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【摘要】作为创新发展的战略选择，特色小镇正以蓬勃之势引领新一轮产业转型升级、城乡统筹发展的新浪潮。严格考核是特色小镇建设与健康发展的保障。本文以杭州特色小镇为例，就如何制定更科学合理的考核评价体系展开研究，首先梳理了杭州特色小镇的考核制度，然后分析了特色小镇考核中存在的问题，最后，从六个方面提出了特色小镇考核的完善之策。 本文来自织梦

【关键词】特色小镇；考核制度；杭州

兴起于浙江，以“新理念、新机制”推进“产业集聚、产业创新和产业升级”为目标的新载体——特色小镇，已迅速向全国扩展、渗透。2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年，全国将培育1000个左右颇具特色、富有活力的特色小镇。《通知》发布后，全国各地积极响应，特色小镇如雨后春笋般发展起来，各地都在争抢政策红利。伴随着特色小镇创建工作不断深化、政策落地、政策性资金到位之后，如何确保政策效果，如何评价小镇建设的成效，如果缺乏严肃的考核评价机制，这些问题将难以得到较好回答。2017年12月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合印发了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，强调要实行特色小镇分阶段验收制度，成熟一批，命名一批，确保特色小镇建设的质量与水平。因而，加强对特色小镇建设的监测，并从开发建设、基础设施、要素聚集、体制机制、产出效益和宣传推广等方面制定科学合理的考核评价体系，是当下政府极为重要的一项工作。 织梦好，好织梦

一、特色小镇考核制度研究背景 copyright dedecms

浙江语境下的特色小镇运作方式是“政府引导、企业主体、市场化运作”，而且特色小镇既“非镇”，也“非区”，这对传统政府治理模式提出了全新的挑战。[1]事实上，浙江特色小镇创建既不是只“给牌子”，也不是一直“戴帽子”，而是要经历严格的申报、评审、考核、退出等机制。严格的考核与调整对特色小镇来说既有压力，又是动力，是特色小镇建设过程中认清现状、发现问题、寻找差距、奋起直追的保证，也体现了浙江特色小镇建设中“新而活”的机制特点。这套考核机制能让特色小镇建设过程中更好地立足市场、科学定位，挖掘特色、完善功能，避免“千镇一面”、同质竞争，实现特色小镇的良性竞争和可持续健康发展。[2]马力宏也提出，特色小镇是浙江应对新常态下经济转型升级、政府职能转变、社会和谐发展的重要载体，浙江在全国首先启动了特色小镇的创建工作，现在有必要，也有条件在建立和完善特色小镇科学考核制度的进程中进行更多探索，发挥更大作用。特色小镇相对于城市的其他板块而言，即为区域精英，它将引领城市更大范围的精工细作、升级换代，所以使其保持领航的精准治理过程中不能缺少绩效评估环节，有必要为特色小镇建设制定精准度较高的评估指标体系，这一评估是常态的、滚动的，贯穿特色小镇创建和运营的全过程。[4]

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严格考核是特色小镇建设与健康发展的保障，那么，如何制定更科学合理的考核评价体系?一是评估主体的确定。马力宏提出引入第三方评估。行政主导的评估考核体制存在着局限性，难以充分体现和集中社会的意见，不容易发现潜在的问题。而且，即使看到了存在的问题，往往因为顾及政府形象和部门之间的情面等原因而导致评估失真。第三方评估由于更多反映了社会公众的意见，也更有利于充分发挥群众的积极性。二是小镇考核的周期。吴奶金等建议提前进入考核模式，对有意参选的特色小镇应从申请之日起组织相关人员参与到考核中，这样便从源头上把握住了建设的可行性，又在建设过程中保证其良好的发展方向和模式，而且通过较早的考核介入也使特色小镇建设有效避免了资源浪费的情况。[8]卫龙宝、史新杰呼吁，尊重市场主体的成长初期先慢后快的特征，将小镇创建时间延长1至2年，针对不同类型的小镇，应设置相对有弹性的考核时间。[6]三是小镇考核的内容。李学锋认为，考核内容除了特色小镇的开发建设、要素聚集、基础设施公共服务、发展绩效等四方面外，还应该对小镇形象的设计、推广和文化传承（文化类小镇）进行考核。尹晓敏担忧，高度共性化、“一把尺子量到底”的考核内容导致小镇各方建设主体纷纷聚焦“量化指标”这一指挥棒，却在不同程度上弱化了对“凸显特色”这一小镇建设关键问题的关注，虚化了对彰显产业特色、凸显生态特色、诠释文化特色等关乎小镇建设兴衰成败之领域的实质性投入。[2]四是小镇考核的指标。卫龙宝、史新杰建议，根据小镇的产业类型与发展路径，对各项考核指标权重进行动态调整，前半段着重考核投入建设情况，后期则应注重产出情况、特色内涵与社会影响力等方面的考核。[6]浙江省政府参事调研组强调，因各小镇产业定位不同，按照同一指标体系进行考核缺乏有效性和公平性，视不同小镇的所处阶段、产业定位制定个性化的考核标准，对非传统产业门类的小镇增加适用于新兴产业的考核指标。[5]学者们普遍认为，有必要为特色小镇建设制定精准度较高的评估指标体系，这一评估是常态的、滚动的，贯穿特色小镇创建和运营的全过程。同时，特色小镇绩效评估要精细化、全球化，培育发展特色小镇应注意“防止标准僵化”。 本文来自织梦

二、杭州特色小镇的考核机制 dedecms.com

2015年以来，杭州特色小镇建设呈风起云涌之势，共有24家特色小镇入围省级特色小镇创建名单，在全省省级特色小镇中占比22.2％，并创建了目前浙江特色小镇3张公认的“金名片”（梦想、云栖、山南基金），成为浙江特色小镇创建工程众望所归的“第一方阵”。特色小镇已成为杭州拉动有效投资的新引擎，助推产业转型升级的新平台，推进创新创业的新摇篮，集聚高端要素的新高地，打造三生融合的新空间，展示杭州形象的新名片。其中，杭州特色小镇个性化的考核制度有助于特色小镇问的比较和评价，对特色小镇健康、有序的发展起到重要的作用。

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（一）考核制度的制订 织梦好，好织梦

杭州市根据《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发[2015]8号）、《关于加快杭州市特色小镇规划建设的实施意见》（杭政办[2015]136号）和《杭州市特色小镇创建导则》（杭特镇办[2015]4号）等文件精神，特制定《杭州市特色小镇规划建设工作考核办法》。在全省率先实施差异化个性化考核制度，为不同小镇设置了个性化的评价指标，引导特色小镇特色化发展。 织梦好，好织梦

（二）考核小镇的标准 内容来自dedecms

杭州市特色小镇考核满分130分，基本考核项100分，鼓励加分项30分。其中，共性发展目标75分，包括固定资产投资（33分）、产出指标（24分）、三生融合（18分）；工作推进目标25分，包括统计管理、谋划创建、政策扶持等方面；鼓励加分项30分，设置加分项是为了切实发挥考核的导向性，引导小镇在集聚高端要素、提升影响力和知名度、争创省级示范和营造特色方面有所建树。 织梦内容管理系统

（三）考核小镇的程序 内容来自dedecms

杭州市特色小镇由市发改委（市特色小镇规划建设办公室）牵头，实行自查、实地考核、抽样考核和书面考核相结合的形式，会同市特色小镇规划建设小组相关成员单位实施考核工作。特色小镇每年考核一次，由各实施主体结合年度工作总结，对照目标任务，提出自评意见。

另外，基于杭州特色小镇名额有限，要求较高，以及目前特色小镇资源的稀缺性，杭州对完成任务不理想的特色小镇实施退出机制。退出机制也成为特色小镇全过程管理、考核中的一个重要环节。

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三、特色小镇考核制度的困境

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根据规划，到2018年，杭州将创建省、市、区（县、市）三级特色小镇共100个。特色小镇是实实在在“建”出来的，一批批特色小镇能否真正建成我们期望中的“特色小镇”，就在于如何切实推进，能否建立、实施贴近实际的考核体系。科学考核是特色小镇健康发展的重要环节，目前杭州特色小镇考核制度在设定与运行中存在着一些局限性。

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（一）硬性指标与软性投入难以匹配

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目前，特色小镇考核中设置的硬性指标很细，从土地、厂房、设备等物资资本的投入，到产业主营业务收入、税收收入的增幅均有涵盖。作为杭州新经济的发展平台和经济转型升级的空间载体，科技创新、人才引聚、员工培训、政策（环境）优化等软性投入恰恰是决定小镇产业绩效的核心要素，同时，小镇环境的提升、社区功能的完善、文化内涵的彰显是小镇实现高品质、有特色发展的必备条件，软性投入理应成为小镇建设重要的考核指标和评价维度。然而，目前杭州特色小镇的评价考核办法中软投入指标明显不足，不能全面客观地反映小镇建设软投入的具体举措和实际绩效。如云栖小镇，其发展模式不是依靠新增工业用地的投入，而主要是通过盘活存量厂房，对原有工业园区（转塘科技经济园）实施腾笼换鸟，与此同时，招引云计算、大数据等关联的轻资产企业集聚，构建“创新牧场—产业黑土—科技蓝天”创新生态圈，打造富有活力的创业生态系统作为小镇建设的核心任务。如此一来，固定资产投资、建设用地使用等硬投入指标无法真实有效地评估小镇转型升级、创新发展的成效。[2]

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（二）考核周期与创建进度难以匹配 织梦好，好织梦

被列为省、市创建试点的小镇，一般都有一定的产业基础，但从现实情况来看，列入试点的小镇一般仍然需要重新规划，需要进一步完善规划、引进项目、配套提升的区域。浙江省人民政府出台的《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》明确指出，特色小镇原则上3年内要完成固定资产投资50亿元左右（不含住宅和商业综合体项目），金融、科技创新、旅游、历史经典产业类特色小镇投资额可适当放宽，但投资额依然是特色小镇考核的一个核心指标，并且，第一年完成投资不少于10亿元，加快发展县（市、区）和信息经济、旅游、金融、历史经典产业特色小镇不低于6亿元。课题组对杭州43家特色小镇（包括省级与市级）进行了调研，其中，11家特色小镇（25.58％）认为完成规划需要3～6个月，有15家特色小镇（34.88％）认为需要6～12个月时间，还有17家特色小镇（39.53％）认为需要1年及以上时间。从总体规划、控制性详细规划、城市设计直到论证通过，有20家特色小镇（46.51％）需要3～6个月，有18家特色小镇（41.86％）需要6～12个月甚至更长时间，仅规划一项时间跨度就很大。从规划编制到土地调整、从项目评审到项目落实，其间，有少则3个月、多则1年甚至更长的时间跨度。同时启动的项目招商，有23家特色小镇（53.49％）需6～12个月、8家特色小镇（18.60％）要1年以上时间才能开始动工。同时，有一半以上的特色小镇存在因土地、规划调整不到位，导致新项目延迟或取消的问题。因此，仅3年时间需要完成既定的考核任务，对于大部分创建中的特色小镇而言难度较高。课题组调研结果表明，有32家特色小镇（74.42％）认为当前考核任务过重，还有19家特色小镇（44.18％）认为考核周期太短，应该适当延长，有9家特色小镇（20.93％）认为应延长3年以上甚至更长时间。特别是茶叶、丝绸类传统经典产业的回报周期较长，很难在3～5年的考核周期内完成要求的投资额。 copyright dedecms

（三）统一考核与特色发展难以匹配

杭州特色小镇年度综合考核指标包括固定资产投资、产出、三生融合、统计管理、谋划创建、政策扶持等大项，基本涵盖了对小镇建设进行综合评价及比较的核心内容，这对于恪守宽进严定的创建机制、筛选各方公认的优秀小镇、树立引领发展的小镇标杆十分必要。尽管特色小镇建设的关键是项目投资，但过于偏重投资数额的考核导向，与特色内涵的塑造存在一定的矛盾。在当前考核导向没有发生根本性改变的前提下，特色小镇不可能实现高品质、有特色的转型发展，特别是小镇环境的提升、社区功能的完善、文化内涵的彰显还是需要时间的积累与资金的投入。[3]另外，用统一性的标准去评价特色各异的小镇，得出的结论是否能客观公正地呈现小镇建设的现状、理性测度小镇发展的未来?例如，作为主打茶产业、以特色农业为标签、归属于历史经典产业类的西湖龙坞茶镇，如何在人才集聚、投入强度、产出效益、创新成果等方面与梦想小镇、山南小镇等信息经济类、金融类小镇同台竞技?所以，特色小镇考核内容统一性与小镇特色化发展之间依然存在难以匹配的矛盾。 本文来自织梦

（四）放水养鱼与沉没成本难以匹配

特色小镇创建氛围浓厚，在“放水养鱼”政策的鼓励下，杭州各区（县、市）创建工作热情高涨，迅速涌现了一大批特色小镇。但在有限的资源条件下，如果不注重突出重点、把握节奏，那么遍地开花、一哄而上的扩面创建机制，最终会造成要素配置均质化，难以重点保障真正有发展潜力的特色小镇发展。同时，创建培育工作的阶段性，会造成短期性政策与后续发展发生矛盾。创建工作结束后还将面临一系列问题，表现在低效投入与无效投入而产生的“机会成本”和“沉没成本”。[3]课题组的调研结果显示：有15家特色小镇（34.88％）认为，创建时期大规模政策性资金投入，而后招商困难导致小镇房产空置，可能造成的债务失衡问题应当引起地方政府的高度关注；18家特色小镇（41.86％）担忧由于未完成创建目标而实施的土地指标倒扣等惩罚性措施，有24家特色小镇（55.81％）认为，小镇创建是地方政府举各部门之合力推进的，而后续的管理、运营、健康发展等一系列问题将面临更为严峻的挑战。尤其是已创建的省级特色小镇，土地指标倒扣与管理运营调整的潜在压力更大。 dedecms.com

（五）考核主体与技能要求难以匹配 织梦内容管理系统

由于特色小镇资源的稀缺性，不同的地区和行业都试图通过一定的方式影响评估考核，如果完全由政府进行自我评估，必然会增加评估工作的压力和难度。由于特色小镇产业定位的差异性，其考核必然涉及许多专业性、技术性很强的知识。硅谷小镇这类特色小镇是以高端制造业为发展方向，西湖云栖小镇、萧山信息港小镇着重于信息经济的发展，笕桥丝尚小镇、余杭艺尚小镇是以历史经典产业为基础，龙坞茶镇有着悠久的历史传统，玉皇山山南基金小镇近几年才形成了快速的发展势头，杭州东部医药港小镇、滨江物联网小镇尽管目前面临不少困难，其产业却是处于经济发展的前沿，贴近社会的需求。有鉴于特色小镇产业定位的差异性，需要对不同产业和行业的复杂前景、不同文化内涵进行评估，政府部门要独立完成这些评估，就需要更多的专业知识，而政府部门不管是领导干部，还是一般的工作人员，很难对某个产业和行业进行深入研究，更多的只是关注了产业和行业面上的基本情况。 dedecms.com

四、特色小镇考核的完善之策 织梦好，好织梦

杭州特色小镇正进入“百花齐放”的建设期。“考核什么、就得到什么”，如果没有多样化的考核机制，特色小镇形象必然是“千镇一面”而非千姿百态。鉴于不同状况的特色小镇所显现出来的复杂局面，把不同产业和行业的特色小镇直接放在一起评估，不具可比性。要解决这一矛盾，迫切需要优化特色小镇的考核制度。

（一）优化特色小镇考核的基本思路 本文来自织梦

1.构建长短结合的弹性考核机制 织梦好，好织梦

尊重市场主体成长初期先慢后快的特征，将特色小镇创建时间延长1～2年。同时，针对不同类型的特色小镇，应设置相对有弹性的考核时间。除金融、科技、旅游、历史经典类产业适当放宽到6～7年，装备制造类、健康产业类特色小镇因其投入较多，建议在不减少考核任务的前提下，可适当延长至4～5年。同时，根据特色小镇的产业类型与发展路径，对各项考核指标权重进行动态调整，前半段着重考核投入建设情况，后期则应注重产出情况、特色内涵与社会影响力等方面的考核。[6]

2.强化产业特色的统分考核机制

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为克服统一考核的既存弊端，杭州特色小镇建设评价可采取全市统一考核（分值占比70％为宜）和分产业考核（分值占比30％为宜）相结合的方式进行。统一考核可沿用已较成熟的现行方案，由杭州市发改委负责牵头组织实施。分产业考核可将杭州现有特色小镇按照其主导产业特点分别归人信息经济类、文化创意类、旅游类、金融类、时尚类、健康类、高端装备制造类、历史经典类等八大杭州核心产业类别中，再由分管各大产业的政府主管部门，根据不同的产业类型，建立相应的评价办法并负责产业内各特色小镇的考核评价工作，最后，按照各自计分权重合成总评分，作为特色小镇年度综合考核的结果。[2]

3.构建特色导向的开放考核机制

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特色小镇的“特色”首先是“特色产业”。现在有的特色小镇是以高端制造业为发展方向；有的是以历史经典产业为基础；有的特色小镇有着悠久的历史传统和发展基础；有的只是近几年才形成了快速的发展势头；有的尽管目前发展面临不少困难，发展前景却十分诱人。特色小镇资源目前依然稀缺，特色小镇名额有限。考核工作要有所为有所不为，要更加注重文化、社区、旅游功能的融合，更加注重特色内涵彰显与社会影响力的提升。适当降低项目投资考核要求，减少一些硬性指标的设置，加强社会影响力、融合发展等新型指标体系研究，探索建立开放式的考核体系，促使各类小镇活力迸发、品位提升、特色彰显。[3]

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4.构建全程跟进的常态考核机制

强化小镇建设的“丛林法则”，及时将不符合要求的特色小镇移出创建名单库。进一步突出分批次推进原则，将不同批次申报的时间适度拉长，注重一定阶段内政策的规模效益，确保有限的资源重点助推有形象、有基础、有潜力的一批特色小镇。创建工作结束后，对于未完成目标的创建单位，严格执行“有奖有罚”的土地政策和税收返还政策。对成功验收命名的特色小镇，则应建立后续考核机制，特别是应理顺特色小镇管理运营体系，防止政府部门因创建考核任务结束而终止服务跟进，造成特色小镇“退化”、“退色”。[3]

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5.强化创新驱动的软性考核指标 本文来自织梦

在全球经济体系正经历重大重构、中国技术创新的“追赶窗口”正趋收敛的当下，杭州要想建设成为具有全球影响力的“互联网+”创新创业中心，就必须紧紧抓住特色小镇这一创新驱动战略的新引擎、新载体，高度重视特色小镇建设的软投入，围绕创新这一产业发展源动力，增设特色小镇年度高素质创业者引进数、创新创业团队入驻数、科技研发（工业设计）机构引入数、公共技术平台年度实际服务项目数、特色小镇创新投入资金量、创新创业孵化载体毕业企业数、特色小镇企业受训员工以及员工年均培训时间等软投入指标，通过增设“软投入”考核指标来强化创新驱动，助推特色小镇高质量发展。[2] 本文来自织梦

6.构建多方联动的复合考核主体 织梦好，好织梦

在现有政府考核中引入第三方评估，将复杂的技术性工作交给专业机构和专业人员，从而提高考核的质量和效率。将特色小镇考核划分为行业评估、综合考核两个阶段，首先是开展行业内的特色小镇创建评估，找到同行业的优劣共识，形成本行业特色小镇评估的质量排序。行业评估阶段由第三方评估机构独立完成，由第三方聘请各领域同行中有较高威信的专家和实际工作者组成，以保证第三方评估结果的公正性和权威性。进而开展综合考核，综合考核以省（市）、地方特色小镇工作联席会议成员为主，组成考核组，另聘请一部分学者、企业家、风险投资家参加，从有利于产业合理布局、产业发展、市场前景等角度进行考核。

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（二）优化特色小镇考核的初步方案

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1.优化特色小镇考核的指标 织梦内容管理系统

考核项目设为共性发展目标和个性发展目标，个性发展目标主要强化小镇的特色打造，引导小镇更注重特色产业发展、特色企业培育和特色亮点聚焦。共性发展目标强化了高端人才、制度创新等指标，切实发挥特色小镇创新发展的导向性。 dedecms.com

2.优化特色小镇考核的主体 织梦内容管理系统

特色小镇考核主体划分为两类，一是行业评估类，二是综合考核类。行业评估类引入第三方评估机构。第三方评估机构由特色小镇工作联席会议办公室委托各行业领域的优秀研究机构来组建，由他们聘请该领域同行中有较高威信的专家和实际工作者组成。第三方评估机构的遴选，要坚持社会公信力和学术影响力并重的原则，从省内外众多的研究机构中择优挑选。第三方评估的行为要接受社会各方面的严格监督，对影响和干扰第三方依规评估的行为，要严加惩治，以保证第三方评估结果的公正性和权威性。行业评估由第三方评估机构根据政府制定的标准和要求独立加以评估。综合考核类以特色小镇工作联席会议成员为主组成考核组，同时，再聘请一部分熟知本地宏观产业发展政策的学者参加，从有利于全省产业合理布局的角度确定最后的特色小镇评估考核结果。

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参考文献： 织梦好，好织梦

[1]张蔚文.特色小镇研究的新议题[J].浙江经济，2017（10）.

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[2]尹晓敏.对杭州特色小镇建设若干问题的思考[J].浙江经济，2017（4）.

[3]朱莹莹.特色小镇建设的路径演变、发展困境与对策研究——基于嘉兴市29个创建培育对象的分析[J].嘉兴学院学报，2017（7）.

[4]闵学勤.精准治理视角下的特色小镇及其创建路径[J].同济大学学报（社会科学版）.2016（11）. 织梦好，好织梦

[5]浙江省政府参事调研组，喜看特色小镇兴浙江——浙江特色小镇建设的调查与思考[J].浙江经济，2016（22）.

[6]卫龙宝、史新杰.浙江特色小镇建设的若干思考与建议[J].浙江社会科学，2016（3）.

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[7]吴耀明.浙江特色小镇建设避免千镇一面有何良方[J].领导之友，2016（10）. 织梦内容管理系统

[8]吴奶金、谢晓维、陈晔、刘飞翔.福建省特色小镇建设的路径选择，台湾农业探索，2017（2）.