今日推荐
热点排行
施戍杰：长株潭协同发展的经验和启示
发布时间：2018-04-17 作者：派智库 来源：经济要参 浏览：次【字体： 大 中 小】
以长沙、株洲、湘潭三市为核心的长株潭地区，是我国中部的重要城市群和增长极。三市地处京广线与长江流域交汇处，呈“品”字形怀抱湘江，中心城区彼此毗邻，历史文化相互交融，具备协同发展的区位优势与人文基础。20世纪50年代就曾有将三市合建为“毛泽东城”的设想，后被毛泽东本人否定。20世纪90年代中后期，湖南省委省政府正式提出长株潭一体化战略，开启三市协同发展的实践。其探索历程被评为“中国第一个自觉进行区域经济一体化实验的案例”①。2007年，国家发改委批准长株潭城市群为全国“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”，标志着三市协同发展上升到国家层面。以长株潭地区为案例，有利于丰富我们对后发地区实施协同发展的认识，总结其面临的任务、采取的机制与呈现的特征。
一、长株潭协同发展的探索
1.探索历程
长株潭协同发展的探索大体可以分为三个阶段。三个阶段探索的方式、推进的层级存在差异，但有一点是共同的，就是其出发点均是力求通过促进长株潭的协同发展，带动湖南整体经济实现后发赶超。
第一阶段：初步提出
在我国历史上，株洲、湘潭长期隶属长沙。湘潭(辖株洲)1922年从长沙划出，株洲1951年又自湘潭分离，才正式形成三地并立的局面。20世纪50年代末，在计划经济大背景下，长株潭三地为争夺工业项目内部竞争激烈。建设“毛泽东”城，就是为化解三地矛盾，仿照苏联列宁格勒与斯大林格勒而提出的建议，不过未被采纳。
20世纪80年代初，与湖南相邻的广东开始设立经济特区，经济增长与城镇化进程加速。而同一时期，湖南还存在计划经济条件下的条块分割等问题，缺乏广东所具备的城市发展引擎。作为湖南最大的城市，省会长沙当时在全国城市排名中已在30名以后。②为此，有专家提出建立长株潭经济区的建议，通过打造经济增长极，化弱势为强势，带动全省经济增长。这一建议反响很大。湖南省委高度重视，设立了长株潭经济区规划办公室及协调会议制度。但有人担心，长沙、株洲、湘潭已是湖南发展最好的三个城市，如果再给予政策倾斜会拉大同其他地区的差距。受均衡发展思路的影响，方案最终未能落地。
本文来自织梦
第二阶段：正式实践
20世纪90年代，随着改革开放进入新阶段，无论是城镇化水平还是经济增长速度，作为农业大省的湖南都逐渐落后于全国其他地区。面对不利的发展态势，有学者指出，湖南应改变过去控制大城市发展的战略，转为大力发展长株潭城市群。③该提议再次引起广泛反响。
1997年，时任湖南省委书记主持召开了“长株潭座谈会”，长沙、株洲、湘潭三市主要负责人和省直有关部门领导参加。1998年，长株潭经济一体化协调领导小组成立，小组办公室设在当时的省计委。1999年，三市“交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治”五项基础网络规划开始实施。长株潭协同发展正式进入实践。
2005年，《长株潭城市群区域规划》印发。这是我国内地首份城市群区域规划，被认为对推进长株潭协同发展进程至关重要。规划对长株潭区域发展的功能定位是“提高湖南省的区域竞争力”。具体而言，是通过区域经济一体化，在国家战略层面“支持湖南省发挥后发优势，实施反梯度战略，统筹区域发展，提高湖南省在国内省份中的核心竞争力和区域整体实力”；在省域战略层面“实现城市群在湖南省的非均衡极化发展、跨越式发展。……带动湖南省全面实现小康”。
内容来自dedecms
同年，《长株潭经济一体化“十一五”规划》编制实施。规划提出推进长株潭“区域布局一体化、基础设施一体化、产业发展一体化、城乡建设一体化、市场体系一体化、社会发展一体化”，以及交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治等“新五同”建设。
本文来自织梦
第三阶段：全力推进
2006年，《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》印发，长株潭地区入选中部地区崛起所要重点发展的城市群。2007年，国家发改委下发《关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的通知》。这标志了长株潭协同发展实践正式上升为国家层级战略。2009年，国务院进一步批准《长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》，及其附件《长株潭城市群区域规划2008-2020年》。长株潭协同发展的目标被定位为，“全国‘两型’社会建设的示范区，中部崛起的重要增长极，全省新型工业化、新型城市化和新农村建设的引领区，具有国际品质的现代化生态型城市群”。其协同发展的意义也被明确为，“既关系到湖南自身发展，也是落实国家中部崛起战略的需要，是促进东中西区域协调发展的重要实践”。2014年，面对区域经济发展的新形势和新背景，《长株潭城市群区域规划2008-2020年》进一步调整，为长株潭协同发展提供了新的动力。
2.协调机制
长株潭协同发展的体制机制不断完善。从“经济区规划办公室”、“经济一体化办公室”、“两型办”、“市长联席会议”，到两型试验区“管委”和“工委”，长株潭协同发展的协调机构，层级不断提高，发挥的作用也不断扩大，成为促进三地协同发展的重要推动力。
长株潭协同发展协调机制的建立，可以追溯到20世纪80年代。1984年，湖南省委通过了《关于建立长沙、株洲、湘潭三市经济区的问题》的会议纪要，提出建立长株潭经济区规划办公室及经济技术开发协调会议制度④这一协调机制为长株潭协同发展的初步探索奠定了基础，但遗憾的是因反对意见的存在而未能真正进入实践操作。
随着长株潭协同发展再次启动，1998年湖南省政府成立了长株潭经济一体化协调领导小组，并设立长株潭经济一体化发展协调办公室(即“经济一体化办公室”)，由时任计委主任兼任办公室主任。这一协调机制为长株潭协同发展做了大量工作。但由于“经济一体化办公室”本身不是一个独立部门，长株潭三市各自独立的主体利益难以得到协调。2006年召开的第一届长株潭三市党政领导联席会议(即“市长联席会议”)，实现三地横向协调的常态化，推进了协同发展。
2009年，湖南省人民政府印发《两型社会建设综合配套改革试验总体方案》，成立长株潭“两型社会”建设改革试验区领导协调委员会，并以长株潭“两型社会”建设改革试验区领导协调委员会办公室(即“两型办”)作为常设机构。“两型办”为正厅级，归省发展和改革委员会管理，主任由省发改委主任兼任，常务副主任高配正厅。
2011年，湖南省进一步成立长株潭“两型社会”建设综合配套改革试验区工作委员会(即“工委”)和长株潭“两型社会”试验区建设管理委员会(即“管委”)，作为省委派出机构，专门负责统筹、协调和指导长株潭城市群“两型社会”试验区改革建设各项工作。两型试验区工委、管委实行两块牌子、一套人马，为正厅级行政机构。主任由省委、省政府有关领导同志担任，常务副主任配正厅长级。跨行政区协调机制的实体化，提高了组织权威，有助于打破行政区壁垒。
二、长株潭协同发展的成绩
织梦好，好织梦
1.经济集聚增强
提高经济集聚程度，培育经济增长极，是长株潭协同发展实践的关键动因。因此，经济集聚程度是衡量三地协同发展绩效的首要指标。
长沙、株洲、湘潭是湖南发展最好的三个城市，也是促进省域经济增长的核心动力。1996年长株潭协同发展正式实践，三地生产总值占湖南地区生产总值的比重为33.02%。随着三地协同发展不断推进，2014年该比重已高达42.74%，提高了9.7个百分点。尤其是长株潭获批“两型试验区”后，协同发展进程加速，该比值迅速上升。
dedecms.com
省会作为区域行政中心，拥有较强的经济集聚力，对经济增长的带动作用不可忽视。1996年，长沙市国内生产总值在全国省会城市中排名仅为15；2013年，这一名次上升到第7位。长株潭协同发展正式实践后，长沙在全国排名的提升，也说明省域经济集聚度的提高。
2.相对规模扩大
随着经济集聚增强，长株潭与整个湖南经济的相对规模扩大。就增长极本身而言，长株潭地区生产总值占全国比重，1996年为1.1%，2007年也仅达到1.29%，提高0.18个百分点；此后迅速上升，至2014年达到4.25%，提高2.96个百分点。就全省而言，湖南地区生产总值占全国比重，1996年为3.55%，此后一段时期甚至出现下降，至2007年仍只达到3.52%，甚至低于1996年水平0.02个百分点；但2007年之后该比重迅速上升，2014年已达到4.25%，七年间提高了0.73个百分点。这表明，随着长株潭协同发展的深入，尤其是2007年上升至国家层次战略后，长株潭地区及其带动的省域经济在全国经济中的地位迅速提升。而2014年长株潭地区生产总值占湖南比重下降，占全国比重上升，则说明其扩散效应超过了集聚效应。
3.产业结构升级
产业结构升级是经济增长的重要动力。后发地区的产业升级，最重要的是从以农业为主，向以工业和服务业为主转变。这可以用第一产业比重的下降幅度衡量。
长株潭第一产业比重，1996年为17.95%，低于全国平均水平1.44个百分点；2014年则是5.25%，低于全国平均水平3.93个百分点。可见长株潭产业结构升级领先于全国平均水平，且差距不断扩大。湖南作为农业大省，第一产业比重在1996年仍高达31.26%，超过全国平均水平11.87个百分点。随着长株潭协同发展带动湖南全省的产业升级，省域第一产业比重不断下降，2014年为11.65%，仅高出全国平均水平2.47个百分点。可见，长株潭产业升级对全省的拉动效应。
4.城镇化进程加速
织梦好，好织梦
城镇化是劳动力由低效率的农村部门向高效率的城镇部门转移的过程，不仅能促进经济增长，而且能有效改善城乡二元结构。非农产业的发展是城镇化进程的动力。但由于城乡劳动力市场分割，中国的常住人口城镇化速度通常慢于产业结构升级，故作为单独指标衡量。
dedecms.com
湖南的城镇化水平长期低于全国平均，但两者差距不断缩小。全国城镇化率从1996年的30.48%上升到2014年的54.77%，提高了14.29个百分点。湖南省城镇化率从1996年的25%，上升到2014年的49.28%，提高了24.28个百分点。两者差距从1999年最高时的约9.4个百分点，下降到2014年的约5.5个百分点。湖南城镇化率与全国平均水平的接近，很大程度是缘于长株潭协同发展所带来的城镇化加速。长株潭城镇化率1996年仅为31.40%，高于同期全国水平约0.92个百分点；至2014年已上升到66%，高于同期全国平均水平11.23个百分点。这一时期，长株潭城镇化的发展水平也始终超过湖南平均水平，可以说，其对湖南城镇化进程起到了巨大的推动作用。
5.经济水平提升
经济规模扩大尚不能完全反映经济发展水平，后者的理想指标是人均生产总值。作为中部省份，湖南人均生产总值长期低于全国，1996年仅占全国水平的67.42%，至2007年达到73.11%，九年上升5.69个百分点；2007年后该比值升速加快，2014年达到86.36%，七年提高13.25个百分点。长株潭人均生产总值则始终高于全国，1996年是全国水平的110.81%，至2007年达到130.91%，上升20.1个百分点；2007年后该比值升速加快，2014年达到176.86%，七年提高45.95个百分点。长株潭经济水平迅速上升，带动了湖南省域经济发展。 内容来自dedecms
三、长株潭协同发展存在的问题
1.集聚效应不平衡
长株潭协同发展，是要将三个增长极合并为一个，以产生集聚效应。就长株潭整体而言，无疑是成功的；但三地内部，却存在不平衡。
长沙地区生产总值占湖南比重，从1996年的15.75%上升到2014年的28.94%，提高了13.19个百分点。与此同时，株洲和湘潭地区生产总值所占比重反而下降，从1996年的8.45%和6.69%，下降到2014年的7.99%和5.81%，降幅为0.46和0.88个百分点。这说明在协同发展的过程中，经济主要向长沙集聚，株洲和湘潭受益并不明显。
2.人均收入存在分化
本文来自织梦
随着长株潭协同发展的推进，三地人均收入不断提高，但区域差距同样在不断扩大。以长沙为基准，长株潭三地人均生产总值之比分别从2004年的100∶70.05∶69.17，扩大到2014年的100∶50.84∶51.97。三地城镇居民人均可支配收入之比分别从2004年的100∶91.22∶77.99，扩大到2014年的100∶85.1∶73.5。三地农村居民人均纯收入之比则从2004年的100∶81.92∶87.85，扩大到2014年的100∶66.13∶64.87。无论是收入差距的绝对水平还是扩大幅度，都是人均生产总值超过农村居民收入，后者再超过城镇人均收入。这应是由于社会再分配，使得人们的收入差距小于人均GDP的差距。
3.城乡差距离差增加
城乡间或区域间的要素流动愈加充分，则该地的城乡与地区间收入差距将逐步断缩小。随着长株潭协同发展的推进，三地的城乡收入差距不断缩小，分别从2004年的2.56、2.85、2.27倍下降到2014年的1.70、2.18、1.92倍。这说明三地的城乡间要素流动不断加快。但与此同时，三地城乡收入差距却始终存在分化。株洲、湘潭两地的城乡收入差距长期高于长沙，且仍在扩大，分别从2004年的1.11和0.89倍，扩大到2014年的1.29和1.13倍。这说明，三地城市间与农村间的要素流动尚不充分。
4.城镇化水平未能收敛
长沙、株洲、湘潭三地的城镇化水平上升迅速，分别自1996年的35.41%、26.65%和29.45%，上升到2014年的72.34%、61%和56.55%。但三地城镇化水平的差距不仅没有缩小，反而有所扩大。株洲与湘潭的城镇化水平，1996年分别低于长沙8.76和5.96个百分点，2014年分别低于长沙11.34和15.79个百分点。这说明长沙的内生增长动力，也就是对周边乡村的辐射能力，要高于株洲和湘潭。
5.第三产业发展相对滞后
一般而言，随着产业结构的升级，第三产业所占比重会逐步提高，成为吸收农村劳动力进入城市的主渠道，并最终超过第二产业。但在长株潭地区，第二产业比重却相对过高，远远超过第三产业比重。
长株潭三地的第二产业比重，分别从1996年的42.70%、46.60%、44.70%，上升到2014年的54.20%、59.24%、56.98%，分别上升11.5、12.64和12.28个百分点；第三产业比重，自1996年的42.7%、31.3%和34.6%，形成先上升、后下降、再回升的轨迹，至2014年仍仅为41.81%、33.04%和34.89%，与期初水平几乎持平，且远低于第二产业比重。而从全国范围看，第三产业比重在1996年仅占33.57%，此后迅速上升，至2014年达到48.09%，提高了14.52个百分点，并于2012年就超过第二产业比重。三地产业结构趋势一致，且均以第二产业的发展为主，说明产业同构严重。而相较长沙，株洲和湘潭第三产业发展更加滞后，这可能是两地城镇化水平相对较低的重要原因。
6.金融资源分布不均
金融资源是经济发展的“血液”。其中，贷款会直接转化为投资，促进经济增长。而存款则是贷款的重要来源。从人均年末金融机构贷款余额来看，长沙、株洲、湘潭之比从2003年的100∶21.13∶23.20，演变到2013年的100∶16.66∶23.85，差距很大且未能收敛。人均年末金融机构各项存款余额，长株潭之比则从2003年的100∶34.36∶36.54，演变到2013年的100∶30.36∶31.56，差距略低但也有所扩大。三地城乡居民储蓄余额的相差幅度则相对较少，说明储蓄资源的主要差异在于企业储蓄。三地贷款差距大于存款差距，则说明长沙的金融贷存比要高于株洲、湘潭两地。金融贷存比，就是区域金融贷款余额与存款余额的比重，可以衡量一地金融资源的利用效率。长沙金融资源利用率高，其实说明了株洲、湘潭的金融资源在向长沙流动。
7.财政资源差距明显
在我国，政府长期主导经济增长。财政支出不仅影响一地的经济发展，还会影响到该地公共资源的供给。我们以人均财政支出与全国水平之比衡量三地差距。长沙人均财政支出长期高于全国平均，2003年是全国水平的0.98倍，2014年达到1.16倍。株洲与湘潭的人均财政支出均长期小于全国水平，2003年分别为全国水平的0.62和0.52倍，至2014年则分别达到0.78和0.77倍。这一差距三地未能收敛，株洲、湘潭2003年分别相当于长沙的63.3%和53.1%，2014年分别相当于长沙的67.2%和66.4%。
本文来自织梦
四、对长沙“一城独大”的进一步思考
根据前文分析，在协同发展的进程中，长株潭整体绩效斐然，但三地之间却存在长沙“一城独大”的问题。株洲、潭州与长沙间的差距不仅没有缩小反而有所扩大。为什么协同发展的实践反而造成经济分化？能简单认为这是因由上述实践不够充分，甚至未发挥效力而导致的吗？我们认为，并非如此！“协同”不只是一种发展状态，更是一种发展政策。作为中部地区的湖南，其初衷就是通过发展政策的协同，打破行政区壁垒，集聚增长极，实现赶超发展；而随着经济起飞的实现，未来将更多发挥增长极的扩散效应，达到发展状态的协同。
dedecms.com
发展状态的协同，是指区域经济逐步走向收敛的过程，也即区域库兹涅茨曲线的后半段，其反面为区域经济分化。经济发展在区域间通常会经历先集聚后扩散的“倒U型”曲线。正如佩鲁指出，“增长并非同时出现在所有地方，它是以不同的强度首先出现在一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的影响”。⑤在前一阶段，通过“回波效应”或“极化效应”，劳动力、资金、技术等生产要素向增长极聚集。在后一阶段，通过“扩散效应”或“淋下效应”又将各生产要素由增长极扩散向周围欠发达地区。⑥
内容来自dedecms
发展政策的协同，是指地方政府通过在区域发展中横向协作，打破行政区壁垒，实现区域内要素自由流动的过程，其反面是依靠“特惠政策”的单兵突进式发展。从这个角度看，设立东南沿海特区、开发浦东新区、实施西部大开发、振兴东北老工业基地和促进中部崛起，均是通过获取中央特惠性政策，打造“政策洼地”来汇聚资源要素，区块间的地方政府相互竞争而无横向协作。随着经济发展进入新常态，原有的“特惠”政策开始“普惠”化，边际效力递减。通过地方政府间的政策协同来打造“改革高地”，成为当前区域政策的重要选项。
发展政策的协同与发展状态的协同并非一一对应的关系。对于后发地区而言，自然资源、物质资本与企业家是稀缺的，构成发展瓶颈。应将有限的资源集中投向效益较高的区域以获得高速增长，再通过交互需求引致其他区域发展。由于中国的行政区经济特征，不同地区财政利益不同，且均面临晋升压力，市场相互分割，生产要素难以自发汇集到发展潜力较大的区域。此时，吸引要素流入主要有两种区域政策：一是通过实施“特惠政策”形成“政策洼地”，增强吸引力；二是通过地方政府的横向协作，打破区域内要素流动桎梏，降低阻力。因此，在经济追赶期，发展政策的协同也可能导致区域内经济的分化。而当追赶阶段完成，依靠特惠政策集聚的增长极，则需要通过政策协同发挥其扩散作用，此时发展政策的协同与发展状态的协同相统一。
dedecms.com
长株潭协同发展中长沙“一城独大”的原因有二。一方面，这是通过协同政策集聚增长极的自然结果。在20世纪90年代中期，湖南的经济赶超迫切需要一个增长极。而在行政分割体制下，生产要素难以自发流动，省域经济集聚度较低。与此同时，作为中部省份的湖南，当时也缺乏中央特惠政策的支持，难以打造政策洼地。通过长株潭三地的政策协同，打造省域经济增长极，就成为湖南自觉实践的结果。长沙拥有更强的区位优势和发展潜力，在协同发展的过程中更容易汲取资源。另一方面，长沙作为省会城市，行政资源要多于株洲和湘潭，在协同发展的渐进过程中，一些行政干预也加剧了资源的单向流入。
copyright dedecms
五、结语
织梦内容管理系统
在本研究中，我们梳理了长株潭协同发展的探索历程，明晰这一自觉探索的由来、目标、困难与应对，并利用统计数据分析这一进程所产生的成绩与存在的不足。同时，本研究还结合增长极理论与中国行政区经济的现实特征，阐释了对后发地区城市群协同发展的启示。
本文来自织梦
未来长株潭协同发展的路径有两种思路。一是打破现有的行政格局，通过长株潭管委会实体化，或直接争取三市合并，形成统一的行政框架配置域内资源。二是在遵循现有行政区划的前提下，进一步推进三地的政策协同，并通过法律予以规范化、稳定化，打破行政壁垒对于域内资源的桎梏。前一种思路，成本更高、不确定性更强，并且随着“协同发展”被越来越多的地方推行，不可能在这些区域都实施行政一体化。因此，用法治手段进一步深化协同发展应是努力方向。
政策协同的法治化可以保障政策的稳定性与统一性，有效约束地方政府追求本地利益而产生的失范行为，实现市场秩序规则的融通衔序。具体而言，需要做到四点。一是协同立法。三地在立法前信息共享，依据自身制定的联合立法程序与争端解决机制，就区域公共事务同步制定相关法律。二是法律清理。审查三地现有的法律规范，及时修改与协同发展要求相悖的法律制度。三是协同执法。统一执法尺度，实现执法结果相互确认，落实交叉区域的执法责任，在避免执法留白的同时提高执法效率。四是建立地方政府合作的法律框架。如对我国地区间行政协议的签订、修改、退出与效力做出明确的法律规范。
注释：
①易颖.长株潭一体化悬念.南方周末.
②张萍.长株潭经济一体化的提出和决策.学习与实践，2002.10。
③张富泉.湖南省城市建设发展的几个战略问题.湖南经济，1993.6。
织梦好，好织梦
④
⑤弗朗索瓦·佩鲁.增长极概念.载于《经济学译丛》，1988.9。
copyright dedecms
⑥艾伯特·赫希曼.经济发展战略.北京：经济科学出版社.1991年版；冈纳·缪尔达尔.亚洲的戏剧——对一些国家贫困问题的研究.北京经济学院出版社，1992年版。
(图表参考文献略) copyright dedecms