长江经济带省际协调合作机制研究

2016年12月，长江经济带发展领导小组办公室会议暨省际协商合作机制第一次会议召开，重庆、四川、云南、贵州4省市签署了长江上游地区省际协商合作机制协议，湖北、江西、湖南3省签署了长江中游地区省际协商合作机制协议和长江中游湖泊保护与生态修复联合宣言。长江经济带省际协调基本框架已建立，省际合作进展逐步活跃。织梦内容管理系统

（三）长江经济带省际协商合作面临亟待解决的新老问题 dedecms.com

综合采用熵值法、主成分分析法等计量方法，选取41个经济社会发展指标，以可得数据为基础，计算结果显示，2015年长江经济带省际协调的空间联系度、经济协调度、区域行政协调度和公共服务均等化水平的加权平均值为0.51。其中，空间联系度0.55.经济协调度0.53.区域行政协调度0.45.公共服务均等化水平0.69（见表1）。从各大类指标看，公共服务均等化水平的省际协调程度最好，其次是空间联系度和经济协调度，省际协调水平最低的是区域行政协调度。总体上看，省际协商合作已有一定基础，但还处于合作进程的初中期阶段。

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长江经济带省际协调发展机制取得一定成效，但与流域治理现代化和全面深化改革的要求还有较大差距，体制机制上的新老问题相互交织。一是涉江管理碎片化的“老”问题，流域统一管理体系亟待建立健全。目前形成的联席会议等协调机制形式上集中了多部门力量，实际上跨部门联动协调的力度仍不够。二是在不改变现有区域竞争方式和财税体制、政绩考核等情况下，沿江产业协调合作仍有较大难度。沿江布局的过剩产能突出，需要形成深入推进“去产能”的合力及其机制。三是沿江岸线利用仍需加快理顺，尽快形成岸线资源统一管理开发的新格局。老的岸线占用问题没有解决，新的港口建设热潮要力避重复建设和同质化竞争弊端。四是横向生态补偿机制初见端倪，跨省补偿推广面小，机制还不健全，生态环境方面共抓大保护的力度尚弱，、2016年长江中下游地区发生的特大洪涝灾害，再次凸显长江水生态水安全修复机制建设的紧迫性。五是长江省际协商合作问题的解决要逐步从行政协议上升到制度供给和依法治理层面。目前，长江法治合作尚是短板，如水上执法尚需进一步整合和改善。六是协商合作的决策机制及方式需要转型，合作的精准性和有效性需要大力提升，特别是在主动运用新科技手段提升省际协商合作水平方面相对滞后。织梦好，好织梦

二、以新发展理念构建长江经济带协商合作机制的框架体系织梦好，好织梦

（一）长江经济带省际协商合作的主要理念

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有效解决好长江经济带省际协商合作问题，要结合贯彻新发展理念，不断深化长江经济带省际协商合作的理念和共识。一是准确理解中央新要求，“不搞大开发”不等于不开发，而是要走绿色发展道路。二是长江生态环境怎么落实“大保护”的要求，核心路径是建立沿江省市“共抓”机制，在“共”字上做足文章。三是长江经济带的发展，要从点状块状竞争向带状合作转变，着力释放区域整体红利，能否产生整体高于个体的效应是长江经济带发展的主要评价标准。四是协商合作的方式和手段，要以市场起决定性作用为主，多种方式有效联动组合。五是协商合作既要抓接地气、短期见效果的举措，更要注重战略层面的合作机制构建。从单纯的问题导向、利益导向逐步向制度供给引领转变，将协商合作的改革经验和政策实践逐步上升到国家治理体系和治理能力现代化的制度供给层面。内容来自dedecms

（二）长江经济带省际协商合作的基本思路

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以“四个全面”战略布局和五大发展理念为指引，树立长江经济带系统发展观，打破长江黄金水道各行政单元分段发展和治理的局限及壁垒，加快构建以地方政府之间行政合作机制为牵引、现代市场合作机制为主体、法治协调机制为基础、社会参与协调机制为补充的全方位协调机制体系，充分发挥市场配置资源的决定性作用和内生动力作用，处理好政府与市场、地区与地区、产业转移与生态保护等关系，形成市场体系统一开放、基础设施共建共享、生态环境联防联治、流域管理统筹协调的区域协调发展新机制。织梦好，好织梦

（三）长江经济带省际协商合作的五大机制

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1.第一层面的协商合作——现代高效市场合作机制。主要针对纯市场化的经济活动、利益协调机制，包括区域一体化市场、区域产业基金、区域产业合作共建、区域企业和集团合作等。着力推进区域一体化市场体系建设，打破区域性市场壁垒。实施统一的市场准入制度和标准，推动要素跨区域流动和优化配置。以区域合作基金为引领，加大金融合作创新力度，推进区域金融要素优化配置，通过各种产业基金和引导基金促进沿江产业布局调整。支持长江船型标准化建设，鼓励大型港航企业以资本为纽带整合沿江港口和航运资源。建立重点产业和项目布局上下游会商机制，推广岳阳城陵矶港与上海港务集团合作模式，推动港口合作与资源共享，加快推进江海联运。推进水权、碳排放权、排污权市场化交易，推行环境污染第三方治理。

2.第二层面的协商合作一准行政准市场的合作方式。紧密结合国情特点，发挥市场配置资源的决定作用和更好发挥政府作用。重点推进政府引导资源向特定地区配置。如，江苏省引导本省企业到重庆万州、云阳和湖北秭归等三峡库区投资。政府帮助产品和服务走出去，帮助长江中上游企业开拓沿江市场特别是下游发达地区市场。建设跨省合作共建产业园，设立长江经济带国家产业转移创新中心、长江经济带大数据开发合作。建立市场条件下的生态环境协同保护治理机制，鼓励和支持沿江省市共同设立长江水环境保护治理基金等。

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3.第三层面的协商合作——新型行政合作方式。完善长江经济带发展领导小组职能，理顺相关部门的开发管理职能，整合设立长江经济带规划实施若干专责小组。建立健全沿江地方政府之间新型政府伙伴关系，建立行政首长联席会议制度或轮值会议制度。推行全流域长江河长制管理。建立跨区域合作的政府间利益共享机制。采取理事会制的方式，共同组建第三方管理机构或建立共同事务委托管理机制。加强规划协商合作，强化对口支持，加强实施“结对子”合作。

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4.第四层面的协商合作——现代法治合作方式。以法治合作方式为代表的制度供给是供给侧结构性改革的重要内容，但仍存在明显短板。要加大在法治层面的协商合作，将共同责任约束上升到法治轨道，增强责任约束的制度供给。探索推进长江经济带依法治理新机制，完善长江治理专项法律法规，探索联合立法机制，建立跨界司法机制，推进长江经济带联合执法。加快一批涉水法律法规修订。落实《关于建立推动长江经济带发展司法合作协同机制的合作框架协议》。在跨界环保、治理非法采砂、治理黑码头等方面出实招，尽早研究出台《长江保护法》。

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5.第五层面的协商合作——多元社会参与合作方式。长江经济带的社会层面在现代治理中扮演的角色作用和影响力远远不够，制约了长江治理的现代化进程。要充分调动社会力量，完善各类跨地区合作组织，建立公共服务和社会治理协调机制。促进上中下游劳动力自由转移流动，加大基本养老保险、基本医疗保险等社会保险关系转移接续政策的落实力度。构建协同联动的社会治理机制，应对长江事故灾难、环境污染、公共卫生等跨区域突发事件。注重发挥新型智库的作用，加强长江智库的建设和合作。

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三、政策建议

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（一）设立“长江生态文明国家试验区”，将生态环境等外部性强的协商合作纳入统一制度保障 dedecms.com

范围包括青海省和长江经济带11省份。长江生态文明建设任务艰巨，如此重要和大范围的生态环境修复，设立国家试验区十分必要，管理权限由中央层面确定。设立长江生态文明国家试验区，是协调推进“五位一体”总体布局的重大抓手，将对世界大河文明作出重大贡献。

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（二）推进长江流域管理体制改革，实行由区域单元管理向流域单元管理转变的新体制，有效降低协商合作的交易成本

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以长江水安全为核心，坚持生态优先、绿色发展，着力强化长江水生态、水环境和水资源统筹管理职能，实行流域统一规划、统一监测、统一调度、统一执法，形成具有中国特色和时代特征的长江流域管理体制机制。以现有长江水利委员会为基础，赋予长委会水资源、水环境、水生态统筹管理新职能。新体制的实现路径是。合并国务院相关部门的涉江管理机构，成立长江流域管理委员会：赋予长江流域管理委员会全流域统一监督管理职能，从流域管理出发加强规划、监测、调度、执法等职能统一，统筹管理长江水资源、水环境、水生态：推行统一水环境监测，国家上收长江跨省断面水质监测事权，整合水利、环保、卫生等机构的长江水质监测职能，形成统一高效的长江流域水质监测体系：健全长江流域综合执法。织梦内容管理系统

（三）加快推进政企政事分开，组建企业化运营的长江水利工程局

按照推进政企政事分开原则，对现有体系的水利及防洪工程建设职能进行剥离，成立若干专门的水利工程局，实行企业化运营，主要承担长江水利及防洪工程建设等任务，从事工程建设相关业务的人员全部划人新组建的长江水利工程若干局。现有长江涉及的若干工程建设公司，或保持独立运行，或并人长江水利工程局。鼓励有资本优势、管理优势的港航集团参与沿江港口的开发利用。

（四）推进一批长江经济带军民融合发展改革试点示范，将防洪抢险等地方事务向专业化、职业化合作转变

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一是探索建立职业化、专业化的长江防汛抢险队伍。二是设立长江经济带防汛抢险装备产业联合基金。在推进河长制基础上，加快推进防洪体制改革，建立试点专业化体制，大力发展防洪装备产业。三是按照长江综合治理与专业治理相结合原则，在长江流域探索国家安全保障体系改革，以沿江武警水电部队为基础，组建专业化的长江防汛抗洪部队。四是持续完善防汛救灾物资储备体系和防汛救灾物资储备联防机制，完善跨区域物资调拨机制。

（五）建立长江经济带深化供给侧结构性改革联动推进机制，提升改革合作效应 copyright dedecms

一是配合国家去产能供给侧结构性改革任务，实施长江经济带去产能联动改革。统一区域产业和环境准入标准，进一步淘汰有色、钢铁、煤炭、陶瓷等产业的落后产能和过剩产能，加大区域内重点行业和重点企业的污染治理力度，推进大气污染物协同减排。二是按照共抓大保护要求，推进水利设施和生态建设补短板供给侧结构性改革。结合2016年特大洪涝灾害情况，把水毁修复、灾后水利等设施建设与生态建设结合起来，着力补齐长江中下游地区中小河流治理、小型水库除险加固、城乡排涝设施、湖泊防洪综合治理“四个短板”。

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（六）创新“互联网+”和人工智能支持的协商合作决策机制及支撑体系，建好用好长江经济带大数据中心 copyright dedecms

加快传统决策方式的升级转型，从经验判断、拍脑袋等传统方式，向基于需求调查、大数据、实时动态监测信息、人工智能等新手段、新方式转变，建设长江经济带大数据中心，推进智慧长江建设。推动长江经济带发展领导小组牵头组建一支专门的智库队伍，负责长江经济带的建设规划、项目论证、工程质量监测、政策法规研究、科技创新攻关、技术人才培训等。成立长江经济带省际协商合作咨询委员会。以新手段、新渠道、新机制超前建设长江经济带省际协商合作人工智能平台，实时监测省际合作动态。

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（作者单位：中国宏观经济研究院经济所）织梦内容管理系统

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