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内容摘要：深化体制机制创新改革是上海科技创新中心建设的核心内容，破除制约科技创新的体制机制瓶颈，关键是处理好创新过程中政府与市场的关系，使市场在配置创新资源中发挥决定性作用，更好发挥政府科技管理和服务作用。本文在总结上海科技创新体制机制改革成果的基础上，深入分析当前制约科技创新发展的制度瓶颈，并提出针对性的对策建议。 dedecms.com

关键词：深化 科技创新 体制机制 改革 内容来自dedecms

形成有利于科技创新发展的体制机制是上海建设科技创新中心的核心任务，也是上海落实创新驱动发展战略，系统推进全面创新改革试验的关键环节。上海对照科创中心建设任务要求，相继出台了涵盖人才工作、知识产权运用和保护、众创空间发展、财政支持、科技金融、科技成果转化、外资研发中心创新、国有企业创新、财政科技投入等九个方面的制度创新政策文件及相应的一批操作实施细则，科技创新的动力和活力不断得到释放。 dedecms.com

一、科技创新体制机制改革呈现新亮点

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（一）创新政府科技管理体制机制

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1、转变政府职能，放管结合，最大限度减少政府对企业创新创业活动的管制。政府“缺位、越位、错位”现象是导致创新创业制度环境不完善主要原因之一。科技创新需要公平、透明的市场环境，这就需要切实转变政府职能、构建服务型政府，进一步推进简政放权，严格控制政府审批权的边界，除涉及国家安全及重大国计民生等方面的事项外，都放手给市场主体，实现“法无禁止皆可为”，确保权力合法运作、信息公开透明和接受大众监督，为创新创业营造良好的发展环境。上海科创中心建设在投资、创新创业、生产经营、高技术服务等领域，分5批累计取消和调整行政审批等事项368项，其中取消168项、调整200项。比如，取消了“国家科技型中小企业技术创新基金项目（初审并推荐）”和“上海市科技型中小企业技术创新资金项目审批”申请材料中的“审计报告”和“查新报告”，进一步加大了对创新企业发展的支持力度。发布《上海市企业住所登记管理办法》，放开企业集中登记、“一址多照”，从多个角度降低企业住所登记要求，鼓励大众创业。

2、探索政府扶持创新活动新机制，形成符合创新规律的政府管理服务模式。在市场机制下，政府对创新活动的扶持可有效解决创新活动的风险性高、中小企业抗风险能力弱以及多个创新主体（企业、高校、科研机构等）协同性差等问题。通过政府协调激发创新主体的积极性和主动性，推动科技创新加快发展。创新财政科研经费的管理使用模式，针对市场不能有效配置资源的基础前沿研究，加大稳定性、持续性支持力度；针对市场需求明确的技术创新活动，通过风险补偿、后补助、创业投资引导基金、天使投资引导基金等引导性为主的方式，支持企业自主决策、先行投入。为促进“大众创业、万众创新”，引导社会资本加大对种子期、初创期科技型企业投入力度，出台了《上海市天使投资风险补偿管理暂行办法》，对投资机构投资种子期、初创期科技型企业，最终回收的转让收入与退出前累计投入该企业的投资额之间的差额部分，给予一定比例的财务补偿。

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3、建立财政科技资金投入统筹联动机制，提高政府资金使用效率。针对财政科技投入管理中存在的部门分割、投入分散和重复等问题，充分发挥社会专业机构在财政科技项目管理中的作用，优化财政科技投入管理，提高财政科技专项资金的使用效率与效益，出台了《本市加强财政科技投入联动与统筹管理实施方案》，建立了财政科技投入管理体系和部门科技投入联动协同、重大科技投入统筹聚焦的管理机制，进一步加大对重大战略项目的财政支撑力度。建立了统一的市级财政科技投入信息管理平台，实现项目的一站式网上申报受理、统一编码和信息公开以及专项信息跨部门共享。将市级财政科技专项按照基础前沿类专项、科技创新支撑类专项、技术创新引导类专项、科技人才与环境类专项以及新设立的市级科技重大专项5类，进行各有侧重、相互协同的专项分类管理。同时，牵头部门及配合部门依托信息平台，对科技财政专项分类加强联动管理。 内容来自dedecms

（二）健全市场主体创新创业机制

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1、释放科研机构创新活力。以往科研院所受制于传统运行体制在科研人员收入、成果市场化合作等方面的束缚，科研院所的创新动力不足，科研院所在引领和支撑产业共性技术方面的平台作用没有得到充分发挥。针对这种情况，《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》（以下简称“科创中心建设22条”）提出“对于前沿和共性技术类科研院所，建立政府稳定资助、竞争性项目经费、对外技术服务收益等多元投入发展模式，探索建立科研院所创新联盟，以市场为导向、企业为主体、政府为支撑，组织重大科技专项和产业化协同攻关”，赋予科研机构管理自主权，增强科研工作服务产业创新的能力。实践中，涌现出一些成功案例，如上海工业自动化仪表研究院牵头组建上海市工业控制系统信息安全技术服务联盟，通过攻防演练实验室建立、工程项目应用示范等，护航工业互联网系统的平稳运行。

2、激发国有企业创新动力。国资国企要在上海科创中心建设中发挥主力军作用，而传统体制下，国企的考核、任命、任期制度决定了创新就意味着冒风险、担责任，在缺乏相应保障制度的前提下，国企对创新投入缺乏动力。针对这种情况，科创中心建设22条提出，“完善国有企业经营业绩考核办法，加大创新转型考核权重，对科技研发、收购创新资源和重大项目、模式和业态创新转型等方面的投入，均视同于利润，实施对重大创新工程和项目的容错机制”，以此鼓励创新，宽容失败，激发国有企业的创新积极性。一年来，上海出台了《关于鼓励和支持本市国有企业科技创新的若干措施》，初步建立起一套激发企业创新活力和动力的考核、激励、评价制度。一方面，完善国有企业经营业绩考核办法。加大创新考核评价指标权重，结果与任期激励相挂钩，指导竞争类企业编制与法定代表人任期相一致的创新转型规划，深化研发投入和创新转型、跨国经营费用视同于利润，境外投资项目考核单列。另一方面，建立创新容错机制。创新项目因客观因素未实现预期目标，在考核评价和经济责任审计时不作负面评价，鼓励企业集团完善内部创新考核体系，建立责任传递机制。同时鼓励企业将容错机制写入公司章程，制定流程式、可操作的细则，解决创新者的后顾之忧。 织梦好，好织梦

3、完善企业创新投入制度。健全的企业创新投入制度是科创中心建设的重要制度保障，科创中心建设22条提出“落实国家对包括天使投资在内的投向种子期、初创期等创新活动投资的相关税收支持政策，实施国家调整创业投资企业投资高新技术企业条件限制的规定、允许有限合伙制创业投资企业法人合伙人享受投资抵扣税收优惠政策。”一年来，《关于促进金融服务创新支持上海科技创新中心建设的实施意见》发布，在推进多元化信贷服务体系创新、发挥多层次资本市场的支持作用、增强保险服务科技创新的功能、推动股权投资创新试点、加大政策性融资担保支持力度等8个方面提出了20条政策措施，在具体实践中取得了一批成功案例。如，通过完善多层次资本市场建设支持上海科创中心建设。2015年12月，上海股权托管交易中心科技创新板正式开板，彩虹鱼海洋科技等两批42家科技创新企业在该板成功挂牌，企业分布于互联网、生物医药、新能源、3D打印等17个新兴行业。科技创新板贴近科创企业需求，设立了灵活的挂牌准入制度，并通过为科创企业搭建银行、私募、保理等多金融业态参与的综合金融服务平台，促进企业与机构投资者的对接。又如，发挥政府引导基金的引导和放大作用，鼓励更多社会资本发起设立创业投资和天使投资基金。截至2015年末，上海创业投资引导基金累计投资38家创投基金，认缴出资规模约23亿元，参股基金总规模约128亿元，资金放大近6倍，累计投资项目超过500个，超过90％的企业为新一代信息技术、生物健康、新材料、新能源等领域的早中期科创企业，天使引导基金累计投资天使投资基金16家，认缴出资规模为3.4亿元，基金总规模约18亿元，资金放大近6倍。再如，推动股权投资企业开展境内外双向投资，扩大上海外商投资股权投资企业试点（QFLP）范围，吸引具有丰富科技创新企业投资经验的海外天使投资、创业投资、股权投资基金参与试点，拓宽资金来源和使用渠道，积极鼓励支持企业以股权投资的方式并购境外高新技术企业，整合全球科技资源。截至2015年10月，上海企业累计对97家境外高新技术领域企业进行投资或并购，境外投资额达32.1亿美元。 dedecms.com

（三）完善科技成果转移转化机制 织梦内容管理系统

1、实施激发市场创新动力的收益分配制度。利益驱动是科技创新永不衰竭的内生动力。在传统体制下，职务发明人权益得不到有效保障。比如，高校的科技成果作为“职务作品”，其所有权归学校，发明者不能擅自寻求转化，否则就将定性为造成“国有资产流失”的行为。这种体制下，国有企事业单位为不冒发生国有资产流失的风险，往往不奖励发明人或将奖励标准定得很低，致使大量科技创新发明“束之高阁”，发明人的创新积极性受阻，影响发明成果的转移转化。而从发达国家经验来看，一般是通过立法形式明确职务发明制度，例如美国高校发明专利权利金分配中，职务发明人所占比例多数在30％-50％。因此科创中心建设22条中专门提出“构建职务发明法定收益分配制度”，“允许高校和科研院所科技成果转化收益归属研发团队所得比例不低于70％”，以加大创新创业人才激励力度。在具体实践中，高校、科研院所等结合自身实际情况积极探索，形成了一些创新性做法。比如，上海理工大学探索技术成果转化新模式，由学校出资300万元，连同2700万元无形资产注册成立太赫兹技术研究院。为了鼓励太赫兹技术团队创新创业，对团队实施股权激励，无形资产的80％归属太赫兹技术团队所有，占太赫兹科技有限公司股份的72％。这种科研团队核心人物直接参与成果收益分成机制让科研人员理直气壮拿奖金，有效地激发了科研团队创新创业热情，也畅通了科技成果转移转化之路。又如，上海应用技术大学探索科技成果转移转化新路径，开启学校、企业、专家共同创业模式，在三方成立科技成果转化公司之时，将技术团队可以获得的技术转化收益作为持有一定比例的股份固定下来。这样，不但解决了科研团队关心的收益问题，也破解了高校担心的“国有资产流失”问题。 copyright dedecms

2、高校技术转移服务体系建设取得初步成果。高校是科学发明、技术创新的源头，大量科研成果诞生于高校，因此科创中心建设22条非常重视高校科技创新发展、科研成果转化，尤其是高校技术转移服务体系的建设，对科技成果的转移转化至关重要。在传统体制下，科技成果使用、处置和交易体系不畅通，院校的科技成果使用权、处置权和收益权未下放，高校和技术创新团队无权处置创新成果，导致创新成果只能停留在技术层面，既无法转化形成现实生产力，也打击科研人员积极性。因此，科创中心建设22条提出“对高校和科研院所由财政资金支持形成，不涉及国防、国家安全、国家利益、重大社会公共利益的科技成果，主管部门和财政部门不再审批或备案，由高校和科研院所自主实施转移转化”，这也符合国际经验。比如美国的《拜杜法案》允许高校、科研机构、企业拥有所参与政府资助研发项目的专利申请权和使用权。实践探索中，上海地区的高校反应积极，加快建立科技成果转化管理制度和流程，完善技术转移服务体系。比如，上海交大出台了“1+3+6”的科技成果转化文件体系，即1个实施意见、3个管理办法、6个操作细则，探索形成了许可、转让、作价入股、自主转化、专利直通车等5种科技成果转化模式，并取得一批成功案例。制度创新带来显着的成效，2016年1-5月份，仅以许可和转让方式实现成果转化的项目达到117项，金额达到4000余万元。

二、科技创新体制机制改革存在的瓶颈问题

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（一）科技创新政策的精准化、精细化程度有待提高

一是部分政策缺乏操作性细则，落地实施难。围绕科创中心建设，委办、区县都相应地出台了实施意见、指导意见、配套政策等文件，但原则规定的多、细则出台的少，一些政策只提到未来改革方向，一些举措表述相对笼统，提法界定不明确，在没有相应实施细则的情况下，导致政策的可操作性差，造成政策有突破而落地有难度的局面。二是面上的政策相对完整，针对区域发展差别化政策不多。在“一刀切”政策实施情况下，部分区域结合自身发展阶段的个性化政策需求缺乏，导致政策实施的地区差异明显。比如，目前人才政策中更多偏重于海外人才、科研人员、创业团队、创业投资管理运营人才、企业家人才等的引进，针对制造业发展所需要的技能型人才的政策不多，无论是对制造业集中区域的发展，还是对“工匠精神”的培育，都存在不利的影响。三是科创中心建设法治保障不足，政策协同性不够。受制于科创中心建设的法治“短板”，法律法规与部门规章和政策性文件之间缺乏协同，从部门职能角度出发制定的一些创新性政策与上位法之间存在政策的不一致，再加上有些政策性文件本身缺乏地方上位法规的指导，使得法律法规与部门政策问“规则打架”现象仍旧存在，对同一创新活动或事项，法规与部门规定甚至存在截然相反的政策规定，使得政策“效力对冲”，要么执行不下去，要么效果大打折扣。

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（二）政府部门间协同推进、联动施策机制有待完善

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一是一些创新举措受制于部门协同不到位，落实不足。体制机制改革就是要打破传统的不利于创新发展的利益格局，建立起政府科技资源高效利用的制度体系，这就要求部门之间打破壁垒，加强协同联动，特别是要破除部门利益，将部门利益统一于科创中心建设大局。二是一些制度改革受制于联动推进不足，突破不够。比如，科创中心建设22条中提出鼓励科研人员“双向流动”，但在具体实施操作中，高校和科研院所针对“双向流动”机制还在探索中，一些个案的实践尚不能体现出制度体系的成熟。

（三）政府科技创新的管理体制、管理模式有待突破 织梦内容管理系统

一是科技企业对相关政策实施的感受度不足，尽管一批科技创新政策文件已经制定并公开发布，但是企业反映，获得政策的渠道仍比较窄，特别是中小科技企业、创业型企业，受制于企业规模、人力、财力、物力，本身就对政策类的东西关注不够，再加上政府的政策宣传、推送还存在不到位的现象，因此一些政策的企业知晓度不高。另外，由于一些政策的精细化、针对性不够，企业看到政策后并没有感觉，政策与企业需求还存在差距，也影响到企业的获得感。二是政府管理理念和方式方法需要进一步探索创新，只有管得住、管得好，才能放得开、放得活。面对“四新经济”不断涌现，政府在简政放权释放市场创新活力的同时，事中事后监管的方式方法、制度体系还不健全，使用信用监管、“互联网+”监管等手段的能力还不足，防控新技术、新业态、新模式带来的经济风险的能力还有待加强。 copyright dedecms

总之，创新型体制机制改革是上海科创中心建设的关键环节，目前在改革推进过程中遇到的这些问题，表面上看是政策协调、部门协同不足，造成一些改革创新突破难、落地难，政策效应受阻，但其背后暴露出的却是政府部门把握科技创新规律、认识市场运行规律能力的欠缺，对传统管理思维、运作手段驾轻就熟，面对科技创新新环境、新趋势、新事物则不知所措，勇于突破、敢于创新的思维仍有待进一步加强。

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三、深化科技创新体制机制改革的思路和建议

建设具有全球影响力的科技创新中心是国家战略，也是上海落实创新驱动发展战略的核心举措。重点是要在进一步完善构建科技创新体制改革的“路线图”基础上，形成能够落地实施并发挥效应的“施工图”。一是注重全面创新。加快建立协同推进的政府管理模式，打破创新资源的行政分割和政府管理形成的人为阻隔，加快建立高度开放的科技合作体系。二是强化横向协同。加强政策的协调性和推进的一致性，强化部门间政策制定和实施的协同性，切实提高科创政策的针对性、有效性和可操作性。三是坚持上下合作。以张江国家科学中心建设为载体，积极争取国家、市级相关部门的支持，把与科技创新相关的试点放在浦东张江先行先试，争取国内其他地区已经享有的政策以及已经实施的创新制度，在张江同样适用。四是推动平台叠加。加快建立与各试点平台的对接机制，把相关的科技创新体制机制纳入到自贸试验区、综合配套区、人才特区、教育改革综合试验区、自主创新示范区等多个国家级、市级的改革平台，使科技创新成为未来改革突破的重点方向。五是加快制度固化。对于一些取得成效的创新机制，要尽快形成经验，纳入法治框架，实现可复制、可推广。针对已经形成的一些改革案例，探索可复制可推广的制度设计。 dedecms.com

（一）围绕简政放权，最大限度减少政府对市场主体创新活动的管制，提升创新活跃度 织梦好，好织梦

加快政府职能转变，进一步推进简政放权，就是要理顺政府与市场、与社会之间的关系，最大限度减少政府对市场主体创新活动的管制，把市场能解决的事情交给市场，最大限度取消企业资质、项目类行政审批事项，放宽新业态、新产业的市场准入，把政府推动创新创业的工作重心转向营造优质环境，提供高效服务。比如，在“互联网+”、众筹、P2P、网络约车等新兴业态不断涌现的背景下，创新与监管之间的矛盾日益增多，传统管理部门由于信息不对称、对创新缺乏认识等原因，不能对新兴业态做出准确的分类和精细化管理，产生“行政不作为”或“一刀切”等现象，阻碍了新兴业态的发展。推进“证照分离”改革，就是通过改革审批方式和加强综合监管，进一步完善市场准入规则，使企业办事更加便捷高效，以更有效的“管”促进更有力的“放”。 dedecms.com

（二）围绕放管结合，引入市场管理理念和运作机制，提升创新满意度 内容来自dedecms

一方面是改革传统政府科研管理体制。政府对科技创新的高效管理，必须建立适应前沿创新需求的科技投入机制。可以借鉴美国国防部高级计划研究局（DARPA，简称“达帕”）的科研组织管理经验，改革传统的政府科研管理体制，改变当前由行政部门主导科研经费配置的模式，建立开放、竞争、扁平的创新组织平台，对科研经费进行统一配置和管理，以市场化模式公开招聘科研项目经理，在科研项目执行过程中建立动态调整的竞争性机制，通过减少管理层级、打破条块分割，解决创新资源管理的“碎片化”和科技投入分散重复等问题，提高科研经费的使用效率。另一方面要提高政府事中事后监管水平，加快促进科技创新活动便利化。按照国际化、法治化要求，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中事后监管，不断创新贸易监管模式、提高通关便利化水平，针对企业在进出H过程中遇到的关检不联动、检验检疫抽查比例高、通关时间长等问题，进一步优化监管流程、简化检验环节，将过去依靠“物理围网”的事前监管模式转变为依靠“电子围网”的事中事后监管模式，在科技创新相关行业领域开展通关便利化制度创新，通过关检联动、“十检十放”、保税研发等创新措施，提高通关效率、缩短通关时间、节约企业成本，使企业自用的研发设备、进口研发耗材等通关更加便利，企业进行研发创新活动更加便捷高效。 织梦内容管理系统

（三）围绕优化服务，探索政府扶持创新活动新机制，提升创新获得感

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一是，推进政府信息资源开放共享。在加强政府信用信息开放共享的基础上，进一步拓展公共信用信息服务平台功能，鼓励企业信用信息共享，构建统一的信用服务标准，促进信用环境的建设，加快推动信用信息和信用产品应用，进一步扩大信用产品的应用领域，推动信用资源与金融创新相结合，加大对科技创新企业的金融支持力度，让信用良好的科技创新企业在获得商务、法律、金融等领域的支持时更加便利高效。二是，加大政府针对创新产品的采购力度。对创新产品的政府采购是政府支持科技创新企业发展的重要举措之一，政府采购有利于改善科技创新企业的外部制度环境，通过所采购的产品、项目和服务设定技术、质量以及管理等具体指数化标准，为企业指明创新方向、调整创新战略，并提供一定的创新资源和信息，促进科技创新企业的发展。上海应进一步通过政府采购支持科技创新型企业发展，进一步完善《上海市创新产品推荐目录》，并实行动态管理和调整，确保政府采购发挥应有作用；不断完善优先采购、政府首购、预先订购等制度，建立强制性采购和固定比例采购制度，对于关系国民经济发展、国家安全和在行业发展中具有重要作用的自主创新产品，规定政府必须进行采购，在重大项目中设定自主创新产品的采购比例等。通过政府采购，促进创新产品的市场化和产业化，推动科技创新企业发展。

（四）完善鼓励天使投资发展的制度安排，缓解科创企业“最先一公里”融资难问题 织梦内容管理系统

一是强化政府在天使投资领域的引导作用。推动政府、国有企业、天使投资机构等设立天使投资的母基金，为个人的天使投资提供专业运作平台；完善上海股权托管交易中心等机构的场外交易功能，探索发展天使投资母基金的信托市场交易。二是建立自由、规范、法治的天使投资环境。针对创业企业的项目实施、团队成员、缴税情况、违法记录等方面建立可供调用的创业企业征信系统，设立不良创业企业和个人黑名单。加快发展天使投资联盟，支持发展天使投资团体，注重发挥天使投资协会、投资联盟等社会力量，吸引更多个人、法人参与天使投资。三是发展具有复合功能的混合型孵化器。大力发展一批“基地+基金+导师+服务”模式的混合所有制孵化器，吸引企业、风险投资机构投资，按照商业公司的模式运作，让靠谱的项目找到靠谱的钱，形成创业指导、风险投资、市场应用、产业链整合等综合功能。

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（五）健全创新激励机制，破解科技成果“最后一公里”转移转化难的问题 织梦内容管理系统

一是做实科研人才双向流动机制。重点是高校和科研院所要加大改革推进力度，在高校内部统一认识，尽快出台符合自身实际情况的实施细则办法，并形成操作案例，实现科研人才双向流动政策切实落地。二是探索建立科技成果转化绩效考核评价体系。在传统以论文发表为导向的科研考核机制下，高校、科研院所研究人员缺乏创新创业的动力，科研活动被“捆绑”在论文以及完成科研报告上，因此必须调整考核“指挥棒”，给高校科研人员“松绑”。只有先改革考核评价体系，理顺高校内部治理，才能打通科技成果转化的“最后一公里”。重点是打破过去一元化的评价体系，把专利发明、横向项目经费、成果产业化成效等列入职称申请条件，建立更科学合理的职称职务评价制度，让高校、科研院所一些技术专家不拼SCI论文也能评教授。

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