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美国在金融危机期间的国际宏观经济政策协调及启示

发布时间:2017-05-26 作者:派智库 来源:经济纵横 浏览:【字体:

摘要:国际经济政策协调是美国政府有效应对金融危机的重要支撑,美国推进国际经济政策协调的部门主要是财政部和美联储。在广泛利用G7、G20等多边协调平台的同时,美国也积极创造了联合降息、货币互换等新机制,并大量进行各种非正式的双边、多边政策协调,其政策协调的目标和形式会根据经济运行情况灵活调整。随着我国宏观经济政策外溢性的日益增强,急需加强国际经济政策协调。应在完善国内政策协调的基础上,确定相关机构,积极参与和发起正式和非正式的国际宏观经济政策协调。在充分利用现有平台的基础上,把握经济实力提升的有利时机,逐步创建为我所用的新平台和新机制。

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关键词:国际金融危机,宏观经济政策协调,宏观调控

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我国是全球第二大经济体,制造业产值、商品贸易总量、对外直接投资额等指标均排在世界前列,是全球供应链和资金循环体系的关键节点。随着国际经济影响力的提高,我国宏观经济政策外溢性日益增强。加强国际协调既是发挥我国自身软实力、提高政策实施效果的重要手段,也是帮助国际社会了解中国政策走向、降低市场不确定性、共同应对全球结构性和周期性问题的内在要求。

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美国在国际经济金融体系中地位特殊,对全球经济运行起着至关重要的作用。其宏观经济政策国际协调的经验,对我国有重要借鉴意义。在国际金融危机期间,美国政府积极与其他经济体和国际组织沟通协调、共同应对,既充分利用原有的国际协调机制和平台,也创造性地建立了新渠道、新工具,政策协调的频率高、内容丰富、创新性强。综合考查美国在国际金融危机期间(2007~2012年)国内外宏观经济政策协调,吸收其有益经验,对落实党十八届三中全会提出的“形成参与国际宏观经济政策协调的机制,推动国际经济治理结构完善”有重要参考意义。 dedecms.com

一、美国在国际金融危机期间开展国际宏观经济政策协调的主要意愿和目标 内容来自dedecms

2008年国际金融危机是经济大萧条以来影响面最广的全球性危机。面对持续的冲击和振荡,美国政府介入国际经济政策协调程度很深。在不同的阶段,美国开展国际经济政策协调的主要意愿和目标如下:

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在次贷危机期间,美国政府开展国际协调的主要目的有两项:一是确保其他国家政府和投资者继续持有两房债券以及其他美国政府和私营机构的各类资产,通过稳定市场信心来稳定美国经济金融形势。二是积极为陷入困境的金融机构寻找国际投资者,通过卖出股权或整体重组化解破产风险。 copyright dedecms

在国际金融危机扩散期间,美国主要做了三方面协调工作。一是广泛与其他国家领导人、经济金融部门负责人沟通交流信息,既通报美国国内形势、采取的措施、预期目标,也积极了解其他国家的情况并提出相关建议。二是美联储一定程度上起到了全球最后贷款人的作用。通过不断扩大货币互换协议的范围与额度,同时也支持其他国家央行向本国金融机构提供美元贷款。三是组织多个国家的央行联合降息,并引导更多国家跟随降息。通过这些措施让市场了解到各国央行共同行动的决心,大大缓解了全球流动性紧张的局面。 织梦好,好织梦

在国际金融危机中后期,美国在应对危机的方法和工作重点上与欧洲有很大不同。首先,美国主张全球主要国家应共同扩大财政支出,拉动全球经济增长,甚至试图设定统一的扩张性财政政策实施标准。然而,欧洲各国主张加强财政纪律,不愿提高政府债务水平,对需求侧刺激政策比较抵触。其次,欧洲较早注意到金融监管不力是金融危机爆发的直接原因,主张利用社会支持改进全球监管规则。但美国更多关注应对当前挑战,对完善监管制度兴趣不大。相互妥协的结果是在“金融稳定论坛”的基础上成立“金融监管委员会”,开展完善金融监管的研究。最后,当美国经济金融情况好转后,开展国际协调主要体现为对欧洲应对危机政策提出建议。由于美国坚持认为欧洲应更多采用财政政策应对危机,并在监管体系改革上与欧洲存在分歧,其对欧洲政策影响力有限。

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总体看,美国应对危机政策协调的主要目标是稳定国内经济金融形势。但由于美国的政策有很强的溢出效应,必须协调其他经济体的政策和措施,才能保证最终的实施效果。另外,美国大量金融机构和企业的业务遍及全球,其经济利益与全球经济发展高度重合,既有积极开展全球协调的动力,也有相应的政策工具和资源。国际经济政策协调为美国政府应对危机起到重要作用。在国内外政策的共同作用下,美国在主要经济体中最先复苏,并逐步引导建立全球新的经济运行环境。

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二、美国在国际金融危机期间国际经济政策协调的渠道

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(一)典型的双边协调渠道 内容来自dedecms

在国际金融危机期间,美国与其他国家广泛进行非正式、日常性的双边经济政策交流和协调。美国财政部长、联储主席与西方重要经济体的财长、央行行长进行双边交流时渠道畅通、形式简单,往往通过电话、多边会议中的双边场合等机会频繁沟通。这些沟通交流不囿于形式,并不是每次都有成果,但却为形成重要的判断和政策起到基础性作用。此外,美国政府还利用多种双边机制与重要的贸易和金融伙伴进行沟通协调,如中美战略与经济对话就是中国和美国进行沟通协调的重要渠道。

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(二)重要的多边协调渠道

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1.建立货币互换协议。绝大多数欧洲金融机构都从事美元交易,并在美国有众多分支机构。在危机期间,欧洲金融的不稳定可能通过这些机构再传递回美国。美联储与欧洲央行建立货币互换协议,一方面,可缓解这些金融机构美元流动性紧张的局面;另一方面,这些机构向本国央行申请美元贷款,可将贷款管理和亏损风险转移出美国。在国际金融危机期间,美联储首先与欧洲中央银行和瑞士国家银行建立了240亿美元的货币互换安排,提高了海外信贷市场上美元的供应能力,有力对抗了全球流动性紧缩。同时,美联储公开拍卖的再贴现贷款中的大部分也流入欧洲市场及在美国市场上运营的外国银行。随着国际金融危机的发展,美联储多次提高“货币互换协议”的额度和参与的央行数量,增强了政策实施力度,扩大了影响范围。 本文来自织梦

2.实施联合降息行动。2008年10月8日,在美国和欧洲金融形势越来越恶化的情况下,经过多次沟通,美联储、欧洲央行、英国央行、加拿大央行、瑞士央行、瑞典央行同时宣布降息0.5个百分点。虽然美联储没有与中国央行协调,但中国央行也很快宣布降息。这是美联储历史上第一次与其他国家央行配合的减息行动。虽然降息后道指一度上涨而后收跌,但全球主要经济体行动一致的降息措施,缓解了市场恐慌,传递了全球共同行动的信心。 内容来自dedecms

3.利用G7和G20协调应对危机。G7和G20是重要的国际经济政策协调平台。在国际金融危机蔓延过程中,美国多次利用G7和G20进行政策和信息沟通。特别是2008年10月在美国召开的G7财长会议对全球应对金融危机产生重要影响。在此次会议上,美国提出应对国际金融危机的原则性意见,包括稳定金融市场、恢复信贷流动、支持全球经济增长等。[1]2009年4月,G20首脑会议在美国匹兹堡召开。由于在应对国际金融危机中,美国主张实施大规模财政刺激政策,而欧洲更看重财政纪律和金融业监管改革。相互妥协后达成以下成果:G20成员国同意共同部署1.1万亿美元的国际资金对抗金融危机,其中包括5000亿美元的国际货币基金组织紧急救助资金;承诺不引入新的贸易保护措施;对未来金融改革的大体框架达成共识。

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宏观经济政策协调往往时效性强,虽然金融危机期间美国两项重要的宏观经济政策协调——联合降息、货币互换都不是在G7、G20会议期间达成一致意见的,但G7、G20提供的平台和机制与短期宏观经济政策协调形成重要互补。

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4.与“金融稳定论坛”积极合作,推动其发展为“金融稳定委员会”。金融稳定论坛(FSF)是G7为促进金融体系稳定而成立的国际合作组织。次贷危机爆发后,美国总统金融市场工作组就一直与金融稳定论坛紧密合作,研究危机对美国和全球带来的影响,并在2008年G7会议上公布了成果。2009年4月,在美国政府的积极推动下,G20决定将金融稳定论坛成员扩展至全体成员国,并将其更名为金融稳定委员会(FSB)。金融稳定委员会的任务是制订和实施促进金融稳定的监管和其他政策,解决金融系统脆弱性问题。美国力图将其建设成为继国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织之后,协调国际经济的第四大支柱。[2]

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5.充分利用各种多边机制,传递信息,沟通政策。首先,利用每年杰克逊霍尔年会提供的机会与其他央行行长和相关学者交流信息。杰克逊霍尔年会由堪萨斯城联邦储备银行主办,参加者包括美联储主要决策者及其幕僚、各国央行行长、知名学者、私立机构的经济学家及美国主流财经记者。在年会上,专家学者会对美国以及全球重要的经济议题展开学术性讨论。该年会往往成为美联储引导预期和发布相关信息的重要平台。

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其次,在“G7财政部长会议”“G20财政部长会议”“G20首脑会议”“欧洲首脑峰会”“欧洲经济与财政部长理事会”“达沃斯经济论坛”、国际货币基金组织和世界银行年会等各种多边会议上,广泛交流信息,沟通政策。同时,在这些多边场合,美国经济政策决策者也往往会与其他国家官员进行广泛的双边沟通和协调。

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再次,根据需要组织形式多样的多边会议协调经济政策。如,2007年9月美联储召开“国际高级监管机构组织”会议,将美国和国外最大的商业银行及投资银行的监管部门集聚起来,提醒对风险管理采取更加谨慎的态度,希望推动大型金融机构提高自身应对危机的能力。同时,金融危机期间美联储还多次组织多国央行的电视电话会议。

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三、美国国际经济政策协调的特点 本文来自织梦

(一)良好的国内协调是开展国际协调的基础条件

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1.有丰富的正式和非正式协调机制和渠道。美国国内经济政策制定主要是在总统选定的部门负责人间进行,所以协调过程中正式或非正式机制很多。如,总统金融市场工作组就是协调金融运行的一个正式平台。但引人注目的是还有许多惯例性、介于正式和非正式之间的协调机制,如财长与联储主席的定期早餐;总统经济幕僚团队与主要经济政策制定部门负责人的工作餐会。在美国国内政策协调过程中,很难分离出正式机制与非正式机制所起的作用。总体看,财政部长作为“美国经济政策的首席发言人”在国内协调起到主要作用,由其和美联储主席组织的大量非正式协调活动是国内宏观经济政策协调的基础。

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2.遵循合理的法律框架。在应对国际金融危机过程中,一个鲜明的特点是所有措施和协调机制都在合理的法律框架范围内。如,在美联储希望突破惯例,为非商业银行金融机构提供紧急信用时,首先要按照联邦储备法确定“非正常、紧急情况”是否存在。明确了这一前提,才能依法实施救助。在敦促“两房”自主筹资失败后,财政部呼吁国会通过了立法,赋予财政部给“两房”注资的巨大权力,并将管理公司权力赋予联邦住房金融局。这表明,遵循合理的法律框架,是美国国内政策协调机制的重要特点。

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3.保持与市场的高效沟通。在应对国际金融危机过程中,美国政府很注重与市场的高效沟通,特别是与金融机构和公众的沟通。与金融机构沟通主要是为了协调市场行动,增强应对危机行动的一致性,并利用政府的公信力为金融机构提供尽可能多的帮助。如,在协调摩根大通收购贝尔斯登的过程中,纽约联储、财政部和摩根大通、贝尔斯登间密切的沟通协调对顺利收购起到重要作用。与公众的沟通,主要是为了积极引导市场预期、重建投资人和公众对市场的信心。美国无论是在推出政府救助计划,还是量化宽松政策时,都积极与公众保持密切沟通,对消除投资人的恐慌、减小挤兑风险、稳定资本市场起到重要作用。

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当然,美国的国内政策协调也遇到过困难。美国金融监管体系职责分散,监管的重叠和空白均较多,协调难度较大。也正是由于机构林立,部门间相互分割,信息共享意愿低。立法过程相对缓慢,在危机应对时有关政府部门需要花大量时间与国会专业委员会进行沟通与协调,使协调过程历时长、困难大。 织梦内容管理系统

(二)政策协调机制较为完善,议题创设能力强,协调时积极主动 本文来自织梦

美国开展国际宏观经济政策协调的机制较为完善,主要包括双边、多边政策协调机制以及各种非正式协调机制。双边政策协调机制如中美战略经济对话,多边协调机制如G7、G20、国际货币基金组织、世界银行、金融稳定论坛等。国际金融危机期间,美国财政部长、央行行长数次参加G7首脑会议、G7财长及央行行长会议、G20的各项会议、国际货币基金组织年会、世界银行年会、杰克逊霍尔年会等,积极向各国传递美国应对危机最新的相关信息,并听取其他国家的建议。

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除已有的机制外,美国也不拘泥于形式,创造性地建立了联合降息、货币互换等协调机制,对防止金融危机的扩散起到重要作用。此外,美国还会根据形势变化推动建设新的协调平台,如成立金融稳定委员会以提升全球金融监管协调能力。基于美国在全球经济中的领导力,其在国际协调中响应形势变化,积极创设议题,在促进全球经济稳定和发展的同时努力谋求在制度设计中更多照顾本国的利益。

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(三)政策协调部门以财政部、美联储为主 copyright dedecms

财政部、美联储是美国国际经济政策的主要协调和决策部门。通常财政部偏重处理系统性风险,而美联储偏重解决流动性问题,两者配合密切。在危机中,财政部实质上主导了问题资产救助计划,对具有系统重要性的金融机构制定注资计划和担保事宜。同时,财政部也负责有关对外经济协调事宜,保证市场稳定性。美联储不参与财政政策制定,但与财政部协调频繁,为维护金融体系的安全性和稳健性创造了一系列融资工具,采取超常措施保证了市场的流动性。从掌握的文献看,国际金融危机后,美国在对外宏观经济政策协调中,财政部和美联储保持了相当的一致性。

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(四)政策协调目标随形势变化而动态调整 dedecms.com

在危机前期,美国国际经济政策协调的目的主要在于救助金融市场,包括寻求全球战略投资者,向各国表明美国应对金融危机的决心和有力举措,重塑全球对美国经济的信心。在危机后期,救市重点由金融市场转向实体经济,美国经济政策国际协调的目的在于为实体经济复苏服务。其中,包括试图说服G20成员国实施持续、足够的财政刺激计划来恢复经济增长等。政策协调目标的动态变化,也是其与市场保持良好互动、把握最新动态的表现。

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(五)非正式的、日常的沟通协调机制是美国参与国际经济政策协调的基础

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美国财政部长、美联储主席等经济政策决策核心成员,出席各种正式、非正式的国际经济政策协调会议和论坛,与其他国家的央行行长、财政部长甚至更高层级的领导有大量直接、丰富、及时的沟通和协调。G7成员国经济主管部门间,以及与国际组织间的非正式协调是国际经济协调的重要基础。由于制度背景相同,利益诉求接近,加之相互间职业生涯重叠,私下交往密切,使他们沟通非常便利。在国际正式的多边协调平台之外,他们拥有丰富的私下沟通渠道,经常及时沟通信息,为正式协调打下了基础。 本文来自织梦

四、启示

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美国在国际金融危机期间的国际政策协调既有应急性的措施如联合降息和货币互换,也有日常和长期性的措施如监管体系的改革,其政策协调的经验有以下启示。

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(一)国内政策协调是国际经济政策协调的基础 织梦内容管理系统

多部门协同是美国有效应对金融危机的重要经验。在应对危机过程中,美联储、财政部、国家经济委员会等机构密切配合,共同出台了一系列救助计划,为有效化解危机奠定了重要基础。同时,也正是以国内的政策协调为基础,美国才积极有效地推动了国际经济政策协调。我国制定宏观经济政策也应加强部门间协调,建立更加明确有效的分工协作体系,在政策设计和实施过程中协同发力、综合施策,为国际宏观经济政策协调设立科学的目标和可行的策略。

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(二)引导国际经济政策协调的能力取决于国家综合实力

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国际经济政策协调机制涉及多个国家,利益博弈在所难免。各国在国际上的经济总量和综合实力往往会直接影响其在国际政策协调中的话语权和收益。无论是国际货币基金组织还是七国首脑会议、二十国首脑会议等,美国基于其综合实力都占据了主导地位,增强了其政策协调的有效性。中国参与国际经济政策协调,应在充分评估自身影响力和影响范围的基础上,选择适合的介入策略,形成政策影响力和综合国力提升的双向互动机制。

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(三)国际经济政策协调的有效性取决于各方经济依存度和目标一致性

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国际经济政策协调以各国经济利益的共同点为基础,以相互依赖关系和经济传导机制为纽带,实现整体利益的最大化。欧美大国价值观相似,经济发展水平相对较高,金融市场较为开放和成熟。在金融危机期间,欧美间的政策协调对危机处理起到重要作用。而危机后期,当美国与欧洲目标出现分歧时,国际协调的有效性就大幅下降。 织梦内容管理系统

(四)重视参与和发起非正式的国际经济政策协调

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无论国内还是国际经济政策协调,美国都大量依靠非正式协调和沟通机制。针对具体问题,一事一议,或者组织国际国内相关机构共同应对。这样的国际协调,是以平时广泛参与多边和双边交流活动作为基础的。我国应以更加积极的态度参与国际经济政策的沟通和交流,确定相关机构,以众多日常性的交流为基础,谋求提高议题创设能力,并逐步建立有一定控制力的正式渠道和平台。 织梦内容管理系统

(五)提高国际经济政策协调能力需要在充分利用已有机制的同时逐步创建新机制 copyright dedecms

G20、国际货币基金组织、世界银行等多边协调平台是我国开展国际经济政策协调的主要渠道。从目前情况看,我国在其中有一定的影响力和操作空间,应充分利用经济实力快速提升的有利时机,在这些组织中发挥更大影响力。从世界经济和金融格局看,我国已具备逐步建立相关国际政策协调平台的能力,如组织建立亚投行、金砖国家银行等机构就得到国际社会积极评价。未来可通过建立更多范围适中、领域相对集中的多边和双边协调机制,逐步为我国在国际市场上发挥更大影响力打下基础。 织梦好,好织梦

参考文献: dedecms.com

[1]本.伯南克.行动的勇气:金融风暴及其余波回忆录[M].北京:中信出版社,2016. 织梦内容管理系统

[2]蒂莫西.F.盖特纳.压力测试:对金融危机的反思[M].北京:中信出版社,2016. 内容来自dedecms

作者简介:吴振宇,国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员;兰宗敏,国务院发展研究中心办公厅副研究员;吴琛琛,贵州省政府发展研究中心宏观经济与战略发展研究部部长。

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