派智库

[摘要]京津冀协同发展是创新区域协同发展体制机制的需要，也是全面深化改革的有益探索，是协调发展、绿色发展、共享发展的积极实践。实现京津冀协同发展，根本在于财政均衡，消除净财政受益对区域内部市场配置资源的扭曲，发挥比较成本或比较利益的引导作用，实现区域经济利益的再分配，拓延京津冀一体化的深度。基于此，本文分析了京津冀协同发展的前提以及现状，并基于存在的问题提出了相应的对策，以期促进京津冀经济社会包容性发展。

copyright dedecms

　　（中经评论·北京）京津冀协同发展是在经济转型升级、新型城镇化推进的进程中，对全面深化改革的有益探索。京津冀协同发展是培育区域市场，促进我国统一市场的形成，同时以“系统性、整体性、协同性”为方向打造全面深化改革的前沿阵地，积累区域横向经济发展的共性经验，与世界经济真正接轨，打造世界级中心城市群与经济带。当前，京津冀协同发展主要囿于体制性障碍，最大问题就是“一亩三分地”的观念，我们应推进区域发展体制机制创新，走出一条科学持续的协同发展道路。
　　
　　一、京津冀协同发展需要财政均衡
　　
　　财政是一种以政府为主体的经济行为，集中部分国民收入用于公共服务，是社会集中化后的再分配，以优化资源配置、推进公平分配、满足社会共同需要，公共性、强制性和非直接偿还性明显。京津冀在一体化进程中面临诸多顽固性问题，如雾霾常态化、发展目标差异协调难、合作程度低、产业布局缺乏统筹等，根源在于京、津、冀的财政政策方向与目标不同，各自追求本地区发展并忽视相互间的合作。倪鹏飞（2014）认为京津冀一体化的突破口是财税体制改革。他表示，京津冀最大的问题就是财政。财政方面不均衡，北京的公共服务、基础设施、社会保障和天津、河北存在巨大的差距，这里有财政补贴的问题；如何安排财政，实现公共服务、社会保障，基础设施的均等化、一体化是一个关键。这些问题解决不好，交通问题的一体化就很难解决，人口的迁移也很难解决。 dedecms.com
　　
　　（一）现代国家治理体系中的区域财政协同
　　
　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”；“要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。区域经济发展是国家经济发展的重要组成部分，京津冀等区域发展现已上升为国家战略。区域财政协同应定位为现代国家治理体系的组成部分，其目标一方面在于实现财政的经济杠杆作用，在优化区域资源配置，维护区域市场统一方面发挥经济职能作用，提供“财力保障”；另一方面也要发挥财政的政治和社会功能，使财政体制成为区域治理的制度保障。以区域财政协同，优化资源配置、提高效率，分配和确认公共责任，发挥好财政连接政治、经济、社会三大系统的媒介作用。
　　
　　（二）协调发展、绿色发展、共享发展中的区域财政协同
　　
　　“坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革。”创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念是区域协同发展的基本遵循，也是区域发展财政协同的基础。协调发展要求要素有序自由流动、主体功能约束有效、公共服务基本均等、资源环境承载合宜。绿色发展要求经济社会发展与自然环境相协调，产业中能耗和物耗低，生态环境得到保护和修复，生态文明建设不断加强。共享发展是着力解决不均衡发展的新问题、新现象的新理念，要以整体性、系统性、均衡性为目标，在发展差距拉大、利益格局固化、流动空间狭窄等方面做出有效的制度安排，实现共享与发展的有机结合。协调发展、绿色发展、共享发展，特别是共享发展，可以有效解决发展中不平衡、不协调、不可持续问题，实现经济社会持续健康发展。在协调发展、绿色发展、共享发展中，维护与推进公正，需要区域财政协同：在区域财政协同中，发展才会更有动力、更可持续=

内容来自dedecms

　　
　　（三）京津冀协同发展需要财政均衡
　　
　　市场一体化的区域协同发展要以有效的主体组织和适当的补偿机制为保证。当前，河北与京、津之间的经济发展、创新能力、城镇化水平等差距巨大，京津许多先行先试的政策性优惠或其他政策性倾斜都发挥了积极而重要的作用。京、津两地长期享有特殊政策优势，京津冀内部资源未能够按照各自比较优势实现有效配置。这种政策优势在引导资源的配置上又主要是以创造出更高的净财政受益的刺激方式来实现，从而引导生产要素、优质资源配置以更快的速度、更大的规模向京津两市流动和集中。在全面深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用的今天看来，这实际上是一种政策对市场配置资源机制的扭曲。在三地财政不均衡的状况下，京、津、冀在自己的“一亩三分地”各谋发展，在交通、环境保护、产业发展、民生等诸多问题上习惯于思维定势，依靠本地资源禀赋等自我发展，以至于形成现在“强者更强、弱者更弱”的局面。所以，扭转京、津、冀三地不平衡发展态势需要协同发展，消除净财政受益对区域内部市场配置资源的扭曲，在财政均衡的前提下发挥比较成本或比较利益的引导作用。

内容来自dedecms

　　
　　二、京津冀的生态环境现状
　　
　　（一）良好的生态环境是经济发展、社会进步的客观基础
　　
　　京津冀三地无论是否协同发展，三地生态环境都是一个整体与体系。在京津冀协同发展中，污染治理和生态修复是重要保障。生态环境是重要的民生问题，京津冀同处一生态单元，任何一地都不能独善其身，而且加强协作，环保一体化势在必行。京、津及河北部分重工业城市生态环境恶劣，雾霾严重，几近常态化。河北大部分地区，作为京津冀重要的生态涵养区，多年来为区域环境改善与发展做出了巨大的贡献，付出了极大的牺牲。以张家口为例：其素有“京畿屏障”之称，在上世纪后半百年一直作为战备重地，定位为首都的“北大门”，不上大项目，不对外开放，“闭门锁张”，并且为京津涵水源、阻沙源，为京津构建良好的生态环境屏障圈。
　　
　　（二）生态环境具有整体性和价值性
　　
　　京津冀在经济社会发展的过程中，资源环境问题日益突出，生态平衡不断被破坏。大城市大量免费使用周边的公共生态资源与环境，而没有进行任何回报，造成了生态资源供给地区的生态紊乱。生态资源供给地区却因贫困落后无力独立承担生态环境的恢复与重建，这样就出现了北京等城市与周边地区的整体环境问题。近年来，京津冀生态形势严峻，城市空间扩展大，农村土地减少，地表沉降严重，水资源匮乏，大气颗粒物污染源增长显著。据监测，2013年京津冀重点大气颗粒物排放企业达3.8万余家，是2007年的2.25倍，煤炭采矿、水泥建材和钢铁冶炼三类增量占80%，受扬尘地表和工业企业污染源影响，京津冀已形成“北京一天津一唐山”“石家庄一邢台一邯郸”两个重污染带。在京津冀协同发展中，河北主动坚持不懈地推进节能减排，深入开展环境污染治理，并在承接京津产业转移中不断优化产业结构和能源结构。北京与天津大力支持污染治理，信息共享、执法联动、资金支付。例如，2015年北京支持廊坊、保定4.6亿元（各2.3亿元）用于淘汰锅炉，压减燃煤量。天津对唐山、沧州在资金、技术方面重点支持，共同治理区域大气污染。但在区域生态环境发展中，京、津、冀的整体顶层设计欠缺，不能够坚持“谁受益、谁补偿”的原则，生态补偿制度、多维补偿机制也没有建立健全。

本文来自织梦

　　
　　三、京津冀中河北的贫困地区状况
　　
　　（一）京津冀区域内经济发展与基础公共服务不平衡，河北与京津的差距愈来愈大
　　
　　当前，河北一些地区仍处于贫困状态。根据河北省扶贫办提供的数据，目前，全省还有62个贫困县，7366个贫困村，485.5万贫困人口，贫困人口占到全省乡村总人口的8.8%：贫困人口主要集中在燕山一太行山片区、黑龙港流域和环首都地区三个区域。其中，环首都贫困地区由于其毗邻京津的特殊区位，脱贫问题尤为引人关注：学术界曾提出过“环京津贫困带”的概念，就是现在如果以150公里的直线距离计算，与北京接壤的河北省张家口、承德、保定三市就有20个贫困县：河北贫困地区有经济发展环境的客观制约，也有其他影响因素。一是地理条件恶劣，基础设施薄弱；二是灾害发生频率高，综合抗灾能力不强，抵御效果小；三是生态环境保护与治理任务重。从京津冀的整体性上讲，生态合作机制（包括生态一经济合作机制）缺失，生态环境建设的权利与义务的严重失衡。 copyright dedecms
　　
　　（二）河北的贫困地区环京津而并不属于京津
　　
　　其实，河北的贫困地区是历史存在，是近年来愈发沉重。北京在历史上长期是政治中心，天津则是最重要的水运枢纽，而河北则作为京畿护卫，千百年来是为京津守护门户。建国后，河北为首都挡风沙、筑屏障，建水库、供水源，置要塞、保安全。纵观河北的贫困地区，其在发展理念上几乎是社会建设重于经济发展，将河北“护城河”的维护稳定和社会治安综合治理工程放于首位，“以河北稳保首都稳，以首都稳促全国稳。”此外，京津中居河北，河北的人才智力等各种资源逐渐向北京（包括天津）集中，河北被“空吸”的效应严重，以至于河北的整体发展水平不高、速度不快、结构不佳，作为经济末矩阵的贫困地区更是发展潜力几近丧失。无论是在计划经济时期，还是在市场经济时代，大量的发展资源，包括资金、人才、优惠政策、重点项目，都首先被安排在京津，河北即使能争取到的也是在基础较好的市区，河北的贫困地区几乎与之无缘。而贫困地区却是经济发达地区的用水、能源、排污之地，一方面是建设水源地，另一方面又竭力处理垃圾污染物。贫困地区地域狭长，观念、管理落后，人才外流、资金内缺，“血少而又严重失血”，在很大程度上是恶性循环。以环京津150公里内的20个贫困县为例，其山区全面禁牧，严格控制高耗水农业，大规模关停高污染企业，和周边地区发展差距不断拉大，扶贫开发很是艰难。
　　
　　（三）河北的贫困地区发展亟待京津冀协同共进
　　
　　从环首都经济圈，到京津经济圈，最后到现在的京津冀协同发展，扶贫攻坚一直没有被共同提及，处于边缘化境地，只是河北单方在呼求。京津冀扶贫协同机制中，应将扶贫攻坚纳入重要议事范畴，不能够是简单的一时资金给予。要建立京津冀扶贫协同机制，在协调推动北京市和天津市对口帮扶、项目摆放、基础设施建设、科技支撑等方面予以支持，帮助环首都周边贫困县发展立县项目，推动贫困地区快速发展（罗强，2014）。
　　
　　四、京津冀“大财政”下的生态补偿与扶贫攻坚对策
　　
　　近日，《京津冀协同发展规划纲要》出台，显示了党中央全面深化改革与破题区域协调发展的胆魄和坚定决心，在顶层设计中不仅提出推动在交通一体化、生态环境保护一体化和产业一体化三个重点领域率先突破的方向及重点举措，而且也提出了统筹推进资源能源保障一体化、社会事业和公共服务共建共享、三地协同扶贫、共同打造区域开放高地等一系列重点任务。当前，理论界与三地政府都将重点着眼于交通一体化与产业迁移对接，其实财政协同才是根本。推进资源能源保障一体化、社会事业和公共服务共建共享、三地协同扶贫、生态环境保护等的基础是财政协同。只有财政协同，才能够突破现行行政、财政等体制性障碍，消除“一亩三分地”的观念，以此拓宽京津冀一体化的广度和深度。
　　
　　（一）京津冀财政协同，构建“大财政”
　　
　　打破行政壁垒，有效协调合作，完善基础设施，均等公共服务，优化资源配置，完善利益补偿，最为直接有效的手段就是财政协同。财政协同后基本消除净财政受益问题，以财政手段的制度性安排推进合作、避免竞争。
　　
　　京津冀财政协同立法。做好现代财政，要“发挥中央和地方两个积极性”。中央集中的基本上是宏观经济管理责任和调控权，地方在最合适于地方政府行使社会经济管理能力的领域应有更为明确的自主管理权。党的十八届三中全会强调“依法加强和改善宏观调控”“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，期望以宏观管理、制度设定、依法行政，“推进区域内基本公共服务均等化”。京津冀财政协同的基本路径应是依法运用财政工具完善区域发展协调机制，制度化的政府间财政合作才能够使得区域可持续发展。因为中央政府在央地财政关系中具有主导地位，所以京、津、冀三地要向中央要求相当程度的财政自主空间，在《宪法》和《立法法》规定内，京、津、冀三地横向联合立法，以省级地方性法在区域财政预算协同、税收分享、环境补偿、横向转移支付、风险防范等方面确立财政协同的规范。 织梦好，好织梦
　　
　　京津冀构建“大财政”。京津冀财政协同的需要在于区域内存在发展水平的差异，要通过财政协同缩小不合理的差异，实现总体均衡。京津冀财政协同，是区域发展体制机制的创新，要围绕政府财政行为在中央政府与京津冀三地政府的财政协同、京津冀政府间的财政协同与利益协调以及整个区域内各级政府的财力配置等方面统筹考虑税权与财政收缴、政府事权与支出责任、财政转移支付以及地方预算管理等问题。财政协同应充分发挥财政杠杆的引导作用，通过平衡财政能力高度匹配行政目标与财政支撑。京津冀财政协同要解决好横向财政联动的课题。首先，要建立京津冀税源共建机制，为京津非核心功能的疏解提供激励机制。鼓励京津行政辖区内区县在河北建立“飞地”，税源共建，建成项目形成的税收由“飞出地”和“飞入地”共同协商分享。积极探索在京津冀区域内有多分支机构的大型企业、公司等跨地区经营的税收征管问题。其次，在转移支付、财政投融资、预算合作以及环境补偿等方面健全机制、搭建平台，特别是在环境生态补偿、产能转移补偿等横向转移支付上，要在建立模型的基础上动态调整边际系数。再次，建立财政利益协调机制，通过完善利益分配与补偿机制实现京津冀经济利益的再分配，注意将利益冲突合规稳控，保证区域协同健康、持续发展。

本文来自织梦

　　
　　（二）京津冀的生态补偿与扶贫攻坚对策
　　
　　河北的生态涵养区大部分是贫困地区，贫困地区多数又在生态涵养区。河北的生态涵养区与贫困地区重合度很高。在京津冀协同发展中，特别是财政协同的进程中，京津对于河北的生态补偿与扶贫攻坚需要同时进行，也能够同时进行。借助行政力量在资源配置中的作用，生态补偿与扶贫攻坚同时展开，才能够力量大、效果好。将生态补偿、扶贫攻坚与交通一体化、产业转移等共同推进，促进京津冀经济社会包容性发展。
　　
　　京津冀区域中，一方面是京津等大城市存在严重的“大城市病”，交通拥堵、空气污染；一方面是河北发展腹地广阔，但基础薄弱。经济发展、人口增长与资源环境三大方面的矛盾需要充分发挥京、津、冀各自比较优势，有效配置资源，优化产业结构，合理布局生产力。北京的疏解非首都功能，需要河北的有效配合与大力支持。北京、天津要在生态补偿、财税分享、社会保障、公共服务、产业利益分配等方面给予河北最大的实惠，重要的是要鼎力相助河北的生态环境建设与扶贫开发。按照地区生态、经济状况，将各类“生态区域”“贫困区域”作为京津援助河北的对象，构建以横向为主、纵向相连的区域援助机制。
　　
　　生态补偿与扶贫攻坚是京津冀协同中的重点工作，其难点在利益博弈与利益整合，落在实处取决于三地行政区的通力协同。一方面，要建立科学的政绩考核制度，在区域分工、差别利益与共同利益的关键性问题上形成问题导向，以构建京津冀合理分工、协同发展的利益格局。另一方面，打造京津冀综合性生态与经济政策试点示范区。选择生态补偿与扶贫攻坚的重点地区，在资金、实物、政策等方面做好生态和水资源补偿，加大生态建设与管护投资，营造生态水源保护林；从产业帮扶、项目合作和公共服务共建等方面加大对贫困地区的帮扶、反哺、开发力度，提高生态资源保护地基础设施、生态环境、重点项目、产业发展和公共服务等能力与等级，并与京津县区结成利益联同体。以试点示范区为突破，做好京津财政资金转移支付河北省生态公益补偿、扶贫开发攻坚，京津冀共同实施风沙源治理工程、防护林建设工程、太行山绿化工程等，在涵养水源、防风固沙、水土保持、提升植被覆盖率、调节区域水分循环等方面协同共进，携手开发经济、发展生产、摆脱贫困，构建和谐社会。 copyright dedecms
　　
　　参考文献
　　
　　[1]臧秀清京津冀协同发展中的利益分配问题研究[J]，河北学刊，2015，（1）.
　　[2]于文豪区域财政协同治理如何于法有据·以京津冀为例[J].法学家，2015，（1）
　　[3]俞文华积极推进京津冀协同发展的财政机制探讨[J]行政管理改革，2015，（4）：28-32.
　　[4]杜景路.京津冀生态补偿法律问题研究[D]保定：河北大学，2014
　　[5]新华测绘京津冀地区重要地理国情监测研究成果发布[DB/OL] http://news.xinhuanet.com/expo/2015-09/16/c_128236177htm1.2015-09-16/2015-10-26
　　[6]陈璐把握京津冀协同发展的五个着力点[N].经济日报.2015-7-9.
　　[7]楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].北京：中国财政经济出版社.2013.