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内容提要 现阶段东北经济出现困局，经济发展大幅减速，财政连续多年赤字，传统投融资模式很难完全满足公共产品、公共服务供给需求。PPP融资模式是供给侧结构性改革重要的制度供给，成为纾解地方财力短缺的优选途径。本文考察东北地区PPP模式应用的实际情况，囿于东北地区经济发展水平、区域产业特点、地方政府理念、配套机制等多重因素制约，PPP模式难以充分发挥激励地区经济增长的效应。PPP模式的推行应结合东北地区的特殊性，提出更具实用性的对策建议：创新PPP项目补偿机制、农村基础设施PPP运营机制、地方政府职能定位和PPP项目绩效评价理念，希冀完善PPP模式，深层次的是以利推动公共服务领域的体制机制改革。 内容来自dedecms

关键词 PPP模式 制约因素 管理运营

一、引言

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新中国成立之初，根据中国国情制定了区域经济均衡发展战略，东北被列为国家重点投资建设的工业基地之一，奠定了东北地区工业基础，造就了东北地区相对较高的工业化和城镇化水平。20世纪70年代末，中国实施了区域经济非均衡发展战略，东部沿海发达地区和省份成为了改革开放前沿阵地，同时也晋升中国经济发展的增长极。虽通过涓滴效应，在一定程度上激励东北、中、西部地区的开发，但效果并不明显，反而拉大了地区间的差距。缩小地区间差距，从非均衡发展战略向区域经济协调发展战略的转变成为了必然。十几年间，中央政府给予东北地区政策支持和资金扶持，推动经济发展从核心向边缘再到外围的路径演变，有积极效应。但近几年来，东北地区经济发展再遇瓶颈，形势严峻，经济水平集体下滑。囿于东北三省目前的经济形势，各省的地方财政状况都处于难以为继的局面，有限的财政资金很难应对巨大的公共支出，即便有中央财政的转移支付，但支持的力度也远远不够。因此探讨投融资模式创新既是中国现阶段供给侧结构性改革的重要组成部分，也是破解东北经济发展资金困境的优选路径。PPP模式的提出与应用使得公共产品提供由原来以政府单一主体投入变为多元化投入的模式，由政府传统供给方式变为合作供给方式。PPP模式既是融资模式的创新，但又不仅仅局限于融资的作用，更是管理运营的模式，它也成为学界与实践领域中研究的焦点。本文在经济下行背景下，研究选取东北地区作为考察对象，东北地区把有效投资作为稳增长的重要途径，如何实现PPP模式高效运营，适用性与实用性的探究尤为重要，也为东北地区经济现状改善提供了新的探索路径。 copyright dedecms

二、投融资模式的嬗变：中国现实的拷问

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（一）投融资模式转变的前提：经济社会转型 dedecms.com

政府主导型经济实现其成功转型，政府角色和观念的改变起着至关重要的作用。中国改革开放30多年来，经济运行进入了一个全新的时期，政府的角色定位也在这种背景下发生了改变，由原来的经济建设型政府向公共管理型政府转变，以政府为主体的财政投融资行为逐渐减少，非政府属性的投资主体借由新的融资形式来完成的社会投资份额渐趋增多。这种转变主要是由于在经济发展的初期阶段，政府通过购买性支出，进行基础设施建设，通过乘数效应来干预经济发展，政府资源配置职能体现明显；随着市场经济改革的深化，市场对资源配置的决定性作用越来越凸显，政府的职能也发生了改变，由原来事必躬亲的直接配置资源，转为管理和监督，充分调动社会资本进行投资，来实现经济的可持续发展。经济社会转型带来政府行为、投融资模式的转变。政府投资占据主导地位时期，虽然鲜有民间资本的介人，但并不排除个别领域、个别项目中已经有了政府和社会资本合作筹措资金、进行管理运营的案例（BOT模式）。1994年作为分税制财政体制改革和投融资体制改革的一年，BOT作为基础设施重要的融资、运营模式备受政府重视。 织梦内容管理系统

（二）投融资模式转变的必要性：PPP模式可化解并减少部分存量债务

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中国属于政府投资依赖型的经济增长模式，改革开放以来，尤其是从20世纪80年代中国第一家地方政府融资平台公司的设立开始，地方政府性债务规模持续扩大，国家审计署公布的2013年全国政府性债务审计结果显示：截至2013年6月末，全口径地方政府性债务合计已达到17.89万亿元。地方政府性债务支出投向于市政建设、交通运输设施建设、农林水利建设等领域（表1），缓解了地方政府财政资金的不足，一定程度上推动了区域经济的增长。但过高的债务负担也加剧了地方财政风险，尤其是遭受经济增长放缓带来的消极影响，财政收支出现赤字，发生债务风险、财政风险的概率提高。其中辽宁省2015年底政府债务率较高，位于警戒线100％之上，债务能否如期偿还面临考验。地方政府融资平台不断壮大，地方政府有了充足的资金供给，导致PPP模式的发展和应用陷入了短暂的停滞期。但也正是因为地方政府融资平台发展中暴露的诸多问题，PPP模式带来社会资本的进入，能增加投资量，在推动经济发展的同时，不仅不会增加政府的债务余额，还能适当降低地方债务，PPP本身的优势凸显，推进其发展势在必行。

（三）投融资模式转变的意义：混合所有制经济的载体创新 本文来自织梦

经济转型、社会变革的背景下，混合所有制经济的不断完善是经济新常态下国家治理全面深化改革的重要体现。作为以公有制经济为主体的国家，非公有制经济的发展较之公有制经济而言先天处于非均衡状态。混合所有制经济在宏观视阈下表现为国家或地区内所有制结构的多样性，在微观视阈下表现为不同所有制性质的投资主体共同出资组建企业。因此从微观运营的角度来审视，PPP模式先天具有成为混合所有制经济载体的可能性。PPP模式既是传统投融资模式的创新，更是一种新的管理运营范式，公与私的结合，国有资本与民间社会资本的合作，在框架运营范式中国有资本与非国有资本依据现代企业股份制度成立特殊项目公司，不同所有制的投资主体置于公平的竞争体系内，双方共享利益，共担风险，共谋发展。PPP项目开展的现实需求有效地实现了多种经济成分的融合，PPP模式的架构成就了混合所有制经济的新载体，同时利用公与私的合作来弥补市场失灵和政府失灵。

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三、东北地区推进PPP模式的适用性：可行性与制约因素 本文来自织梦

东北地区一直以传统投融资方式和地方融资平台作为公共项目资金的筹措渠道，发展中弊端显现，创新投融资模式成为了刺激经济发展、产业结构升级的重要制度供给，地方政府表现了相当的重视和热情。但更为客观的考察是要对东北地区应用PPP模式推介项目的适用性进行评判，就其可行性与局限性加以分析，理清思路有的放矢。 内容来自dedecms

（一）基于国民经济评价的可行性分析 织梦好，好织梦

根据国家财政部政府和社会资本合作中心的统计显示，目前东北三省PPP项目集中领域主要在公共工程方面，基础设施的可盈利性是决定PPP模式适用的重要因素。相较于辽宁和黑龙江省的开展情况，吉林省PPP项目开展从数量和投资金额来看都比较滞后。鉴于现有状况，下面选取吉林省一项政府传统投融资模式下进行推进的水利设施项目，通过测算其盈利水平，评断其是否适合以PPP模式来进行运营。其中，经济评价主要依据水利部行业标准S172—94《水利建设项目经济评价规范》、《水利工程供水价格管理办法》、国家发展改革委颁发的《水利产业政策》、水利部发布的《小水电建设项目经济评价规程》及国家现行有关财税政策等，来综合评价工程的国民经济合理性。运用到的指标主要是：

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1、经济内部收益率（EIRR）：经济内部收益率是用来衡量项目对国民经济贡献的相对比率，即令项目在计算周期内的经济净现值累计等于零时的折现率。

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式中，B为年效益，C为年费用，n为计算期，EIRR为经济内部收益率。

2、经济净现值（ENPV）：经济净现值作为衡量项目对国民经济所做贡献的绝对指标，是以社会折现率将项目在计算期内各年的净效益折算到起始年的现值之和。 dedecms.com

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式中，B为年效益，C为年费用，n为计算期，ENPV为经济净现值。 copyright dedecms

该项水利基础设施项目共拟定了四个方案进行经济指标分析计算，分别考虑投资、原有资产、损失电量以及施工期电量等不同因素，经过分析计算，每个方案的经济内部收益率均在9.4％—13.0％之间，均大于社会折现率8％。该项工程社会正外部性非常明显，除此之外具有一定的盈利空间，未来此类项目可以考虑选择PPP模式来进行推进。 copyright dedecms

但以PPP发展实际情况来看，东北地区进展并不理想，除辽宁省情况好些，黑龙江和吉林省PPP项目数和项目规模整体排位靠后。东北三省应用PPP的项目涵盖的领域来看，辽宁省涉及的范围广些，黑龙江省略窄，吉林省涉猎的领域就更有限了，三个省份均以市政工程的PPP项目居多，占比较高。辽宁、黑龙江、吉林作为农业大省，相较于其他省份在农、林方面的PPP项目开展更为有限。东北地区相较于中西部地区在PPP项目数量、金额上都有一定差距。同为经济欠发达省份，拥有同样需求和政府支持，东北地区在PPP项目的开展情况受到阻碍，应全面分析其制约因素。 copyright dedecms

（二）基于现实羁绊的局限性分析 织梦内容管理系统

1、经济活跃度不够是制约PPP推广应用的根本性因素。东北地区的发展从历史上看，计划经济体制之下，当时东北重工业近乎垄断地位，国有企业利润高，经济状况、城镇化进程有较高的水平，但发展过程中一直以粗放的经济发展模式为主。改革开放之后，这种产业结构难以适应市场变化，传统发展模式的优势渐渐衰退。东北地区发展中面临着市场化程度不高、经济活跃度不强、与发达省份相比现金流薄弱、企业经济效益偏低、国有企业历史负担沉重等诸多问题，成为区域布局中的经济塌陷区。虽然东北地区具有地缘优势，但周边邻国的经济发展水平很难构成对东北地区的涓滴效应，有碍于东北地区实行全面开发战略、对外贸易。近几年来东北地区严重缺乏经济增长点，经济增速出现下滑，甚至“失速”，失业问题愈发严重，人口流出迹象明显。迫于现状，东北地区现阶段很难寻求新的经济增长极，只能以第一产业为主，低价值的农业和不可持续发展的采矿业作为经济发展的基础。东北地区依托第一产业发展，经济增长渐趋缓慢，国内各省份的横向比较中也处于下游位置，PPP项目开展的宏观经济环境堪忧，微观经济主体积极性不强。东北地区与其他省份比较缺乏充裕的现金流，即使有的省份是信贷的借差省，资金投向也多半不在当地，而是趋利投向于其他的地区和项目，使得东北地区在推进PPP模式应用的数量、规模以及社会资本参与积极性方面明显不足。同时经济发展水平决定地方财源、财政收入水平，东北三省财政状况也处于偏紧的状态，很难发挥财政资金的“种子”作用，利用乘数效应，撬动社会资本，壮大资金对PPP项目的投入力度。因此经济层面的约束是东北地区广泛应用PPP模式的根本性桎梏，但同时也是东北地区地方政府对PPP模式渴求的现实归因。两者的相依与矛盾，需要重点分析，对解决东北经济困局有所启示。

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2、区域产业异质性是制约PPP推广应用的内在因素。东北以平原为主，是全国粮食的主要产区，承担了国家粮食供给这一重要的政治任务和社会责任，农业作为东北地区基础性的产业具有明显的产业异质性，内在、外在的因果积累制约了PPP在东北地区的选择和应用。东北地区农业的发展有其独特的气候条件、地理位置、土壤品质，农业发展有优于其他区域的先天条件，但农业产业利润空间不高，农产品消费结构相对刚性，替代性差、弹性小，与其他产业相比优势不大。囿于农业产业发展的局限性和短期内很难实现的产业结构升级，现阶段东北地区推行PPP广泛应用有需要克服和解决的问题。一直以来，农业是国家的弱质产业，农民是国家弱势群体，以中央、地方财政投资为主体是农业发展、农民增收、农村建设的主要渠道。PPP模式的应用更多是借助政府的助推吸纳社会资本参与其中，以东北地区农业基础性地位、农民的群体规模，调动农民参与PPP项目也是重要的应有之意。但东北农业的产业水平、利润空间没办法满足农民的高收入预期，农民缺乏自主投资的能力，很难构建农户参与的PPP项目运营模式。同时东北地区城乡二元化结构特征明显，农村地区基础设施的供给严重不足，公共服务供给尤为短缺，均等化的路径很难实现，坚持创新供给是现阶段东北地区经济社会和谐发展所必需的条件配备。这为公私合作提供公共产品创造了巨大的需求空间，但现实操作中却困难重重。东北地区农村基础设施相对匮乏，现有的分布零散，年久失修，使用的群体相对固定，受益方位上具有明显的区域性和有限性，使用上效率低下，维护保养方面缺乏管理，更重要的是可经营性较弱。农业人口享受的公共服务水平不高，更多的资源没能向农村倾斜，养老、医疗领域都有其现实的需求，但受农民消费水平的制约现阶段公私合作供给高水平的公共服务还存在障碍。客观现实导致了东北地区虽有迫切之需，但PPP模式开展难度较大，私人资本参与意愿不高，供给机制创新的推广和实施遇到瓶颈。供给侧与需求侧之间的对立是东北农村基础设施、公共服务领域推行PPP模式的内在逻辑，探索适合东北地区区域农业特点的PPP模式是实现供给侧与需求侧统一的必由之路。

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3、地方政府PPP认识不足是制约PPP推广应用的外在因素。目前国内针对PPP在理论和实践层面都展开了系统的研究，但在区域视阈内各省的PPP研究还仅仅局限于上级部门政策制度的传达和执行，缺少更具特色的方案设计、体系构建来进行PPP模式运营，挖掘社会资金潜力的对策研究。PPP模式发展势头强劲，但各地政府对PPP模式观念认识没能及时跟进。部分地方管理部门看重的是PPP作为融资手段，能化解地方财政尴尬的局面，没能更深层次地理解PPP是一种公共产品私人提供的尝试和一场公私共治的市场化改革。地方政府转变观念，提高认识，科学定位是积极推进PPP模式的有力保障。各地方层面相关PPP项目规章的制定应充分考察本地区的实际情况，地方政府的优惠政策和限制条件等，不可直接把国家总的纲领性的文件或其他地区发展良好的PPP项目模板直接照搬到该地区使用，这样做往往不能发挥PPP模式的最大功效，还可能致使PPP项目运行停滞，风险加大。下面列示了东北三省地方政府近年来围绕PPP出台的相关文件，强化了地方各级政府对PPP的理解和认识，奠定了PPP在地方推进的基础。但横向省份间比较来看，东北三省省以下PPP模式工作的推进单就政府政策层面来看还有不断完善的空间。 织梦好，好织梦

4、配套制度供给是影响PPP推广应用的重要因素。东北地区PPP开展受到客观经济条件的制约，同时配套制度供给的时滞性也在一定程度上影响了PPP模式的应用。政府引导基金的发端、规范和不断完善是撬动社会资本、扩大财政杠杆作用的重要制度保障，而东北地区在设立政府引导基金数量和规模上都处于后进水平，政府引导基金总共23支，占全国基金数量的5％，基金规模323.9亿元，仅占全国3％的份额。具体细化到政府PPP引导基金的建立和运作方面来看，近段时间江苏、山东、河南、四川、云南、新疆都已成立了不同规模的省级PPP引导基金，根据本地区的实际情况围绕出资人构成及比例、基金管理决策来设计运作方案，运用市场手段，发挥财政乘数作用，带动民间资本参与政府和社会资本合作项目投资运营，促进PPP模式的推广和应用，增加公共产品和公共服务的有效供给。东北三省在配套制度供给方面表现出滞后性，抑制PPP模式更好的应用，直至2016年12月，吉林省才与中国PPP基金签署合作设立省级PPP基金的协议。 织梦好，好织梦

四、东北地区推进PPP模式的实用性：创新PPP模式的对策选择 织梦好，好织梦

东北经济遭遇发展低谷，寻求制度创新是解决当下问题的重要突破口。PPP模式作为投融资模式的创新，已经不单单是化解资金供给层面瓶颈、弥补地方融资平台缺陷的重要手段，更是政府与社会资本合作运营、管理提供公共产品和公共服务的制度选择。结合东北地区PPP项目开展的现状，着眼实用性提出以下对策建议，理清思路更好地推动东北地区PPP项目的开展，激励地区经济发展。 dedecms.com

（一）非经营性或准经营性PPP项目补偿机制创新——政府与市场的主体选择

东北地区经济处于下行时期，财源匮乏，民间资本活跃度不够，在此背景下推进PPP项目难度增强。尤其是非经营性或准经营性的项目，由于其盈利空间有限，可能出现微利甚至是亏损，仅就项目本身来采用PPP模式可行性不强，需要建立系统的补偿机制，才能吸引民间资本的积极性。财金[2014]76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中提到对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益良好的PPP合作项目，地方部门应提供相当数量的财政补贴。中央文件中也提出了公共项目公私合作范式选择的财政补偿机制，政府尤其是地方政府应承担起主导责任。对于纯公益性的项目采用PPP来进行运营，应由政府通过税收等方式筹集财政资金完成公共服务的购买，补偿私人部门前期建设投资及运营费用。正外部性越强的项目往往越难以锁定具体的受益对象，很难按照谁受益、谁收费的原则来进行成本补偿。东北地区推进PPP项目过程中对于盈利性不强的准公共项目，财政补偿是化解公私合作困境的有效解决机制。但伴随经济的持续低迷，东北地区财政状况捉襟见肘，这已成为现阶段以政府为主体进行财政补偿推动PPP项目开展的桎梏。现阶段各级地方政府可以借由政策、权限方面的优惠举措，依托市场的主导作用，拓宽PPP项目相关领域的准入权、开发权，增加项目收益，同时增设合理的配套服务，拓展私人资本的收益链条，使其产生更多的预期收益，以依托市场进行的另一种补偿机制选择来调动私人资本的参与热情。 dedecms.com

（二）农村基础设施PPP模式的运营创新——细碎化与规模化的推进选择 织梦好，好织梦

东北地区作为主要农产品主产区，农业的发展在地区经济中占有重要地位，实现农业现代化、产业化的发展目标，对农村基础设施供给有较高水平的要求。以时间纵向梳理来看东北地区农村基础设施保有数量动态变化不大，一方面反映了东北地区农村基础设施发展相对平稳的态势，另一方面也说明长期以来地方基础设施产业建设和发展相对滞后。农村基础设施公共产品属性和正外部性特点决定了政府部门应承担该项支出的主要责任，但囿于东北地区经济发展增速减缓，地方财政运行状况不佳，地方财政投入明显不足，近年来农村基础设施的供给出现短缺。PPP模式应用于农村基础设施领域，有现实的必要性。PPP项目的筛选更注重盈利性，农村基础设施的盈利性相对较差，地方政府应适当给予政策扶持和资金的补贴，同时创新农村基础设施PPP推进的形式。农村基础设施布局分散，规模不大，单个、细碎化地来进行PPP项目的推介缺乏规模效应，效率低下，很难吸引到具备合规资质的项目投资公司来参与。鉴于此，可以考虑改变原来以单一区域内、单个基础设施项目建设需求进行规划的做法，按照以相邻村、乡甚至于县一级管辖区域内集中就专用属性相同的基础设施进行规模化的集中推介，明晰产权归属，建立基层财政预算保障机制，选择适合的PPP项目投资运营主体。对于农户受益性很强、农民有参与热情的项目，可赋予农民多一重身份，使其参与其中，不单单是基础设施的最后使用者，还可以成为PPP项目筹资来源的参与者和监督者。 织梦内容管理系统

（三）地方政府职能、理念的转变与创新——管理与服务的定位选择 内容来自dedecms

PPP模式是一种政府和私人合作的模式，政府在职能定位、管理理念上应有转变和创新。在PPP模式中政府不再是唯一的决策者、投资者、执行者、监督者，应充分调动私人部门在管理、技术以及人才方面的优势，转变政府管理理念，授予私人部门自主权，以平等的市场主体身份参与到PPP项目建设中，风险共担，利润共享，在项目运营中减少部门之间的牵绊，协调各方，推动PPP模式发展，实现公与私的共享发展理念。东北地区各省份由于地方经济活力的制约，财政部门应承担更多的责任，发挥引导机制，对项目周期长、投入成本高的给予一定的财政补贴，加大财政的保障力度，成立专门部门负责。在地方政府职能履行过程中应更多关注私人部门在PPP项目运营中的利益，规避风险，强化前瞻性和预测性，把项目运营过程中的不确定性因素控制在一定范围内，为私人主体扫清障碍提供一定的制度保障。政府在这一过程中角色更为多元化，既是管理者更是服务者，对私人部门进行规范化的监督同时又增进私人部门积极参与东北地区PPP项目推进的信心，打消私人部门对政府不履约的顾虑。地方政府职能定位和事权履行应立足于PPP项目的不同性质界定，供给不同的政策建议。

（四）PPP项目全生命周期“物有所值”评价——核心环节甄选 织梦好，好织梦

财政部[2015]167号文件《PPP物有所值评价指引（试行）》，明确提出各地区根据客观实际情况，开展PPP项目识别、准备、采购、执行、移交全过程的定性和定量的绩效评价。中国各地区区域异质性突出，经济发展水平、市场活跃程度、制度环境建设、行业集聚情况都各有特点，制定统一化的定性、定量评价体系很难符合实际操作，因此重要的是抓主要矛盾，甄选核心环节，更好地推进PPP项目的开展。东北地区财政绩效评价工作的开展起步较晚，PPP项目的落地、运营、实施还需要时间的检验，目前来看开展PPP项目全生命周期完整的绩效评价工作还存在难度，因此现阶段甄选出核心环节尤为重要。就从英国、美国、澳大利亚、加拿大、日本五国PPP项目物有所值评价体系来看，即便各有不同，但其关键评估标准都是风险分担。借鉴国外PPP项目评价中核心环节的选择，中国在PPP项目物有所值评价过程中可将风险分担机制作为定性、定量评价的主要部分，具体操作中充分考虑不同地区、不同行业的差异性，根据风险分配机制和社会资本回报率要求的不同，划分风险承担主体，各自据此履约，在全生命周期的各个阶段，规避风险，清楚责任界限，吸引足够的社会资金参与到项目中来。公共部门主要承担法律、政策变化的宏观风险，私人部门主要承担项目设计、采购、运营维护等管理方面的微观风险，不可抗力等风险根据实际情况由政府和社会资本合理分担。东北地区私人部门对于PPP项目风险分担不确定性的思虑是抑制参与热情的主要原因，确立合理的风险分担机制能够吸引更多的社会资金参与进来。 copyright dedecms

注释： 内容来自dedecms

1、文中举例进行国民经济评价的项目为吉林省在建水利设施项目，其中经济数据部分为内部调研信息，如有需要请联系作者。

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参考文献： 本文来自织梦

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10、周正祥、张秀芳、张平：《新常态下PPP模式应用存在的问题及对策》，《中国软科学》2015年第9期。 本文来自织梦