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[摘要]税收征管实践中，纳税人掌握着自己生产经营的全部信息，税务机关尽管作出很多努力，依然对此知之不多，这就产生了征纳双方的信息不对称。税收治理作为国家治理的重要组成部分，要在国家治理的大环境下，强化大数据运用，推进征管模式创新，构建科学先进机制，提升税收治理能力。本文从税收征管的创新模式“管数制”出发，重点研究" 管数制" 的背景、重构原因、内涵与佐证以及完善措施，力求探索出适应大数据时代的现代税收征管新模式，为提升我国税收治理能力和国家治理能力提供智力支持。

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　　（中经评论·北京）一、“管数制”税收征管模式的研究背景
　　
　　税收征管实践中，纳税人掌握着自己生产经营的全部信息，税务机关尽管作出很多努力，依然对此知之不多，这就产生了征纳双方的信息不对称。
　　
　　这种信息不对称，一方面使税务机关鉴别纳税人违法行为的能力不足，纳税人容易得逞且往往不会受到应有的制裁，这在一定程度上又变相地纵容、诱导纳税人隐匿信息或提供虚假信息以增加其收益，形成恶性循环；另一方面也给整个社会带来了负能量，使守法的纳税人在市场竞争中往往处于不利的地位，要么退出市场，产生“劣币驱逐良币”现象，要么选择不遵从，使诚信纳税人减少。征纳信息不对称问题造成税收征管模式与新的税收经济环境不相适应，因此，迫切需要研究和推行新的税收征管模式。
　　
　　（一）税源的新特点加剧信息不对称 copyright dedecms
　　
　　随着知识时代的到来，知识产品、虚拟产品及其新交易形式不断涌现，税源表现出隐蔽化、虚拟化、分散化、巨型化、微型化的特点，加剧了信息不对称，使税收征管工作面临着更加严峻且持久的挑战。
　　
　　新财富丰富新税源。知识时代，知识就是财富，知识产品就是税源。知识产品作为脑力劳动成果，或储存在大脑中，或附着在某种载体上，天然地具有隐蔽性，难以监控。
　　
　　新型纳税人构成新税源。新型自然人纳税人，特别是高净值人士急剧增长，构成新税源。在“大众创业、万众创新”的背景下，知识经济使“头脑+ 电脑”就可以创造财富。这类税源，如开发游戏等计算机程序、撰写网络小说、开设网站等，不仅表现出虚拟化特点，且数量庞大，分散到家庭中或隐匿于公职行为中。因此，从其生产的源头就是失控的。 本文来自织梦
　　
　　新业态拓展新税源。“互联网+”几乎拷贝了所有传统产业，采用“传统产品+ 互联网营销”方式，衍生出诸如跨区域经营、集团经营、线上线下经营、微营销等多种运作方式。一笔交易的资金流、物流、信息流往往被分离到多地，难以掌握全部税源。另外，网络“微支付”日益普遍，因其单笔交易远未达到现行税制起征点的标准而未进入监管者的“法眼”，但实际上，一个经营者全年接受的“微支付”汇总起来，就可能是大额的税源。而这种认识上的滞后往往导致税源监管上出现盲区，造成税收流失。
　　
　　（二） 现行税收征管制度未能解决信息不对称问题
　　
　　2009年，国家税务总局提出的“信息管税”理念使税务部门积极探索税源专业化管理、税收风险管理、大企业税收管理、“以票管税”和税收信息化建设，改革虽卓有成效，但依然未能解决信息不对称问题。

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　　尚未形成系统的“信息管税”思维。随着数字经济时代的到来，“信息管税”的内含与外延都需要拓展，税务机关更应该树立大数据思维。大数据思维的精髓是数据的高度共享，只有共享才会使数据增值。虽然金税三期工程的推广可以解决不同管理信息系统分割的问题，改善国、地税信息共享问题，但在解决税务系统与其他部门的信息共享问题上，还需更广泛地共享数据，更深入地渗透“信息管税”思维。
　　
　　尚未建立与“信息管税”相呼应的征管体制。我国现行税收征管模式建立在税收业务流程基础上，按照税务登记、申报、征收、稽查等流程开展工作。近年来，税务机关一直重视税收信息化建设，积极推进金税三期工程，但如何运用大数据来解决信息不对称问题，还存在许多未知数。目前，税务机关已经预见到共享的大数据是“金山银库”，但与知识时代税源相适应的、清晰的管理架构、模式和机制尚未形成。 copyright dedecms
　　
　　尚未达到国家治理现代化的改革目标。《深化国税、地税征管体制改革方案》提出，到2020 年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制。在信息社会、大数据时代、数字经济下，国家治理及税收治理能力，在一定意义上都表现为信息数据的掌控能力。现行“管事制”征管模式难以形成有效的信息数据掌控能力。比如，尚未形成完善的自然人征信体系，使房地产税、个人所得税改革举步维艰；也未形成高效的涉税信息社会协作体系，电子商务课税得不到征管支持，评估、稽查工作缺乏数据基础，税收治理水平难以提升。
　　
　　二、重构“管数制”税收征管模式的原因
　　
　　如何推进税收征管改革首先面临的一个问题是演化还是重构。演化就是微调，是在现有基础上的完善；重构则是流程再造，从大框架到具体制度都要重新调整、理顺。我们面临的应当是重构而非演化，主要原因如下：

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　　（一）生产力的发展与跃升
　　
　　改革开放之前的三十多年里，税收管理实行的是税收专管员管户制度，一个专管员管理若干个纳税户，各税统管，是建立在手工操作基础上的小生产方式。二十世纪九十年代，随着计算机的广泛应用，我们建立了“以计算机网络为依托”的新征管模式，开始了按照业务环节的专业化分工，形成了类似大工业的流水式管理。进入二十一世纪，“互联网+”、大数据技术把税收征管手段推上新的平台，生产力进一步跃升，整个征管体系都要与此相适应，都要进行重构。
　　
　　（二）改革逻辑需要顶层设计
　　
　　税收征管改革的逻辑应该是：确立征管模式→构造征管流程→设计征管业务→修订征管法。从顶层设计看，确立征管模式是首要环节。然而，目前的征管模式是适应工业时代要求制定的，在知识时代到来后，新业务会不断涌现，旧模式基础上的征管流程和征管业务，在实践中会不断面临微调，疲于奔命。因此，着力进行征管模式整体转型研究才能从根本上解决问题。

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　　（三）解决信息不对称离不开“信息管税”
　　
　　税源通常的表现形式为信息流、物流和资金流。目前的税收征管工作以信息流为主，以物流和资金流为辅。基于业务流程的“管事制”已无力扭转信息不对称现状，亟待改革。解决问题的出路在于遵循“信息管税”的思路使信息对称，让整个税收征管工作的重心由业务流程向信息流程转变，而这种流程再造只有通过模式转型才能实现。
　　
　　（四）提升整体功能与个体功能
　　
　　整体功能与个体功能提升应匹配税收征管体系是征管法律制度、征管规程、征管方法和技术、征管组织机构、征管人员等众多要素组成的一个大系统。从征管实践看，上述每个要素都在不断优化之中。但征管系统整体功能并未同步地得以提升，或者说税收征管中关键性的难点问题还没有很好地解决。当系统整体功能不再随着单个要素的优化而提升时，表明现有模式需要重组，即创建新的税收征管模式。 本文来自织梦
　　
　　综上所述，目前亟需构建一个机制科学合理、组织严密规范、流程清晰顺畅、手段先进有效的新征管模式，为营改增以及房地产税、个人所得税等税制改革提供强有力的征管支持，为全面提升税收治理能力奠定坚实的制度基础。
　　
　　三、“管数制”税收征管模式的内涵
　　
　　“管数制”是立足于知识时代的新税收征管模式。“管数制”中的“管数”，取“管理数据”之意，也是为了与“管户制”、“管事制”相呼应。“管数制”是以促进纳税遵从为宗旨，以解决征纳双方信息不对称为目标，以税收大数据为基础，以信息流程为主线，以数据比对为核心，以计算机处理与人工处理相结合为手段的新型工作模式。
　　
　　（一）“管数制”是税收征管模式演进的新阶段
　　
　　“管数制”是税收征管模式演进的新阶段从建国初开始推行的税收专管员管户模式为第一阶段，简称“管户制”；从征、管、查分离改革到34 字征管模式为第二阶段，简称“管事制”。进入二十一世纪，税收征管手段、征管流程、征管方式等要素都发生了本质变化，新的征管模式已初见端倪。我们认为，第三阶段模式已经开启，可简称为“管数制”。 dedecms.com
　　
　　（二）“管数制”以大数据技术为征管手段
　　
　　大数据技术作为处理大数据的新兴信息技术，与“管事制”所依赖的数据库技术不可同日而语，在数据处理能力上相差若干个数量级。“管数制”
　　是生产力跃升至新层级以后的必然产物，是生产关系适应生产力发展的必然结果。
　　在“管数制”阶段，计算机软件比硬件更加重要。充分运用数据挖掘等软件，可在高度共享的海量税收大数据中，抓取、提炼、分析有价值的数据信息，做过去不敢想、不敢做、做不到的事，包括实现征纳信息对称。
　　
　　（三）“管数制”建立在信息流程之上
　　
　　“管数制”基于信息流程而非业务流程。所谓信息流程是指数据信息的流动过程，包括数据信息的采集、存储、传输、加工、运用等若干环节。这与登记、申报、征收、稽查等所形成的业务流程完全不同，但“管数制”并未完全否定、替代“管事制”。
　　
　　登记、申报工作依然是业务流程的重要环节，但同时也是信息流程的采集信息环节；业务流程的征收、稽查，同时也是信息流程中的信息运用和信息采集。
　　
　　在“管数制”阶段，信息流程比业务流程更加重要。各项工作都要围绕信息流、数据流展开。一方面，要立足信息流程改进原有的业务工作，比如改进税务登记表、纳税申报表，按照信息需求调整表格栏目；另一方面，要按照信息流程重新设定岗位职责和建立岗位之间的工作联系，建立以数据信息流为主线的，按照信息采集、存储、传输、加工、运用确定机构、岗位职责的新管理体制。
　　
　　（四）“管数制”的核心机制是数据比对
　　
　　在征纳双方信息不对称的背景下，税务机关难以甄别纳税人申报数据的真伪。解决的对策应当是跳出申报工作，从更大的范围去寻求实现信息对称的方法。比如，个人所得税“双向申报”制度就是解决个人所得税征管中信息不对称的良性机制之一，通过纳税人与扣缴义务人双方分别申报，使税务机关同时获取双方信息，经过交叉比对，便可核查出某一方的不实申报。 本文来自织梦
　　
　　“管数制”征管模式就是要把个人所得税的双向申报原理推广到所有税种、所有外部数据的比对，即税务机关把纳税人分税种申报的数据作为一方，把从纳税人以外取得的数据作为另一方，在计算机系统中进行比对，来寻找税收疑点。在此基础上，纳税评估部门对疑点纳税人进行审核分析、约谈、调查核实，查找和发现问题。有严重问题的移送税务稽查部门进一步查证惩处。由此形成“计算机处理→纳税评估处理→税务稽查处理”三段递进、层层深入的数据处理架构。
　　
　　四、“管数制”税收征管模式的佐证－营改增
　　
　　“管数制”新征管模式的比对机制就是用“五方税收大数据”（税务机关，纳税人，第三、第四和第五方）与纳税人申报的数据进行比对，以验证纳税申报的真实性、准确性。其中，第一方数据为税务信息系统数据；第二方数据为纳税人提供的数据；第三方数据为与纳税人有直接交易行为的另一方数据；第四方数据为与纳税人无直接交易行为，但由于某种原因也知道交易信息的主体（如技术监督局、房管局、银行等）提供的数据；第五方数据为前四方主体以外（如媒体、公众等）提供的数据。

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　　（一） 增值税税控机制在一定程度上印证了“管数制”新模式的有效性
　　
　　增值税税控机制是“管数制”新模式的重要组成部分。增值税一般纳税人使用防伪税控开票机开具增值税专用发票。以销售货物为例，销货方保留存根联和记账联，购货方取得发票联和抵扣联，增值税稽核系统运用技术手段将购货方抵扣联与销货方存根联进行数据比对，来检验同一份发票填开的内容是否一致。这是金税工程的基本原理。从征管意义上说，这是用第三方数据来提前、分笔地验证纳税申报数据。当销货方纳税人的销项税额需要验证时，我们可以基于上下游关系去寻找购货方（第三方）的抵扣联数据；同理，当购货方的进项税额需要验证时，我们同样可以基于上下游关系去寻找销货方（第三方）的存根联数据。由此可见，增值税税控机制是“管数制”模式的重要组成部分，属于用“五方”税收大数据中的第三方数据比对、验证纳税申报数据的范畴。

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　　增值税税控机制对“管数制”新模式的强力支撑。增值税税控机制具有坚实的运行基础。金税工程的核心硬件是“金税卡”，含有两大核心技术：一是数字加密技术，即由金税卡自动生成64 位字符来实现防伪；二是电子存储技术，类似飞机的黑匣子，可以把开票信息存储进去但不能修改。这是金税工程发挥威慑力的独有技术优势所在。
　　
　　增值税税控机制本身的优势在于：一是高技术防伪开票系统保证了微观基础数据的真实性，纳税人已很难再开出假发票；二是全面覆盖的稽核系统保证了存根联与抵扣联比对、验证的准确性；三是专门的协查系统对个别疑点发票进行一对一核对，解决稽核系统发现的特殊问题。
　　
　　科学、严密的增值税控税机制，对“管数制”新模式形成了强有力的支撑，显示出第三方数据与申报数据比对是卓有成效的，是“管数制”数据比对机制有效性的有力佐证。 dedecms.com
　　
　　（二）全面营改增增强了“管数制”提升税收治理能力的作用
　　
　　全面营改增扩大了增值税控税机制影响范围。全面营改增后，增值税专用发票控税机制覆盖了几乎所有流转环节，并可以实现对流转额的“精准”控制。除了增值税外，对从价计征的消费税以及企业所得税也实现了一定程度的控制。如此，今后可逐渐省略评估和稽查，日常监控重心将转向信息采集、发票管理和减免税监控上来。
　　
　　全面实施营改增后，“管数制”将大大提升税收治理能力。随着金税三期工程实现全覆盖，涉税信息在全国范围内实现共享，“信息管税”的格局将发生巨大变化。新征管模式将有助于形成一个“微观切入、宏观整合、核心技术支撑、机制完善稳定的高度信息化、自动化的税收治理体系”。国家宏观调控部门可运用翔实的、海量的税收微观数据，对整个经济运行进行各个视角的分析、研判，全面、准确地掌握经济现状及趋势。这对提升国家治理能力具有极为重要的战略意义。

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　　五、完善“管数制”税收征管模式的措施
　　
　　完善“管数制”新模式，需要在构建数据比对机制的大框架下，依托信息流程，在转变观念、培养人才和挖掘数据等方面采取一系列的配套措施。
　　
　　（一）转变观念，统一认识
　　
　　完善“管数制”新模式，必须在开放、共享理念下，健全、完善信息化工作方式，从税务系统乃至全国、全世界的大格局去思考数据共享与运用问题。一是要增强共享观念。在大数据时代，数据信息在共享中才能增值，才能最大限度地发挥作用。二是要树立开放观念。开放是共享的前提，要打破系统、行业、集团的封闭，破除本位主义，反对以保护公民隐私为借口垄断信息。三是要贯彻整体观念。要有“人人为我、我为人人”的情怀，打破国地税之间、税务部门内部之间、税务系统与其他部门之间的屏障，遵循全国一盘棋的理念去采集、传递、运用税收数据信息，形成全社会税收协同共治局面，最终用税收大数据解决信息不对称的顽疾。 dedecms.com
　　
　　（二）立足金税三期，培养骨干
　　
　　金税三期工程是税务系统信息化的重要载体，也是“管数制”的重要支撑。金税三期工程实现全覆盖后，信息流程更加完整，信息化工作方式就有了坚实基础，信息数据就能实现全国大集中。为了更好地发挥金税三期工程的重要功能，实现“管数制”的重要作用，税务机关还应大力培养和引进人才，汇集税收、统计、计算机等专业的精英人才，并积极探求完善的思路、工具和方法。
　　
　　（三）疏通渠道，扩充数据
　　
　　在完善税务机关和纳税人相关数据的基础上，要进一步加强增值税税控机制及个人所得税“双向申报”机制的研究，进一步扩大第三方数据来源。与此同时，还应疏通第四方和第五方的数据来源渠道，扩充数据。其中，第四方数据具有完整性、权威性、批量性等特点，利用价值极高。国家决策部门应当进行大数据行业垂直整合，规划数据公开和数据交换、传递工作，尽最大努力为税务机关提供数据协助。而第五方数据来源更加广泛，来源渠道和主体不确定。疏通渠道、扩充数据是拓展税收大数据的长期任务，也是完善“管数制”最艰巨的任务。目前税务部门正在探索利用“网络爬虫”技术抓取网络信息，今后这方面将会分项突破，取得更多成果。 本文来自织梦