派智库

[摘要]2008年国际金融危机爆发以来，面对贫富差距扩大的严峻挑战，各国纷纷出台税制公平改革措施，通过差异化税率、增加应税项目/提高税收优惠和补贴等手段，调节收入分配，并通过推行税收赦免制度，打击国际避税，规范涉税行为。其成功经验也给了我们启示，应当应尽快建立生计费用扣除标准随物价指数动态调整的个人所得税改革长效机制，加强国际税收合作，防止税基非法跨境转移，从而使税收更好地发挥促进社会公平的作用。 织梦好，好织梦

　　（世经评论·北京）自本轮国际金融危机爆发以来，世界范围内贫富差距持续扩大的问题引起了广泛关注。OECD的数据显示，过去几年里，OECD国家的贫富差距一直维持在近半个世纪以来的最高水平，爱尔兰、意大利等国的基尼系数在金融危机后出现不同程度的提高。我国自改革开放以来基尼系数也呈逐渐扩大的趋势，金融危机后，虽然有所下降，但2016年仍保持在0.465的高位。贫富差距扩大、中间阶层债务负担上升是本轮金融危机的诱因之一，而金融危机的爆发给中间阶层的财富造成了巨大损失，又进一步扩大了贫富差距。因此，贫富差距与金融危机之间存在相互强化的循环机制。在后金融危机时代，世界各国针对贫富差距扩大的严峻现实，实施了大量改革措施，其中具有较强再分配效应的税收政策，被认为是有效缩小贫富差距、促进社会公平的重要手段，其成功经验也对我国税收政策的优化与完善颇具启示。
　　
　　一、后金融危机时代各国税制公平改革的最新实践
　　
　　税收的再分配效应主要受到两方面因素的影响：一是税收的规模，二是税制的累进性程度。金融危机后，世界各国完善了所得税、遗产税、不动产税等具有累进性税种的制度设计，并加强税收征管，严惩逃税和恶意避税行为，保证税收收入规模，以期充分发挥税收促进社会公平的作用。
　　
　　（一）完善税制结构设计，以期调节贫富差距
　　
　　累进性是所得税和某些财产税的重要特征，也是其调节贫富差距的主要作用机制。美国所得税建立之初的基础税率为1%，对收入超过50万美元的个人征收6%的附加税。个人所得税的累进性特征在南非、乌拉圭、中等收入国家（巴西、智利、哥伦比亚、印度尼西亚、墨西哥、秘鲁）、美国、欧盟等经济体中均得到了验证，且这种累进性的设计能够有效削减超高收入者的财富，达到促进社会公平的目的。而社会中“财产的分布”往往被认为比“收入的分布”更为集中。在OECD成员国，最富有的前10%家庭占有50%的财产（美国这一比例达到75%），而收入前10%个人的收入占全部收入之比例为25%，仅为财产所占比例的一半。这种财富分配不平等的现象，在澳大利亚、新西兰、德国等发达经济体中更为突出。相比于对收入征税，对财产征税在调节分配不均衡方面更有效率，因为对财产征税不会对纳税人的行为产生影响，但在OECD成员国这一类税种收入规模较小，平均还不到GDP的2%。
　　金融危机后，各国主要从税率及税收层级、“劫富”措施、税收减免及优惠三个方面完善了所得税和财产税的税制设计，强化这两类税收的累进性特征。
　　
　　完善税率差异，强化累进性特征。在个人所得税的税率方面，金融危机后，21个OECD成员国先后提高了个人所得税的最高边际税率，希腊、冰岛、爱尔兰、西班牙、英国等国将个人所得税的最高税率平均提高了8个百分点。2013年，10个成员国再次提高个人所得税的最高税率。一些国家还配合税率的变动增加了所得税的累进级次。例如，2008年，巴西增加了7.5%和22.5%两档税率，税率级次由三档变为五档。
　　
　　在财产税的税率方面，法国将父子和夫妻之间赠与税的两档最高税率提升至40%（902838欧元-1805677欧元）和45%（超过1805677欧元）。类似地，日本2015年将继承税和赠与税的最高税率提高至55%。希腊第3815/2010和3842/2010号法案规定，针对父母赠与的不动产超过免征额（150000欧元）的部分，施行1%-10%的累进税率。2011年，新加坡将自用住宅物业税的税率由单一优惠税率4%改为累进税率，这一改革使拥有自用住宅价值前3%的人缴纳更多的物业税。俄罗斯也对财产税实行累进税制，财产价值小于30万卢布的税率为0-0.1%，30-50万卢布的税率为0.1%-0.3%，超过50万卢布的税率为0.3%-2%。英国自2014年12月开始，将印花税调整为累进税制，约有98%的购房者将从中获益，但高收入者则需支付更多的印花税。
　　
　　增加应税项目，提升超高收入群体的税收贡献。通过对现有税收科目征收一定比例的附加税，或增加新的应税科目以提升超高收入群体的税收贡献水平，也是金融危机后许多国家采取的手段。
　　
　　爱尔兰2010年开始对在本国有居所的个人征收居所税（Domicile Levy），即对全球收入超过100万欧元、在爱尔兰的财产超过500万欧元，且在爱尔兰缴纳的所得税少于20万欧元的个人，每年征收20万欧元的税金，已缴纳的个人所得税可以抵扣。从2010年4月起，英国每年收入超过15万英镑的高收入群体将面临50%的最高税率。法国2012年开始对收入超过100万欧元的个人征收75%的“特别团结捐税”。葡萄牙对高收入者征收团结税（Solidarity Tax），收入超过8万欧元的税率为2.5%，超过25万欧元的税率为5%。财产税方面，法国对持有价值超过130万欧元遗产的个人征收额外的财产所得税。立陶宛对房地产征收0.3%-3%的房地产税，特别对个人名下房产总价值超过100万立特（约29万欧元）的征收1%的奢侈税。
　　
　　提高免征额，增加税收优惠和补贴。对低收入者降税已经成为金融危机后各国税制改革的普遍潮流。免征额的提高，税收优惠和补贴的增加，使部分低收入者免于纳税，有效降低了低收入群体的税负。
　　
　　在所得税的免征额方面，2011年英国将个人所得税的免征额由6475英镑提高至7475英镑，65-74岁个人的免征额由9490英镑提高至9940英镑，75岁以上个人的免征额由9640英镑提高至10090英镑。其中仅免征额由年收入6475英镑提高至7475英镑这一调整，就使110万中低收入群体免于纳税。德国个人所得税的免征额2009年由7664欧元提高至7834欧元，2010年提高至8004欧元，2013年提高至8130欧元，且最低税率由15%降至14%。同样提高免征额的还有希腊、巴基斯坦、印度、巴西等国。
　　
　　在财产税的免征额方面，新加坡将自用住宅物业税的免征额提高至6000美元，使税负降低了240美元。2011年美国将个人的遗产税免征额提高至500万美元（夫妻的提高至1000万美元）。2015年，荷兰将伴侣关系的继承税起征点上调至633014欧元。 本文来自织梦
　　
　　在增加税收优惠与补贴方面，美国2016年的减税计划中将抚养子女扣除额学费抵免、劳动所得税抵扣、教师费用抵免等设为永久性减税项目。其中劳动所得税抵扣（EITC）是美国的扶贫计划，旨在帮助劳工家庭，特别是拥有多名子女的劳工家庭。2009年希腊宣布对2008年利润超过500万欧元的公司征收一项额外缴款，利润为500万欧元-1000万欧元的税率为5%，1000万欧元-2500万欧元的为7%，超过2500万欧元的为10%，该缴款主要用于补助约250万失业和低收入人员。金融危机后，日本也扩大了对低收入家庭的支援，如2016年出台的儿童补贴政策，对0-3岁的儿童每人每月补贴15000日元。
　　
　　（二）规范涉税行为
　　
　　税收之于社会公平的促进，是建立在纳税人依法纳税基础之上的。逃避税行为不仅影响税收收入，而且会使实际税负分布不均，违背了税制设计调节社会财富分配的初衷。规范涉税行为有利于维护纳税人的合法权益，同时创造更加公平的税收环境。金融危机以来，为解决财政困难及贫富差距问题，各国在改革税制之外，更重要的一点是加强税收征管。从各国的实践看，税收赦免制度和打击国际避税两方面的改革较为突出。
　　
　　推行税收赦免制度，鼓励海外隐匿财产转回。税收赦免（Tax Amnesty），即政府向纳税人提供一个主动申报未税事项并补缴税款的机会，若纳税人在规定时间内主动申报，可以减免所欠税款的滞纳金或罚款，并免于犯罪起诉。金融危机后，许多国家实行或延长了税收赦免制度，通过这种鼓励自我申报的机制，征收了往常难以征缴的税款，促进了税收征管公平。
　　
　　意大利于2009年推行了一项税收赦免计划，即允许将财产存放在海外的个人，合法地将财产转移至国内，仅需要缴纳转回资产价值5%的税收。数据显示，这一计划实施后，意大利政府重新掌握了950亿欧元的海外资产，其中98%已经转回国内。鉴于该计划的良好效果，意大利政府于2009年底延长了其最后期限，仅在税率上进行了微小的调整（2010年2月28日前申报的税率为6%，2010年3月31日前申报的税率为7%）。2016年，意大利又出台了税收赦免的新政策，这次对将资产转移至“避税天堂黑名单”上的国家（如巴哈马）加大了惩罚力度。2014年10月23日，澳大利亚施行“DOIT”项目，鼓励纳税人在12月19日前主动申报海外收入，并明确指出，主动申报的纳税人只需缴纳10%的罚款，并不会被移交刑事调查。此外，美国、英国、阿根廷、韩国、巴西、土耳其等国也在金融危机后出台了税收赦免政策，旨在收回隐匿的海外资产，充实财政收入。 织梦内容管理系统
　　
　　加强跨国税务合作，打击国际避税行为。税基侵蚀和利润转移是经济全球化的必然产物，特别是在金融危机后，经济形势低迷，各国政府追求财政利益最大化和跨国公司追求税负最小化的矛盾日益突出。随着跨国公司避税能力的不断增强，税基侵蚀和利润转移问题日益严重。据统计，金融危机后，55%的国际贸易通过“避税天堂”过境，令各国政府遭受巨大的收入损失，如非洲因避税问题损失医保预算的98%。因此，各国开始致力干联手打击国际避税，以保证财政收入，促进税收的征管公平。
　　
　　一些国家开征了新的税种，如2015年，西班牙开征的“退出税（Exit Tax）”，对资产超过400万欧元或资产超过100万欧元且持股比例超过25%的富人征收，主要目的在于防范富人逃税。当这些富人离开西班牙去国外居住时需要申报缴纳“退出税”。同年，英国开始征收“转移利润税（Diverted Profits Tax）”，又被戏称为“谷歌税”，税率为25%（高于公司所得税20%的税率），主要对将利润转移至境外避税的公司征收，旨在防止利润从英国转出。另外一些国家出台了相关法案为反避税提供法律支持。如澳大利亚2013年出台的《税法修正案（应对避税及跨国利润转移）》对转让定价的相关法律进行了修正，美国2010年出台的《海外账户税收遵从法案》对美国公民和持有绿卡者的逃税行为进行了详细规定。还有一些国家致力于推动涉税信息共享，如英国2013年与直布罗陀、百慕大群岛、英属维尔京群岛等地达成了税收信息共享协议；2010年起，法国针对拒绝签署税收情报交换协定的国家，每年更新“避税天堂黑名单”，与黑名单上的国家或地区进行经济往来的企业和个人将面临政府的惩罚。2013年，OECD提出了BEPS（Action Planon Base Erosion and Profit Shifting）行动计划，其中的“计划5”旨在发现和打击“有害税收实践（Harmful Tax Pratices）”，保护主权国家的税基，避免“逐底竞争（race-to-the-bottom）”现象的出现。
　　
　　二、各国税制公平改革的效果评价及启示
　　
　　（一）辩证认识税收政策的再分配效应与社会公平效应
　　
　　针对各国税制公平改革的最新实践，一些研究者对税收的再分配效应给予了肯定。以遗产税（继承税）为例，日本约4%的遗产继承者缴纳的继承税与赠与税约占中央政府税收收入的3%，美国91%的遗产税由收入前5%的家庭负担。遗产税的征收一方面筹集了财政资金，更重要的是适度阻碍了巨额财富的代际传递，防止财富过度集中而造成的贫富差距过大。此外，由于税收优惠和补贴的存在，低收入者的税负很可能是负数，即得到的补贴多于应缴纳的税收，如2012年美国低收入者的平均税负为-6.9%，在降低低收入群体税负的同时增加了其可支配收入。
　　
　　Martinez Vazquez等（2012）在对150多个国家的跨国面板数据进行实证分析后得出，累进的个人所得税对降低一国的基尼系数、改善收入分配具有积极作用。奥巴马政府的税收政策使基尼系数下降了0.009，主要表现在高收入阶层的税负增加和低收入阶层的税负降低。作为欧盟中收入不平等最严重的国家之一，葡萄牙2010年的基尼系数降低了9%，仅所得税就贡献了4%。 织梦好，好织梦
　　
　　目前，我国工资薪金所得个人所得税的减除费用标准（即俗称的“起征点”）3500元是2011年6月确定的，这些年来，物价水平和人民的基本生活需要发生了很大变化，社会各界呼吁调整该标准的呼声很高。但有关部门乃至专家针对这一问题的回应往往是，单纯上调减除费用标准不能解决问题，需要等待“综合与分类相结合”的整体改革。但是，生计费用扣除标准随物价指数的动态调整，与个人所得税的整体改革并不矛盾，且不乏成熟市场经济国家的经验可供参考。不应以“综合与分类相结合”的个人所得税改革方向为借口，拖延减除费用标准指数化调整机制的建立。从推进税收公平的角度，尤其是降低中低收入群体税收负担的角度看，可以参考2011年以来的历年物价指数，酌情滚动测算调整减除费用标准。考虑到近年来我国物价上涨比较温和，这一改革的财政减收效应相对有限，改革的阻力相对较小。 本文来自织梦
　　
　　此外，目前媒体披露的个人所得税“小综合”改革方案，有可能将工资薪金所得、劳务报酬所得等勤劳所得加以合并，实行超额累进征税；对于财产租赁所得、财产转让所得、股息红利所得等仍旧实行比例税率。这种仅对勤劳所得实行累进税率的做法，难免会造成一种对于勤劳所得课以重税的错觉。可供考虑的或然性思路在于，在短期内，基于目前分类所得税的模式，尽快建立工资薪金所得减除费用标准随物价指数动态调整的长效机制。也可以考虑实施“局部大综合”的方案，对于高收入群体直接实行综合所得税，对于低收入群体仍旧实行分类课征的方式。当然，高收入群体的界定标准，应考虑区域发展的不均衡性，其决定权可以交由省级政府根据本地具体情况相机确定。但无论如何，对于勤劳所得实行累进课税、对非勤劳所得（主要为资本利得）采用比例税率的动议，都是需要反复审慎斟酌的。 copyright dedecms
　　
　　（二）辩证认识税收政策的局限性
　　
　　当然，也有不少学者对税收政策促进社会公平的效果提出了质疑。David Kamin（2013）发现在过去的二十年间，税收政策发生了巨大的变化，但对基尼系数波动的影响并不大，因而对税收能否解决不平等问题持怀疑态度。Bargain（2016）的研究表明，金融危机后欧洲国家的税收政策调整在2008-2014年间改善了收入分配，而在2014-2015年间这一效果减弱，甚至对家庭收入反而产生了负面影响。税收在促进社会公平方面的局限性主要体现在两个方面：税制设计的局限性和税收征管的局限性。
　　
　　从税制设计方面看，税收在GDP中所占份额一般较小。以个人所得税为例，2014年个人所得税占OECD国家GDP的比重平均为8.42%。所得税的税收规模太小，对收入的调节作用有限，自然也很难解决收入不平等问题。近年来，各国个人所得税收入占GDP的比重以及税制的累进性质均出现了下降，由此，税收降低基尼系数的作用被削弱。虽然累进性的税收能够有效减小可观测的不平等，但对于实际不平等（基于消费的基尼系数）的影响较小，这种差异在法律机制不健全的国家更为明显。而遗产税对贫富差距之调节作用有限的原因在于，对高收入群体而言，缴纳的遗产税对于巨额遗产而言影响有限；而对于低收入者来说，遗产税却是很大的负担。从OECD国家的实践经验看，依靠税收只能暂时地解决不平等问题，且容易产生政策依赖性。从长远看，缩小工资差距、增加社会公共服务类支出才是更为有效的解决办法。
　　
　　从税收征管方面看，高收入者掌握更为丰富的资源，更容易实现合理避税，税收征管松弛会使本应纳税的群体少缴甚至不缴纳税收，税收的调节作用也就大打折扣。Alarie（2015）指出，所得税内生具有二级价格歧视机制，能够使得对税收的响应较强、税收征管较为复杂的纳税人自动选择进入较低的有效税率等级，而对税收的响应较弱的纳税人面对较高的有效税率。譬如，美国的大型企业有能力使自己的实际税率在法定税率之下，甚至接近于0。金融危机后，各国掀起了严惩逃税避税特别是恶意国际避税行为的浪潮，旨在维护本国的税收权益，促进征收环节的社会公平。但总体看，如何防止税基侵蚀和利润的跨国转移，仍是国际税收征管合作面临的严峻挑战。从这个意义上讲，只有建立起行之有效的防止“超富裕群体”跨国避税与应税财产转移的机制，促进社会公平的税制改革举措才能真的落在实处。因此，我国应进一步积极参与国际税收规则的制定，有效且合理地约束税基的跨国转移，通过打击逃税和恶意避税行为，促进税收征管公平的进一步实现。 内容来自dedecms