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[摘要]金融危机爆发后，从西方发达国家开始，金融监管体制再次开始进行巨大的变革，而我国也开始重新审视现有金融监管制度的利弊得失。当下，要不要变金融分业监管为混业监管已不是问题，混业监管该怎么做才是各方分歧所在。近期，关于金融监管机制的改革再次被提上议事日程。本文从商业银行这一被监管者角度着眼，试图从微观的视角对有关监管机制进行探讨，并提出一些改革的建议。 织梦好，好织梦

　　（中经评论·北京）一、前言
　　
　　2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。决定虽然对于金融监管制度去向何方未做具体阐述，但提出了完善金融监管机制这一命题。特别是2015年以来，国内金融风险出现较为集中的暴露，股票市场大幅波动、以泛亚交易所和E租宝为代表的影子银行风险爆发、银行坏账激增，既暴露出经济下行期和结构调整阵痛期出现的各种风险和矛盾，也反映出有关金融监管机制与飞速发展的金融市场不相适应之处，现有分业监管制度存在管理盲区，同时交叉性金融活动背后又存在监管责任难以厘清的难题。但目前来看，有关金融监管机制改革的研究与讨论主要从宏观金融着眼，从微观金融机构角度看待监管实效的研究相对较少。为此，本文力图从商业银行的角度，探讨当前的分业监管机制的效率与效果。 内容来自dedecms
　　通常的理论研究认为，完善的金融监管体制有利于减少金融系统风险，保持金融市场稳定，保护金融消费者的合法权益。在传统金融机构分业经营的大框架下，我国的分业监管模式较好地维护了金融稳定，但对于近年来风起云涌的金融市场创新已出现不适应的现象。2015年11月，习近平总书记在“十三五规划”起草的说明中指出：“特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。”
　　当前的金融市场，已经不是20世纪90年代各类金融机构业务泾渭分明的局面。新兴金融业态迅猛发展，信托、租赁、小额贷款、财务公司等持牌机构大量涌现；阿里、腾讯、平安陆金所为代表的互联网平台金融服务异军突起；支付宝、余额宝、京东白条、蚂蚁聚财宝等类金融产品被许多用户接受，传统金融机构的市场份额受到蚕食。金融控股集团快速发展，平安、中信、光大、招商等机构通过跨行业收购，持有了银行、证券、保险、信托、租赁等多种牌照，旗下业务开始进行更多的整合，离混业经营实现只有一步之遥。利率市场化快速推进，传统商业银行面临金融脱媒的压力，广泛依赖表外业务、同业业务开展经营，各类理财、基金、投资等形成影子银行的多种渠道，商业银行为主的金融机构进入大资管时代。不同金融业务深度的相互渗透，使得传统分业监管的体制呈现出监管反应滞后的局面。这一现实，不仅影响到了维护金融稳定的效率，也使金融机构在开展产品与服务创新时面临重复监管或监管空白的尴尬。

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　　二、当前金融监管体制下商业银行面临的困境
　　
　　（一）混业模式下的分业监管面临信息整合和共享困难的问题，导致很多有利于提升金融体系效率的创新难以推进
　　
　　近年来，资产证券化、理财融资等新兴业务呈现爆发式增长的态势，诸多商业银行已将其作为未来一段时期业务新的增长点。以资产证券化为例，2014年总发行逾3000亿元，比2013年增长约10倍，虽然总规模相比银行信贷等传统金融产品仍然有限，但增长前景却不可限量。2015年，全国共发行1386只资产证券化产品，总金额5930.39亿元，在上一年爆发增长的基础上同比增长79%，市场存量为7178.89亿元，同比增长128%。但资产证券化这类新的金融产品与服务往往涉及多个金融行业，由不同机构监管。目前，资产证券化这一业务，分别由3个机构监管：资产支持票据于2012年8月推出，在银行间债券市场发行资产证券化由人行监管；2013年3月，证监会发布《证券公司资产证券化业务管理规定》，证监会监管交易所市场证券公司专项资产管理计划，而实际金融市场中，商业银行已与证券公司广泛合作，将专项资产管理计划纳入为企业提供的综合服务中；根据银监会2015年发文，共27家银行获得了开办信贷资产证券化业务资格，银监会监管信贷资产证券化。这就造成一种局面：虽然理论上按照牌照性质商业银行业务应由银监会监管，但实际上由于现实中商业银行业务已经涉及证券市场，证监会同样可以根据业务监管商业银行，按照机构牌照分业监管的设计已经被现实突破。在金融混业经营的趋势下，多元化监管主体之间缺乏共同的金融基础设施和必要的信息交流与合作，缺乏对金融市场和主体的前瞻性评估的基础，容易积累和诱发大规模金融风险。于是，打破这种现行的职责划分，减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区，建立起新的混业监管模式变得尤为重要。 织梦好，好织梦
　　
　　（二）机构监管存在真空和盲区
　　
　　分业监管模式下存在一个悖论，对于自身风险管理措施已经较为严格的商业银行等机构监管相对严格，而对于自身风险管理框架比较薄弱小贷公司、第三方理财公司、P2P平台、场外配资机构等反而缺乏有效监管，导致影子银行风险讯速向正规银行体系传递，而对于这些新兴金融机构该划入哪个监管部门往往需要一段时间才能确定，极易造成监管盲区，从而使该领域野蛮生长形成“劣币驱逐良币”的现象。例如，P2P最近几年爆炸式增长，但直到2015年《关于促进互联网金融健康发展指导意见》中才明确个体网络借贷（即P2P网络借贷）由银监会监管。而实际上自2015年以来，上述领域的风险暴露已急剧增加。上述问题涉及分业监管的顶层设计，由于事先已划分明确的监管行业，一旦出现新兴行业，则极易由于行业归属未定，出现监管空白。随着混业经营得以持续、深入推进，各子行业监管机构之间的灰色地带将越来大、越来越广泛的跨业合作将无法摆脱监管套利的阴影、为金融机构带来丰厚利润的金融创新和合作将永远无法走出“赚利润、丢估值”的窘境。而实施功能监管则是有效突破“机构监管”弊端的关键。所谓功能监管，就是按照某项金融产品、业务的法律关系实质来实施监管，实质大于形式，这可以让监管部门在面对眼花缭乱的创新时做到“以不变应万变”。

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　　（三）缺乏行为监管和宏观审慎监管
　　
　　2008年国际金融危机后，按照英国经济学家迈克尔·泰勒提出的“双峰监管”理论，行为监管主要是对因金融机构的不当行为而给客户造成损失的风险进行的有效监管。我国银行业机构近年来频繁出现的虚假宣传、捆绑销售、误导销售、员工“飞单”“私售”未经授权产品等问题反复出现，通过专项治理银行业乱收费问题已经得到某种程度的有效遏制，但是在个别服务项目收费、实际计息日期计算、信用卡罚息等一些问题上，仍是消费者投诉的主要内容。国内外金融业内层出不穷的行为风险事件表明，金融危机以来资本量化管理方法，以及传统的“三道防线、岗位分离”等内控手段，在行为风险管理方面已明显不足。在现实中形式要件合规，但是实质上损害消费者权益的不当销售事件也是屡见不鲜的。未来金融创新越复杂，金融消费者相对于金融机构的弱势就越明显，消费者保护就越重要。因此，需要专门机构专门框架进一步完善识别、监测和防范手段，从而构筑行之有效的行为风险管理体系。2008年金融危机后，为弥补原有的货币政策框架和微观审慎监管的空白，建立并且加强宏观审慎政策框架成为国际共识。中国人民银行最近新引入了MPA体系，重点考虑资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行等七大方面。然而从目前来看，宏观审慎框架所需要的金融基础设施并不健全，缺乏有效支撑宏观风险分析监测预警所需要的动态数据库。
　　习近平指出：“国际金融危机发生以来，主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。主要做法是统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司，尤其是负责对这些金融机构的审慎管理；统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行；统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。这些做法都值得我们研究和借鉴”。只有建设宏观审慎基础性制度和赖以支撑的基础设施以后，各项金融宏观审慎政策才具备可预期性，这还要求规则的稳定性和执法的专业性。
　　
　　三、金融监管改革可借鉴的国际经验
　　
　　现代金融业的发展，各金融行业间相互渗透加深是一个大趋势，迫切需要解决我国金融业跨行业监管中存在的诸多问题。因为利率市场化改革的快速推进，我国金融混业经营大潮已然形成。在这一趋势下，我国目前金融分业监管模式的弊端愈发显现。当下，要不要变金融分业监管为混业监管已不是问题，混业监管该怎么做才是各方分歧所在。因此未来金融监管的方向，应该是从分业监管向综合监管转化，借鉴成熟市场经济国家的改革经验。
　　
　　（一）美国以金融稳定委员会进行统筹的经验
　　
　　在金融危机前，美国设置的是双层分业金融监管体系，在联邦政府和州政府两个层次多个监管机构并存履行金融监管职能。联邦一级的监管机构主要有美联储（Fed）、货币监理署（OCC）、国家信用社管理局（NCUA）、储贷监理署（OTS）、联邦存款保险公司（FDIC）、证券交易委员会（SEC）等，保险业由各州单独监管，50个州有各自的金融法规和行业监管机构。上述框架在金融危机前呈现出效率低下、责任不清等问题。金融危机后，美国于2010年颁布《多德－－弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，调整金融监管的架构，成立财政部长任主席的金融稳定监督委员会（FSOC），加强风险防范的整体协调。同时通过投票权的设置，使金融稳定监督委员会更好实现对跨机构的系统性风险防范，委员会由10个有投票权的成员组成，包括9个联邦金融监管机构成员和1个拥有保险专业知识的独立成员，并引入5个列席成员。经2/3以上成员同意，确定系统重要性非银行金融机构，并指定由美联储监管。同时，在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局（CFPB），将原来7家金融监管机构行使的消费者权益保护职责统一起来。 织梦内容管理系统
　　
　　（二）英国央行为核心的综合金融监管体系
　　
　　国际金融危机后，英国认识到过度强调货币政策与金融监管的相互独立，不利于中央银行履行最后贷款人的职责，并对其1979年以来确立的分业监管体系进行了大幅改革。2013年发布《金融服务法》，确立了新的金融监管体系，赋予英格兰银行统一履行货币政策、宏观审慎管理与微观审慎监管职能。英格兰银行内部成立金融政策委员会（FPC），审慎监管局（PRA）、机构金融行为局（FCA），分别负责宏观审慎管理和微观审慎监管。为进一步提高金融监管效率，增强监管部门与财政部等机构间的协调性，2015年英国发布《英格兰银行议案：技术咨询稿》（以下简称《议案》），进一步调整金融监管架构。
　　英国率先对其金融监管体制进行了根本性改革，以系统性风险防范和化解为主线，强化宏观审慎管理，突出中央银行在金融监管中的核心地位。新的监管体制较好地解决了危机中暴露出的监管缺陷，但仍存在宏观审慎管理和微观审慎监管协调成本大、危机应对中的政策协调和信息共享不充分、监管透明度有待提高等问题。为此，2015年以来，英国拟进一步深化金融监管体制改革，再度调整金融监管架构，将审慎监管局完全整合进英格兰银行内部，设立审慎监管委员会，强化央行审慎监管职能，更好地适应金融体系发展和稳定的需要。将审慎监管局纳入英格兰银行内部进行管理，形成了英格兰银行直属的货币政策委员会、审慎监管委员会、金融政策委员会三个委员会分别负责货币政策、微观审慎监管和宏观审慎管理职能的框架。改革英格兰银行治理结构，完善英格兰银行与财政部之间的信息沟通机制。 织梦内容管理系统
　　
　　（三）德国中央银行与金融监管局、金融稳定委员会并重的模式
　　
　　金融危机前，德国金融业已从短暂分业逐步向混业经营过度，金融监管架构也逐步过渡到统一监管模式。德国金融机构一直以全能银行占有较大优势，商业银行、储蓄银行和合作银行不仅可以从事传统银行信贷业务，还可以经营信托、证券、保险、金融租赁和投资等非银行业务。根据这一特征，德国在2002年颁布《金融监管一体化法案》，联邦金融监管局（BaFin）统一对银行、证券、保险业金融机构行使监管职能。金融危机后，这一框架进一步完善，强化德央行的金融监管权，突出其在维护金融稳定方面的作用，不仅强化其日常监管职能，同时还派代表参与金融监管局管理委员会的决策。同时，金融监管法规须事先征求央行意见，金融信息统计也由央行统一开展，避免了金融机构多头信息报送带来的口径不一致与重复劳动。2013年，成立由财政部、德央行、金融监管局和联邦金融市场稳定局（FMSA）组成的金融稳定委员会（FSC），统一协调处置系统性风险。
　　综上，以上发达市场经济体的金融监管改革方向主要有以下三个方面：一是强化金融政策协调，成立金融政策委员会，负责宏观审慎监管；二是设立审慎监管机构，负责存款机构、保险机构和系统重要性投资银行的审慎管理；三是设立金融行为监管机构，负责行为监管和部分机构的审慎监管，体现双峰监管的理念。
　　
　　四、金融监管改革的几点建议
　　
　　按照巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》要求，“有效的银行监管体系要求每个银行监管机构都有明确的责任和目标。每个监管机构都应具备操作上的独立性、透明的程序、良好的治理结构和充足的资源，并就履行职责情况接受问责。适当的银行监管法律框架也十分必要，其内容包括对设立银行的审批、要求银行遵守法律、安全和稳健合规经营的权力和监管人员的法律保护。另外，还要建立监管当局之间信息交换和保密的安排”。回顾过去10多年的金融改革历程，一个值得警惕的做法就是用机构变更代替深层次的改革，结果浪费人力物力，贻误改革时机，达不到改革目的。因此，中国金融监管体制改革的重点，应该是努力满足巴塞尔委员会总结国际监管经验规制的普适性条件。金融监管机构要有明确的使命和任务，有充分的独立性和必要的法律保护，并且有充足的资源和专业能力。这些条件并不容易满足，也无法逾越。 本文来自织梦
　　按照巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》要求，“有效的银行监管体系取决于一些外部因素或前提条件。虽然这些前提条件不在银行监管当局的直接管辖范围之内，但是实践中它们对银行监管的有效性有直接的影响。如果前提条件不完善，银行监管当局应提请政府注意这些问题，以及这些问题对实现监管目标的现实或潜在的负面影响。作为工作的一项内容，银行监管当局应对此有所反应，力争降低上述问题对监管效果的不良影响。这些外部因素包括：稳健且可持续的宏观经济政策、完善的公共基础设施、有效的市场约束和适度的系统性保护机制（或公共安全网）”。目前从外部监管条件来看，中国还不是完全的市场经济，国有金融机构占主导，民营银行尚在试点阶段，企业和政府普遍软预算约束、刚性兑付泛滥。从发达国家的经验来看，金融监管改革的外部条件也直接影响到改革的效果。因此，金融监管体制改革难以单兵突进，更需要格外谨慎，充分考虑关键的前提条件，尽早推进关键领域的根本性改革。 copyright dedecms
　　综上，我们应该在混业监管模式的选择上，考虑监管有效性的同时需要考虑机构整合时成本的最小化，这样既能实现功能监管，同时也有效的监管交叉风险、降低系统性风险。
　　一是短期内在保证银行、证券、保险监管机构相对独立的情况下，可以成立“金融稳定委员会”逐步整合监管职能，负责总体关系的协调和跨行业监管；中期内合并三大监管机构，正式成立综合监管组织结构，统一对银行、证券、保险业和其他提供金融服务的机构进行监管，关键是要杜绝可能由金融创新带来的监管空白，也可以对涉及不同金融行业的复杂金融产品进行全流程监管，避免多头监管带来的责任不明、信息不清。
　　二是强化宏观审慎监管职能。社科院金融所副研究员郑联盛认为，“宏观审慎管理框架主要由3个方面组成：一是宏观审慎分析，以识别系统性风险；二是宏观审慎政策选择，以应对所识别的系统性风险隐患；三是宏观审慎工具的运用，以实现宏观审慎政策目标”。人行周小川行长认为，目前的“这些宏观审慎管理措施，对未来的发展来说，应该还是不够的。必要的信息和统计数据尚不充足”。因此，未来宏观审慎监管还应重点关注三个方面：识别系统风险，降低系统风险的发生概率以及缓解对金融体系和实体经济的溢出效应。
　　三是落实“双峰监管”理念，微观审慎与行为监管分离。应有专门机构统一行使金融消费者权益的保护。金融产品正变得日益复杂，普通消费者往往缺乏相应的专业知识，这就需要金融监管机构积极开展消费者教育和权益保护等工作。这一由于诸多金融产品往往涉及多个部门，金融消费者的权益保护不宜分散在各个部门，否则监管者自身也会面临职责不清、信息不充分的难题。建议在统一的金融监管机构中单设一个部门，专职负责所有金融行业消费者权益保护，并强化这一部门的执法力度。
　　四是对于提供类金融服务的机构准入应强化监管要求。近年来，各级地方政府积极培育小贷、担保等类金融产业，在服务中小企业、支持小额贷款等方面做出了积极贡献。但同时，类金融产业的蓬勃发展也面临监管不足的尴尬，此前地方金融办虽承担了部分监管职能，但受其监管力量不足的制约，难以有效防范和制约产生的风险隐患，2015年以来大量小贷公司、第三方理财公司、P2P平台的倒闭，对金融市场造成一定冲击，也危害了大量消费者的利益，相应的监管还是应逐步回归到专业的金融监管机构统一管理。

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　　考虑到这些风险，我国的混业监管改革需力求平稳，要充分认识到，从分业监管向混业监管的转变过程本身也蕴含巨大风险。机构合并以及相关立法的调整是一个漫长的博弈过程，必然伴随高度不确定性。新的监管机构与金融市场之间也需要长期磨合。对金融监管体制实施变革，必须详细论证、精心设计。
　　（参考文献略）
李平进 摘编