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农产品产地初加工补助政策的效果及完善措施
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：经济纵横 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：农产品产地初加工补助政策解决了制约农业转型升级和农民增收发展的关键问题，项目实施四年来，有效帮助农户通过降低产后损失、提升加工产品质量、选择最佳销售时机等提高市场参与能力，推动了产业规模化、集聚化及一二三产业融合发展，缓解了农民增产不增收的难题。但这项农业生产者需求迫切、产业带动效应显著的政策，却面临政策覆盖面和支持力度不足、相关配套政策缺乏协同支撑、后续产业配套服务跟不上等问题，极大制约了政策效力的发挥。应将农产品产地初加工政策作为未来农业支持政策转型的重要方向，扩大实施范围和力度、强化相关政策的协同支持机制、完善配套市场服务体系。
关键词：农产品初加工，补助政策，农民增收，三产融合
内容来自dedecms
2012年，财政部和农业部启动实施了农产品产地初加工补助政策，至2015年四年共安排中央转移支付资金26亿元，在20个省区①463个县开展试点，共计补助4.9万个农户和5200个农民专业合作社建设8.4万座初加工设施。该项政策的实施显著带动产业发展和促进农民增收，但也存在补助额度偏低、覆盖范围有限及配套的金融、用地、用电和服务支持不足问题，制约了政策效力的发挥，亟需进一步加强政策支持。
一、农产品产地初加工补助政策的实施效果
(一)增强了农户参与市场的能力
本文来自织梦
农产品需求价格弹性小，集中上市与消费的分散性存在矛盾，致使其价格波动大、市场风险高。小农户在面对大市场时，既没有定价话语权，也缺乏主动应对市场变化的能力，容易出现增产不增收的问题。农产品储藏、保鲜、烘干等初加工设施的建设，能帮助农户降低产后损失、提高产品质量、选择最佳销售时机、参与加工环节及提升产后处理技能，进而提高其市场参与能力，促进产品销售的价值增值。
1.从采后的“无能为力”到积极的“应需调整”。农产品产地初加工项目通过减损、提质、增效，提高了农户应对市场的能力。产地初加工项目建设前，面对短期内无法销售出去的农产品，农户看着其腐烂、跌价而无能为力，产量的丰收不能形成有效的产值。补贴建设的标准化冷库投入使用后，试点地区马铃薯、水果、蔬菜产后损失率从15%以上降至6%以下。以甘肃省试点地区为例，2015年冷藏库建成利用后马铃薯、果品、蔬菜减少损失2.17万吨(马铃薯1.55万吨、苹果0.44万吨、蔬菜0.18万吨)，仅贮藏一个环节就减少损失5840万元。②同样，烘干设施解决了自然晾晒和土法熏制时间长、效率低、卫生差、阴雨天霉变、二次污染等问题，能以更高的品质实现更高的价值。如，宁夏中宁县自然晾晒枸杞7～9月销售价为21元/斤，经过烘干房烘干的枸杞销售价达25元/斤，扣除每斤1元的烘干成本，农户每斤干枸杞可多获利3元；新疆采用热风烘房生产的杏干一级品率达50%，远高于传统自然晾晒30%的一级品率，销售价格一般都比自然晾干的高50%以上(见表1)。
本文来自织梦
表1 新疆烘干产品效益对比
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产品 |
自然晾干 |
烘干 本文来自织梦 | ||||||
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名称 |
成本(元/公斤) 本文来自织梦 |
售价(元/公斤) 织梦内容管理系统 |
时间(小时) |
安全卫生 本文来自织梦 |
成本(元/公斤) |
售价(元/公斤) |
时间(小时) |
安全卫生 dedecms.com |
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葡萄干 织梦好，好织梦 |
1.2～1.5 织梦内容管理系统 |
16～19 内容来自dedecms |
720 |
良 织梦好，好织梦 |
1.5～2 |
18.5～22.5 |
196 |
优质 |
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哈密瓜干 |
0.2～0.3 |
15～20 织梦内容管理系统 |
120～360 copyright dedecms |
差 copyright dedecms |
0.7～0.8 内容来自dedecms |
25～30 |
72～96 内容来自dedecms |
优质 copyright dedecms |
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红枣 |
0.3～0.5 织梦好，好织梦 |
40～50 本文来自织梦 |
1440 |
良 |
0.3～0.5 |
60～100 |
24～26 |
优质 |
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桑葚 |
0.1 |
22～23 织梦好，好织梦 |
120～240 |
差 织梦内容管理系统 |
0.2 copyright dedecms |
38 |
12～20 织梦内容管理系统 |
优质 |
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杏干 织梦好，好织梦 |
1～3 |
8～10 织梦好，好织梦 |
480 |
差、硫磺熏制 |
3～5 |
25～29 |
72 |
优质安全 |
补贴项目实施以前，由于在短暂的销售季节内大量农产品集中上市，市场上容易出现压级压价收购的情况，农民“丰产不丰收”问题突出。而随着需求缓慢释放拉动价格上升后，生产者手中已无存货，没有机会对冲市场风险。收益缺乏保障引致生产大幅削减，进一步加深新一轮市场价格波动。产地初加工补贴项目延长了农产品销售时间，有利于保持价格稳定，农民可主动选择销售时机错峰销售。如，在湖北省仙桃市，项目实施前当地藕带和毛豆的售价在6～22元/公斤和1.8～5.2元/公斤间波动，淡旺季价格差异巨大，项目实施后，2015～2016年整个售卖期藕带和毛豆的价格基本在10～14元/公斤和2.6～4元/公斤以内，价格波动较小，农户亩平均收益稳定在5000元以上。甘肃省陇西县冷藏库建成使用后，马铃薯的销售期从9～11月延长到次年的4月份，错峰销售每吨可增加200～300元的利润，2012～2015年四年实现增加值5125万元，实现增收8615万元。项目实施后马铃薯的价格波动幅度明显缩小，平均价格则显著提高。2015年马铃薯最高价格与最低价格的比值已从2011年的2下降到1.63；剔除不同销售季差异的影响，价格方差与均值的比重也从0.20下降到0.15(见表2)。市场价格稳定不仅减少了农户因市场价格波动造成的收益损失，而且有助于农户形成稳定的价格预期，使他们提前做好生产布局，缓解价格波动导致的供需失衡。
表2 甘肃省陇西县马铃薯销售期及价格(单位：元/公斤)
2.带动农民增收效果显著。从对补贴项目试点地区农户的面上抽样调查③看，全部调查户都肯定了项目对降低产后损耗的作用，降损比例的平均值为47%；95.0%的农户认为设施建成后其销售的农产品价格提高了，价格提高比例的平均值为27.8%。具体看，设施建成后帮助提高收入的原因，72.6%的受访补助获得者认为是“可以把握时机，提高售价”，68.5%认为原因在于“产品腐损率降低、品质提高”，选择“产销直接对接，减少中间环节”的占24.7%，选择“加工后产品附加值提高”的占23.1%。除项目建设主体实现直接收益增加外，项目建成后因为产业效益好也带动了鲜果收购价格的提高，使种植农户的收入也大大提高。产地初加工补贴项目对提升落后地区农民收入的效果非常明显。因为农产品产地初加工补助政策重点向欠发达地区倾斜，试点县(区)农民可支配收入平均水平低于非试点县(区)，但试点实施四年来对当地农民收入的提升非常显著。如，甘肃省试点县(区)农民可支配收入从2011年的3128元增加到2015年的5722元，增幅达82.93%，较非试点县(区)高1.44个百分点；新疆维吾尔自治区试点县(区)农民可支配收入从2011年的7123元增加到2015年的11486元，增幅达61.26%，比非试点县(区)高7.65个百分点。
本文来自织梦
(二)奠定了一二三产业融合发展的基础
一二三产业融合是促进农业产业升级和提高农民收入的重要途径，但其发展最大的障碍是农业经营主体的能力不足。农产品产地初级工补贴项目不仅支持农民建立了设施设备，而且帮助提升其技术水平与经营理念，促进产业规模化、集聚化发展，催生交叉融合的产业新业态。
1.培育壮大全产业链的农业经营体系。农产品产地初加工补贴项目良好的产业经济效益，带动了生产种植面积的扩大，促进了产业的规模化发展。以新疆为例，初加工设施建设拉动了对瓜果的需求，瓜果价格逐步走高。2009年以后，新疆瓜果价格低迷，种植面积逐年减少，从14.3万公顷逐渐减少到2011年的11.9万公顷，导致产业逐渐萎缩。2012年农产品初加工补助项目实施后，2013年新疆的鲜瓜果价格比2012年上涨0.4%，2014年的价格比2013年上涨18.6%。随着瓜果价格的上升，新疆瓜果种植面积出现恢复性增长。2012年的种植面积增加到13.0万公顷，2013年增加到13.6万公顷，2014年继续增加到14.4万公顷。产业的规模化又带动配套产业体系的建立完善，培育出一批优秀农村职业经纪人，壮大了一批农民专业合作社，为农产品加工业的发展和区域市场形成奠定基础。2010～2015年，新疆喀什地区的农产品加工企业由241家发展到367家，增长34.3%，其中自治区龙头企业由6家增加到138家；农民专业合作社由241家增加到1662家，增长85.5%。甘肃省陇西县马铃薯专业合作社从2011年的97家发展到2015年的120家，增长23.7%；果蔬专业合作社从11家发展到80家，增长627.3%；专业大户从2011年的800户发展到2015年的1900多户，增长137.5%。河南省西峡县在项目支持下，建成香菇保鲜库416个，总库容达37700吨，带动建立了104家合作社、100多家加工企业和1000多家香菇收购企业或门店，建成了标准化基地173处，使标准化生产率达85%以上。
初加工补助政策对促进产地农产品加工能力和冷链物流发展创造基础条件。如，甘肃省试点县(区)的农产品加工业产值从2011年的26616万元上升到2015年的59057万元，增幅达122%，较非试点县(区)高18个百分点。新疆试点县(区)冷链物流从2011年的3.5万吨增加到11.98万吨，增幅达242%，而非试点县没有明显变化(见图1)。通过对甘肃和新疆试点地区的分析发现，项目补助资金每增加1元，农产品加工业产值增加24.7元，其带动效应非常显著。同时，项目资金增加1%，农产品总销量与总产量的比值增加0.4个百分点，这意味着项目的投入有助于形成产地交易市场，吸引其他地区产品向项目区集中交易。 copyright dedecms
图1 新疆和甘肃试点与非试点地区农产品加工产值与冷链物流对比
本文来自织梦
2.促进形成特色优势产业集群。产地初加工设施的集中连片发展，自发形成了一定规模的区域性产业市场，带动产地特色优势产业集群的发展。以甘肃定西市为例，截至2015年底共建成产地初加工马铃薯贮藏库库群247处，贮藏能力达15万吨(次)，围绕贮藏库群形成马铃薯交易市场153处，成为全市218个农产品批发交易市场的重要结点。以高聚集度的产业和多层级的专业市场为支撑，建成全国首个国家级马铃薯批发市场，使全市马铃薯产品年交易量和外销量分别达100万吨和60万吨；以规模化的产业和集中交易为基础，扩展和延伸产业链，培育建成万吨以上马铃薯加工企业27家，马铃薯精淀粉及其制品生产能力达到60万吨(实际生产量18万吨)，年加工转化马铃薯80万吨左右，产品种类也由精淀粉、变性淀粉、全粉等初级产品逐渐向无矾粉皮、粉丝、薯条、薯片和膨化食品等精深加工产品拓展，形成脱毒种薯生产能力和精淀粉加工能力全国最大的产业集群。在陕西省眉县，组装式冷藏库符合当地产业发展需求，在政策补助的94座6650吨冷藏库建设的带动下，全县共建成各类猕猴桃贮藏冷库2940座，贮藏能力达19.6万吨，形成了集生产、贮藏、加工、销售为一体的完整产业链，建有全国唯一的国家级猕猴桃批发市场。
产地初加工设施是产业延伸、拓展和衍生新兴产业业态的基础支撑，推动了一二三产业融合发展和农业的升级转型。在新疆，一些农户创新性地利用烘干房开发研制新的烘干制品，创造出新的产业经济。鄯善农户将桑葚烘干，吸引了安徽制药企业前来收购制药原料。新疆哈密市将烘干房、冷藏库建在农产品产业园内，助推形成集筛选分级、清理水洗、烘干打蜡、保鲜贮藏、物流配送、包装储运、品牌培育、市场营销、质量检测等服务为一体的农产品初加工产业园。福建建宁县引导合作社统一在农产品加工园区建设莲子冷藏设施，形成以莲子为主的特色产业集群，衍生出包括速冻鲜莲、莲籽露、莲芯雪、营养莲子米粉、莲子糊、莲心含片、一品莲速溶茶、莲藕粉、即食莲子等系列产品以及莲附属物类黄酮和生物活性碱等有效成分提取的产业体系，并以荷花景观和莲主题饮食文化为依托发展休闲农业，实现农村一二三产业融合发展。
产地初加工设施建成使用后，烘干、预冷及初步的分级包装等为接入电商物流系统创造了基本条件，吸引了大型电商平台的进入发展，以上网销售实现了产地与最终消费者的高效对接。湖北仙桃市邮政公司建设村级服务站68个、镇级服务站11个，泡藕带、脆皮黄瓜等通过项目建成发展的初加工产品已在淘宝仙味店铺、京东仙桃特产馆、苏宁易购仙桃馆等网站上架。新疆轮台县的小白杏初加工设施在2015年已形成一定规模，2016年开始已有电商进入订购，在冷库预冷后，通过电商的全程冷链运输，将新鲜的小白杏送到上海、北京等大城市，产地出库价格在10～12元/公斤，比当地市场零售价格高50%，运到销地的价格则可达到25～30元/公斤。甘肃省定西县注册了“中国马铃薯之都”“中国薯都”“定西马铃薯网”等一批特色农产品网站，建成了与全国各大终端市场相连接的网络平台，完善以快递和邮政速递物流拼装运输等多种物流渠道，促进了以马铃薯为主的农特产品的互联网销售。
二、农产品产地初加工补助政策实施面临的问题
(一)政策支持力度不够，不能满足发展需求
织梦内容管理系统
产地初加工设施补助政策切中了制约种植大户、农民合作社的关键点，在试点地区实施后受到普遍欢迎，但政策预算资金的补助规模远不能满足农民的实际需求。2015年8月农业部对各试点省、自治区2016年政策需求摸底调查显示，18个省区④对该项政策的资金需求规模达18.95亿元，而这些省区实际资金安排规模为8.4亿元，仅占需求量的44.33%。从政策实施过程中的项目申报看，新疆和内蒙古有大量申报农户和合作社因指标限制未能享受到政策，满足的比例只有50%左右(见表3)。新疆博湖县2013年政策资金安排只能补助19座冷库，但申报人数却达200人。
表3 新疆和内蒙古农产品初加工设施补助政策申报需求与实际满足情况
内容来自dedecms
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dedecms.com |
试点县/区数量(个) |
申报设施建设需求(座) |
实际支持建设数量(座) |
需求满足比例(%) | |
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新疆 内容来自dedecms |
2015年 |
39 |
13863 |
4478 |
32.30 织梦好，好织梦 |
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2016年 织梦内容管理系统 |
84 |
11284 |
5500 |
48.74 | |
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内蒙古 内容来自dedecms |
2014年 |
23 本文来自织梦 |
3715 |
1850 copyright dedecms |
49.79 内容来自dedecms |
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2015年 |
22 |
2944 |
1950 内容来自dedecms |
66.23 | |
初加工补助政策是按照不超过工程造价的30%给予支持，但在建设过程中还会存在合法取得用地、平整土地、供电基础设施等成本，农户实际自筹资金比例较高。对试点地区农户抽样调查结果显示，29%的农户有申请初加工设施建设和政策补助的需求，但其中11.7%的人明确指出自己“想建，建不了”，45.0%的农户表示“自己出那部分钱拿不出来”，38.2%表示“要求先建后补，没有资金垫付”。特别是在欠发达地区因为普通小农户无力承担项目建设的费用，使该项目存在扶强有余、带弱不足的问题。有能力承担项目的主体一般是当地经济实力较强的种养大户、经纪人和合作社，大多数普通农户因无法解决自筹资金而难以参与和分享其带来的收益。如，新疆2016年由于无法再将扶贫资金整合投入产地初加工项目，农户自筹建设烘干房和冷库的费用分别由1万元和2万元增加到2.3万元和6万元，农户参与意愿也由此出现大幅下滑。2016年新疆产地初加工项目申请烘干房数量由年初申报的7062座下降到5376座，组装式冷库由6682座下降到5908座。
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目前，补助政策主要是补助马铃薯储藏窖、果蔬烘干和冷库建设，而粮食等大宗作物的烘干、储藏设施建设也有很大需求。2016年受雨水天气的影响，安徽小麦受潮严重，滁州80%的新麦达不到国家标准而难以入库；2015年江苏规模经营大户因没有晾晒、烘干能力，稻谷未能及时收割，遭遇大雪天气出现了“雪压稻”现象，导致黄粒米超标率高达90%。
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(二)金融服务缺位，农民建设能力和发展受到极大制约
当前，农民发展需求强烈与其投资建设能力不足，是该项政策推广的现实矛盾。金融服务在此过程中的缺位，制约了农户从该项政策中受益和政策效力的充分发挥。目前，除河北省、甘肃省陇西县等地区与金融部门合作以联保贷款等形式帮助参与项目农户解决建设资金不足的问题外，绝大部分试点地区该项政策的实施没有形成与金融部门的良好联动。农户不能借入资金建设发展，无法享受到政策的支持，错失了改进生产方式、实现增收的发展机会。在项目建成后，农户和合作社也需要一定的资本投入保障其有效运营，经营周转资金的缺乏极大制约了其生产规模的扩大和设施利用率的提高。很多项目建设者缺少资金收购农产品进行加工和储藏，进而设施不能充分使用，生产盈利能力不能有效提高。而且大部分试点地区尚未对初加工设施颁发产权证，以其进行抵押贷款在现实上还无法操作，金融机构对初加工设施的抵押尚不太认可，设定的抵押率只有20%～30%，农户投入的资产不能被盘活，导致其经营周转存在巨大压力。
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(三)土地政策执行偏差导致部分新型经营主体投资建设困难
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在1129个受访农户和新型经营主体中，表示“有建设农产品初加工设施的意愿但建设不了”的占11.3%，除资金短缺和社会服务缺乏外，另一个重要原因是建设农产品初加工设施难以获得土地指标，这部分农户和新型经营主体占“有建设农产品初加工设施的意愿但建设不了”的7.6%。以合作社为载体推动设施的集中连片发展普遍遭遇到用地难的问题。虽然《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》允许一定比例的设施用地，但各地在执行上述规定时把握的尺度不一，“依法办理建设用地审批手续”程序较为复杂，而且部分适合集中发展初加工设施地区被划入基本农田范围内，不允许发展任何建设项目。农产品产地处理、贮藏、烘干等初加工设施建设经常出现“拿不到土地”或不能取得合法产权证明的情况。
(四)用电优惠政策难以落实，高电费加重农民负担
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国家多项政策均明确规定，农产品初加工执行农业生产电价，⑤但由于对电力部门缺乏明确的政策规定和具体细化标准，且不同政策交叉下电力部门遵循就高不就低原则，很多农产品产地初加工项目很难享受农业电价政策。2013年，国务院办公厅印发《关于降低流通费用提高流通效率综合工作方案的通知》，规定农产品冷链物流的冷库用电与工业用电同价。依据此文件，大部分地区对产地初加工的保鲜库、冷藏库按照工业电价征收电费，且由于分离计价困难，同批同地建设的烘干房等也是按照相同标准征收。在调研中发现，各地电价执行标准存在很大差异，甚至各乡各户各有不同，一些地区的初加工设施甚至按照商业电价标准收费。以新疆巴音郭楞州为例，轮台县野云沟乡有的按农业电价0.36元/度征收，策大雅乡集中连片区则按工业电价0.54元/度征收，博湖县一家合作社则按商业电价0.88元/度征收，且除实际按使用量缴纳的电费外，电力公司还向该合作社按20元/千瓦征收供电基本费，⑥其每年缴纳的用电基本费就达9万元，实际用电电费为7万元，年用电总成本达16万元，占经营成本的40%。此外，新疆电费还需要预存，挤占了农户大量生产资金。用电成本高是大量设施不能充分利用的原因之一。烘干房设计适用多种农产品，针对不同农产品的不同上市季节，可在不同时期烘干不同产品。但由于部分农产品干制品的利润比较薄，高电费使农户回归到传统的自然晾晒方式。
农村电网过去是按居民生活用电载荷标准设计的，难以满足生产加工用电需求。因而，在一些农村电网尚未改造的地区，初加工设施建设供电设施改造(包括拉电线、扩容升级、安装变压器等)投入较大，且目前主要是由农民自己承担。如，甘肃静宁县供电设施建设的成本每户在10万元以上，占保鲜库建设成本的1/3，而比较偏远的地区费用甚至更高，新疆英吉沙县供电设施建设成本最高的一户达20万元。用电设施建设成本过高，使农户单户建设负担沉重。
(五)指导和培训不充分，政策效应难以充分发挥
初加工设施的建设不仅是一个硬件建设问题，设施是否能充分发挥效用，关键取决于生产者对操作技能的掌握、设施的综合管理和产品开发创新与市场开拓。根据农产品产地初加工补助政策支出要求，财政资金全部用于奖补农户、农民专业合作社，省(区)级、区县级主管部门不得列支培训费、管理经费。但由于设施使用的专业性比较强，缺乏技术支撑单位和指导培训，农户利用上存在困难，难以保障设施用得上和用得好。同时，项目的管理(包括招投标、现场调研、检查验收、本地化设计等)工作量也较大，特别是部分偏远地区工作成本高，缺乏相应的配套工作经费，给政策组织实施及监控管理带来一定困难。从调查中可看出，自行安排专项培训经费的地区，项目实施的效果比较好。如，新疆农产品加工局2014～2016年分别从行政经费中安排150万元、500万元⑦和300万元作为农产品初加工项目补贴。但因为该项目没有安排培训专项，靠地方执行时自行安排培训经费存在极大不稳定性。2016年协调农业厅将果蔬热风烘干房及冷藏库项目培训经费列入“新型职业农民培训和基层农技推广体系改革与建设项目”未能实现，受农产品加工局自身行政经费的限制，项目实施规模扩大后培训经费还出现下降。
(六)产业后续服务体系不健全
初加工建设设施补助政策只是帮助农户建立起产地简单烘干和冷藏保鲜能力，减少了农产品集中上市后短期内无法实现销售造成腐烂的直接损失，但农民能否增收最终还取决于产品的市场销路是否打开、价值增值能否实现。从目前情况看，由于采后处理、分级包装、品牌建设、质量检测、交通物流等综合服务能力不强，农户和合作社自身的经营能力不强，农户与加工企业利益联结不紧密，该项目实施对农户的收益带动效应开始递减。在调查中发现以下几方面问题，制约了当地产业发展和农民增收。
一是农民专业合作社商品化能力弱，未能与加工企业建立有效利益联结机制，难以分享农产品加工的增值收益。我国食品安全管理体制调整后，初级农产品的质量认证管理由质量监督局调整到食品安全监督管理局，按照食品要求进行管理，农民合作社因资金和技术实力弱而无法达到这样高的标准。因为不能取得质量认证，农户和合作社生产的初加工农产品不能直接进行商品化和品牌化销售，只能是散装大包装卖给企业和经销商作为初级原料。对很多初加工农产品，企业收购之后只是进行简单的清洗、杀菌、分级、包装，贴上品牌就卖更高的价格，而农户和合作社却难以分享后端更高的价值增值。
二是市场和物流服务体系建设滞后，初加工农产品的市场销路未能充分打开。目前，大部分地区初加工产品的销售和流动仍是一种市场自发的分散模式，尚未建立区域性物流集散中心，未能形成流通的规模经济效益，物流成本高制约了市场流通半径的扩大。特别是初加工农产品绝大部分仍依赖于公路运输，无法像生鲜农产品一样享受高速公路免费政策，运销利润空间薄也影响了市场的开拓。以新疆为例，项目初期实施的效果好，带动了农户对杏的种植和烘干生产，但由于市场销售渠道尚未完全打开，2015年已开始出现杏干滞销现象；博湖县东大罕绿色蔬菜合作社的脱水蔬菜因为外运不经济，至今该项目尚处于亏损状态。
三是农产品产地初加工的发展衍生出新的服务和投资需求，配套不到位制约产业的进一步发展。农产品的初加工采摘和采后处理有一定要求，达不到相应要求会影响产品的品质和市场销售。如，杏干的烘制需要手工摘杏，落地或杆打的杏烘干后会有黑斑，一些品种在加工前需要清洗、筛选、去皮(壳/核)、切片等，加工后还要杀菌、分级、包装、质量检测等。一些试点地区表示，非常希望能将项目扩展到对采摘、去皮(壳/核)、切割、真空包装等设备的补助。为保障初加工产品的品质质量，需要加强相关服务能力的建设，包括人员技能培训、新设施设备的开发和引进、质量标准和管理的加强等。
织梦好，好织梦
三、完善农产品产地初加工补助政策的建议
农产品产地初加工设施建设有效解决了农民增产不增收的问题，带动了农业产业服务体系的发展，是农产品加工、流通产业提升的基础环节，是一二三产业融合发展的关键节点，是推进农业发展方式转变的有效政策抓手。我国正处在加速推进农业现代化的重要时期，需要将产地初加工补助政策这种见效快、带动力强、具有延展性的政策作为重要支点，通过政策的面上铺开、范围扩大、逐步延伸带动我国农业基础能力的提升和产业体系的完善。针对政策实施过程中存在的问题，结合地方探索中有益的经验，该项政策在进一步推行中还需从以下几方面加强和完善。
织梦好，好织梦
(一)扩大试点范围和资金支持规模
当前，我国农业支持政策面临调整的关口，应借鉴国际经验从保收入的生产者补贴支持向提能力的服务性支持转变。农产品产地初加工补助政策正是服务性支持政策，属于WTO绿箱政策范围，应作为重点方向加大支持，尽快从目前20个试点省区推广到全国，并根据现实需求增加补助的资金预算。应扩展初加工设施补助的范围，从目前较为单一的马铃薯、果蔬烘干储藏扩展到有相应需求的所有农产品，从初级的烘干、冷藏延伸到产后净化、去皮(壳/核)、切片、分等分级、预冷、包装等多个环节，逐步提高加工的技术水平和产品的商品化程度，形成全产业链配套的初加工生产体系。在粮食主产区试点实施粮食初加工设施补助，支持农民专业合作社、家庭农场、种植大户逐步建立烘干、储藏、脱壳、分级、包装等粮食初加工能力，引导建设服务一定区域的烘储一体化综合服务中心。
(二)通过规范整合资金加大支持力度
针对农产品产地初加工设施建设补助比例不高、农户自筹资金困难的问题，鼓励地方根据实际需求统筹整合相关资金联合投入建设，提高项目建设的政策补助比例，切实保障农户收益，快速提升产地初加工能力。财政、农业、扶贫等相关部门应联合出台产地初加工项目资金整合规范的指导意见，协调解决不同资金整合使用的障碍，形成规范的整合程序和统一的考核验收标准，消除基层执行操作上的顾虑和政策风险。加强农机购置补贴与产地初加工补助政策执行上的协调，及时将产地初加工增补设施纳入农机购置补贴目录范围，以各项补贴额度不下降的原则统一相关设施补助的标准，确保实际操作的便利性和农民充分享受到政策的实惠。产地初加工项目见效快、增收效益显著，很多地方希望将其作为产业扶贫的重要抓手，应积极探索贫困户参与产地初加工项目的机制，通过设施资产入股、参与就业以及定向订单等多种形式确立贫困户与项目实施和经营主体的利益联结机制，并将其作为扶贫资金到户考核的标准。
(三)加强财政金融联动支持
以“补助+信贷”的方式强化对专业农户和合作社的支持力度，完善初加工设施不动产登记和抵押制度，为自筹资金不足者提供设施建设按揭贷款支持，并通过设施抵押贷款解决长期投入资金的周转问题。将政策延伸至企业并扩展到高标准设施设备，以政策性信贷或担保的方式支持有一定规模的合作社和企业建设加工、储藏设施。针对经销、加工大户购销资金短缺的问题，应着力支持发展农产品仓储抵押贷款、订单质押贷款以及以购销、加工储运信息监控为风险控制基础的购销信用贷款等业务。
(四)强化用电、用地等配套政策的协同支持
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引导各地加强对区域农产品产地初加工设施建设的需求研究，制定农产品产地初加工基础设施建设发展规划，对于集中连片的农产品初加工基地应优先纳入农村电网改造和设施农业供地规划，以解决当前实施过程中面临的用地设施配套成本过高、合法用地存在障碍等问题。
为保证产地作业便利和切实降低从地头到加工的运输损耗，支持在临近产地区域统一规划产地初加工服务基地，对于选址无法避开基本农田的，可根据程序调整土地利用规划，保障产地初加工设施建设用地的合法性。对于农户利用自己宅基地建设产地初加工设施只需备案登记，鼓励整理农村现有建设用地用于产地初加工设施的建设；通过农村建设用地整理和耕地增减挂钩获得的建设用地指标，应优先用于支持本地产地初加工设施项目的建设；对于合法、合规建立的产地初加工设施应尽快给予土地和设施的确权颁证。
国家发改委、农业部、国家电网等相关部门应联合出台强化电力保障支持农产品产地初加工基础设施建设的意见，明确由农村电网改造工程资金解决产地初加工项目用电基础设施的投入，对纳入产地初加工补助支持的项目按照农业电价征收电费，切实保障农产品初加工用电享受农用电政策。
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(五)完善配套市场服务体系
引导地方在初加工设施集中连片区域，规划建设产地市场，完善农产品分级包装、竞价交易、质量检测检疫、市场信息、物流运销、市场营销、品牌培育等服务体系，促进形成产业市场集聚效应，为农民参与和选择市场创造更多机会。优先支持农产品产地初加工集聚基地开展电子商务进农村试点，引入大型电商平台和培育区域性农产品电商企业，打通农产品进城物流通道，拓展初加工农产品的销售范围。
联合工商、质量监督检疫检验、食品药品监督管理部门，加大支持农民专业合作社强化初加工农产品质量管理、提高产品商品化率、创建自主品牌，使农产品商品化、品牌化的价值增值更多地保留在农村内部。对于有实力的合作社，应在初加工设施建设上进一步支持其投建产品去皮(核、壳)、清洗净化、消毒杀菌、分级包装等设备，帮助其提高产品商品化程度。支持农民专业合作社商标注册和创建品牌，适度放宽对农民专业合作社申请质量安全认证的资产和产值规模等要求，对于农民专业合作社初加工农产品只要产品质量检验检疫符合要求即可办理质量安全认证，加强食用农产品质量安全认证、“三品一标”(无公害农产品、绿色食品、有机食品和农产品地理标志认证)及商标品牌的有效联动，促进农民专业合作社做大做强、做精做优。
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注释：
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①试点省(自治区、直辖市)包括河北、内蒙古、辽宁、吉林、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。
②马铃薯按当前市场价每吨1000元估算，增收效益1550万元；苹果按当前市场价每吨8000元估算，增收效益3520万元；蔬菜按当前市场平均价每吨4000元估算，增收效益696万元；道地药材按当前市场平均价每吨20000元估算，增收效益74万元。
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③农业部农村经济研究中心依托全国农村固定观察点调查体系共发放问卷1226份，截至2016年6月30日共回收有效问卷1129份，其中，获得农产品初加工补助的主体315个，未获得农产品初加工补助的农户814个。
④贵州和广西未能反馈政策需求意见。
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⑤2013年，国家发改委印发了《关于调整销售电价分类结构有关问题的通知》(发改价格[2013〕973号)，明确了农产品初加工执行农业生产电价用电。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出农产品初加工和农业灌溉用电执行农业生产用电价格。2015年12月23日，国务院常务会议部署推进农村一二三产业融合发展时，指出“农产品初加工用电享受农用电政策”。
⑥即使不使用电，每月也需要缴纳。
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⑦其中，250万元来自农业厅新型职业农民培育和基层农技推广体系改革与建设项目。 织梦内容管理系统