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7月21日，国务院法制办公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，明确由国务院有关部门制定可以采用PPP模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。《意见稿》还同时规定违约责任以及退出机制。《意见稿》分七章，共50条，对PPP的适用范围、项目发起、实施、监督管理、争议解决以及违反条例需承担的法律责任都作出规定。

首次上升到国务院层面 用正面清单规范PPP发展 dedecms.com

从2013年底以财政部推荐PPP模式发端的这三年时间，PPP热潮席卷全国，政府鼓励PPP模式的适用范围逐渐扩围，从传统市政领域，到农业、教育、养老、体育、城镇综合开发、特色小镇等诸多公共服务领域。截至2017年6月底，财政部全国PPP综合信息平台已收录项目1.3万个，计划投资额16.3万亿元，已落地项目投资额3.3万亿元，覆盖19行业。从规模和广度看，中国已是全球最大的PPP市场。PPP模式在取得明显成效同时，也出现一些亟待解决的突出问题。国务院法制办表示，PPP模式合作项目范围有泛化倾向，合作项目决策不够严谨、实施不够规范；社会资本方顾虑较多，特别是民营资本总体参与度不高；相关管理制度措施存在“政出多门”等。针对上述问题，为规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作等，有必要制定专门的行政法规。这次《意见稿》起草主要思路之一，就是“重在引导规范”。此前，财政部、发改委、司法部、央行、银监会、证监会曾于4月联合发布通知，严禁地方政府利用PPP变相举债；财政部5月又发文叫停地方以政府购买服务名义违法违规融资。此次《意见稿》是PPP模式热推三年多以来，首次上升到国务院层面的条例，“政出多门”的现状有望通过条例加以调和。兴业研究认为，此次《意见稿》规格极高，是直接由国务院，而非国务院下属部委颁布，且是我国首部PPP专属“条例”，与以往发布的“指导意见”“操作指南”“管理办法”不同，条例具有一定的法律效力。因此，现有的PPP文件中与《意见稿》相冲突的条款，在条例实施后应自动废止。财政部PPP专家、上海市财政局涉外经济处纪鑫华认为，PPP模式在快速推进中出现的一些乱象不仅影响PPP项目本身质量和效率，也不利于经济社会发展。今年PPP主基调是规范创新、严控风险和深化改革，在这背景下PPP条例规范了各项要求，尤其是项目全生命周期内规范实施的要求，以进一步提高PPP项目的质量和效率，保障各方的合理利益。北京大岳咨询有限公司总经理金永祥表示，这意味着PPP范围将采取正面清单制，增加了行业主管部门的发言权。这种规定有利于PPP与行业现行管理体制对接。国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平认为，并非所有公共服务项目都适用于PPP模式，为有效防范地方政府“滥用”PPP模式甚至不顾自身财政承受能力引入PPP模式，投资和监管部门出台PPP产业指导目录或类似正面清单十分关键，具体模式可参考国家现有利用外商投资产业指导目录的形式，明确列出当前鼓励、限制和禁止类的PPP项目目录，从而为各级地方政府和社会资本研究策划和遴选PPP项目提供重要参考依据，同时，地方政府可根据国家的PPP产业指导目录，结合自身发展需要以及地方财力和政府债务状况，进一步制订适合本地公共服务发展需要的PPP产业指导目录，但鼓励类项目不得超出国家PPP目录的范畴，更不得把国家禁止类项目纳入允许类。业内人士表示，《意见稿》只是出具初步的法律依据，PPP项目时间跨度长，未来可能需更多监管约束；同时，正面清单这种方式有利于防止PPP项目的滥化和泛化。国务院发展研究中心副主任王一鸣认为，为推进PPP健康发展，下一步要深化供给侧结构性改革要求，以提高PPP发展的质量和效益为目标，努力实现从探索到规范、从数量到质量、从重增量到增量存量并重、从重短期效应向重中长期效应的“四个转变”，推动PPP发展更符合自身规律，进入规范、有序、可持续发展的新阶段。要完善顶层设计和法律法规体系，健全PPP模式治理体系，扩大民营资本对PPP的参与，规范发展PPP中介机构，建立与责权利相对应的风险分担机制，建立全生命周期管理体系。 本文来自织梦

坚持问题导向 解决PPP发展中突出问题 织梦好，好织梦

《意见稿》规定PPP项目的参与方不能做什么，并明确违反规定需要承担的法律责任。对政府来说，针对实践中社会资本方普遍担心的能否受到公平对待、合理回报有无保障以及政府随意改变约定、“新官不理旧账”等问题，征求意见稿明确规定：任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目；合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。发改委和财政部PPP双库专家叶继涛表示，《意见稿》中出现很多“不得”的表述，实际上是针对近年来PPP出现的一些问题的有效应对，强调PPP项目的规范操作。此前，由于缺乏专门立法，PPP项目各个环节如何适用现行法律不清晰，社会资本对PPP项目的争议解决心存顾虑。对此，《意见稿》明确，因合作项目协议履行发生的争议，可依法申请仲裁或向法院提起诉讼。安杰律师事务所合伙人董箫认为，从政府行政规章层面明确认可了PPP争议的可仲裁性意义重大，将有利完善PPP争议解决机制，有助于推动社会资本进入公共设施建设领域，通过政府与社会资本的合作最终更好地服务于社会和公众。兴业研究观点认为，仲裁意味着PPP合同是民事合同，合同履行方面争议适用于“民事法律法规”。为确保民营资本能够被公平对待，此次《意见稿》规定，国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与PPP项目；任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目。大岳咨询总经理金永祥表示，此前部门规章也强调保障民营资本合法权益，但这次法律层级更高的PPP条例再次强调这些内容，地方不做将违法，这将促进民营资本更多参与PPP项目。《意见稿》指出，项目要信息公开，要求将合作项目协议中约定的财政支出事项足额纳入年度预算，未按照合作项目协议约定及时支付资金，将责令改正甚至对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。浦发银行总行项目融资主管郑大卫指出，这为金融机构推动政府和社会资本合作项目融资、扩大资金投放提升了信心，也吸引更多金融机构参与政府和社会资本合作项目融资。对于退出机制，此次《意见稿》提出PPP项目可提前终止合作项目协议的三种情形：因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行；因社会资本方严重违约，危害公共利益；依法征收、征用合作项目财产。业内人士指出，《意见稿》在退出机制方面的规定，双方不是特别对等，对社会资本方的补偿、救济也不明确，如果地方政府违约的话只是单纯的补偿，没有涉及违约金、违约责任以及投资损失的赔偿，显得约束力有所不足。 本文来自织梦