主体拥有能动性开展“自下而上的沟通合作”—“自组织”（self-organization）。也就是说，铁路城镇综合体开发建设是一个“他组织”和“自组织”协同演化的过程：参与主体根据“规则及机制”，基于自身的价值观、专业认知和利益诉求，通过互动、博弈，协商出彼此都能接受的角色定位及相应的责、权、利，以及大多数参与主体主导且各个参与主体都能接受（或者必须接受）的新的“规则及机制”，并最终达成稳定的协作关系（图3）。

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这也表明：1、铁路城镇综合体开发建设不能采用以往那种依靠发文件、靠中央权威、靠自上而下的指令促使行动的做法；2、需要通过市场化力量的主导作用和顶层设计的约束导引相结合，构建基于政府、企业、社会多中心治理框架下的铁路城镇综合体开发体制，让不同层次（中央一地方）、不同范畴（政府一企业一社会）的力量都可以基于各自关于铁路城镇综合体开发整体战略的角色定位和利益诉求进行行动。

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2.3 途径 织梦好，好织梦

任何“地域”都已经固结了一定的空间利益关系，呈现出某种价值状态，反映着参与主体“能力”和“实力”的尺度。因此，铁路城镇综合体参与主体进行互动和协作实质是一个“利益整合”的过程：对“地域”的空间利益关系进行解构和重构，创造出新的价值，同时改变参与主体“能力”和“实力”的尺度，即实现各自的“能力提升”和“实力增强”（图4）。这一过程，需要参与主体基于合作剩余最大化的共同意愿，通过公平地交换或共享各自所拥有的“能力”和“实力”。其中，公平不仅体现在充分尊重各参与主体交换或分享“能力”和“实力”的权利，也需要合理补偿由于“去地域化”而导致的某些参与主体的利益损失，以避免因“此得彼失”而造成新的冲突。

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图4说明，开发价值的再创造和空间利益关系的重新均衡是一个相辅相成的过程，因此不能仅着眼于如何分享利益，更重要的是着眼于如何协调共同“创造价值”。

综上所述，铁路城镇综合体开发机制实质是一种多层次治理网络，参与主体在其中以“他组织与自组织协同演化”的方式，通过“利益整合”的途径使参与主体的“合作剩余”最大化。 内容来自dedecms

3 反思珠三角轨道交通站场TOD项目开发机制 本文来自织梦

3.1 珠三角轨道交通站场TOD项目概况[8-10] 织梦内容管理系统

根据广东省人民政府的部署，对珠三角城际轨道交通站场地区展开TOD规划并实施开发建设（以下简称TOD项目）。TOD项目的战略使命是：围绕站场地区构建区域新发展极，使之成为现代服务业和区域性服务中心的重要载体，带动城市功能提升和产业结构升级，并能够弥补城际轨道的建设投入和运营亏损（图5）。

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TOD项目开发机制可从三个方面进行概括：总体原则、合作开发模式和保障措施。 织梦好，好织梦

3.1.1 总体原则 copyright dedecms

包括：1、公交导向，优化布局；2、统筹规划，共同发展；3、利益共享，补亏为主。 织梦好，好织梦

之所以强调“补亏为主”，很大程度上是因为城际轨道交通投资规模庞大（整个线网总投资约3700亿元），而且预计2014—2023年的10年间，三条骨干线路（穗莞深线、莞穗线和佛莞线）面临持续亏损（预计累积亏损约90亿元）的局面，其他支线亏损问题预计更为严重。

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3.1.2 合作开发模式 copyright dedecms

合作开发模式的要点可以概括为：1、基于“省一市”合作框架的政企联合开发；2、红线内外采取不同收益分配模式。

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对于红线内土地（站场用地，以划拨方式取得），开发收益主要包括站房资源综合开发（包括车站上盖物业、地下空间、站厅商业等功能开发等）收益，以及红线内节余用地的经营性物业开发收益等，由项目业主珠三角城际轨道交通有限公司和合作开发商之间按照出资比例（或将用地折算成出资比例）分享物业开发收益。

对于红线外用地（以站场为中心，半径800m左右范围内），土地开发由地方政府设立专门的土地储备机构专项负责；广东省铁路投资集团有限公司（下称“省铁投”）由省政府授权参与土地储备机构的运作与管理。开发收益实现方式有两种：1、土地储备机构在土地一级市场以招拍挂方式出让土地，所得收益除土地储备机构运作所需留出部分外，返还“省铁投”作为城际轨道交通建设成本；2、完成一级开发的土地以协议或定向招拍挂方式出让给“省铁投”，由其主导二级开发，所得收益优先用于城际轨道交通运营补亏。

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3.1.3 保障措施

包括三个方面：加强组织领导、规划管理和政策支持。其中特别明确：1、TOD项目不挤占市级建设用地指标，由省政府以整体打包的方式向国家申请专项用地指标，并定向下达到各站场；2、在TOD规划范围内，如涉及相关土地利用规划调整的，参照省重点项目政策予以合理调整用地布局。

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从2010年开始实施TOD项目，至今已逾6年，先后完成了36个站点的TOD项目规划编制和审批，但能够真正启动实施的项目寥寥无几，步履蹒跚，与预期设想相差甚远。这6年来，珠三角的房地产市场一直处于上升趋势，因而TOD项目步履蹒跚的原因应该是开发机制设计的问题。 内容来自dedecms

3.2 反思珠三角轨道交通TOD项目开发机制 内容来自dedecms

根据调研和访谈，从“动因”、“方式”和“途径”等方面讨论TOD项目开发机制存在的不足。 织梦内容管理系统

3.2.1 “动因”方面 copyright dedecms

TOD项目的战略使命意味着，需要省、市政府，以及市场力量和社会力量通过共享愿景、协调行动、资源共享和能力互补进行推进。但省政府颁发的《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》（下称“意见”）等文件，以及各次协调会议，都侧重强调TOD项目土地增值收益还原给铁路投资建设者，从而将已经获得认同的愿景——“构建区域新发展极”简化为一种交易关系——因为城际轨道为你服务，所以你需要提供土地帮助弥补城际轨道的建设投入和运营亏损，这种简化显然不易获得地方政府、市场力量和社会公众的共鸣和响应；其次，城际轨道交通项目源于“省一部”合作体制，除了省政府和铁道部（现中国铁路总公司）外，其他城市未能充分介入线路规划并表达利益诉求，地方政府相互之间缺乏通过协作共谋发展的积极性；再次，整个珠三角城际轨道交通委托铁路运输企业负责运营，而目前的票务清分体制，地方无法真正弄清楚实际亏损多少，这必然导致合作各方之间的互动和协作缺乏信任基础。因此，参与主体的行动路向，偏于追求物质性收益，而轻视社会资本性收益。

3.2.2 “方式”方面

在实践中，主要通过广东省住房和建设厅颁布的《珠三角城际轨道站场TOD综合开发规划编制技术指引（试行）》（下称“指引”）和“意见”以及政府的协调会议对开发活动进行约束和引导。由于“指引”和“意见”缺乏法规的权威性和可操作性，且侧重于对规划设计进行规范，未能涵盖和整合土地使用、开发、设计、建设、投融资和运营各个环节，因而难以发挥其作为公共控制的约束和引导作用；同时，由于“指引”和“意见”的出台缺乏地方政府和市场主体的深度介入，本身已经难以获得广泛认同，遑论让各参与主体依之进行互动和促成协作。 copyright dedecms

另一方面，忽视赋予参与主体“权能”。首先，TOD项目的土地储备机构和计划主导大部分二级开发项目的“省铁投”，其使命仅是为铁路寻求补亏资金，缺乏责任和动力去承担运营区域、“构建区域新发展极”的重任，事实上也缺乏承担这种重任的能力；其次，“指引”为各站点TOD规划的编制提供了统一的依据和技术规范，使得规划编制单位依据“指引”基本上就可以完成规划编制任务，自然缺少和地方政府、市场力量及社会力量合作谋划发展大计的动力；再次，实践中强调了“省-市”之间的“上下互动”，忽视了“市-市”之间的“横向协作”，以致一些站点地区与邻近地区在功能安排、开发次序等方面存在的冲突难以化解。

显然，这是一种“重管理轻治理”的做法。 内容来自dedecms

3.2.3 “途径”方面 内容来自dedecms

TOD项目从提出之初就忽视“价值创造”而强调“利益分享”。首先，线路规划和站点地区开发规划脱节，存在站点偏离城区、邻近高速路或占有基本农田等情况，使得不少站场周边地区缺乏开发价值。其次，规划编制机构侧重于按照“指引”和场地条件编制图景式前景的城市设计并据此进行利益分配的估计，忽视引导各参与主体通过共享资源和能力追求站点地区开发价值的最大化（当然，这些仅仅通过规划设计单位的工作也是很难完成的）。再次，利益分享的公平性也受到质疑，一是由于强调TOD项目土地增值收益还原给铁路投资建设者，很大程度上忽视了地方（尤其是落后地区）通过“构建区域新发展极”而获得发展机会的诉求；二是地方为城际轨道交通建设的贡献越多，反而要负担越多的补亏责任（市级政府以承担城际轨道交通项目在该市范围内线路及车站用地的拆迁安置，所投入的费用作为对于城际轨道交通项目的出资，而按照补亏责任与项目出资比挂钩的原则，谁出钱多，谁承担的补亏责任就大），自然影响到区域内地方政府之间进行协作的积极性。 织梦内容管理系统

简言之，珠三角轨道交通场站TOD项目开发机制存在的主要问题是：“重物质利益轻社会资本”“重管理轻治理”和“重利益分享轻价值创造”。

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4 结语 内容来自dedecms

基于对铁路城镇综合体涵义的归纳和剖析，从理论层面探讨了铁路城镇综合体的开发机制，反思了珠三角城际轨道交通TOD项目开发机制设计的不足，得出如下结论：1、铁路城镇综合体是拥有区域协作特性的城市综合体，其开发建设实质是一个多层次行政权力、多类型市场力量和多领域社会力量通过多向度互动和协作促成“尺度重组”和“地域重构”相互嵌入并促成“社会结构重组”的过程；2、铁路城镇综合体开发机制实质是一种多层次治理网络，参与主体在其中以“他组织与自组织协同演化”的方式，通过“利益整合”的途径使参与主体的“合作剩余”最大化；3、珠三角城际轨道交通场站TOD项目历经6年，获得成果寥寥无几，主要原因在于开发机制存在“重物质利益轻社会资本”“重管理轻治理”和“重利益分享轻价值创造”等问题。

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（作者：郑明远 北京师范大学珠海分校；凌敏 中国铁路总公司；刘丹 悉地（北京）国际建筑设计顾问有限公司）（nc-10201701） 本文来自织梦

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