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内容提要：市县“多规合一”试点工作开展三年来，在规划调整、路径模式、规程规范、体制机制、立法保障、省级试点等方面进展明显。同时，仍然存在规划期限、规划主体、规划层次、规划审批、规划法律等方面的制度性约束，需要进一步通过试点加以破解。今后，应在深化对市县“多规合一”的理论和实践认识的基础上，从完善市县规划体系、加强省级和市县空间规划协调、理顺体制机制、强化立法保障等方面，促进市县“多规合一”稳步推进。 织梦内容管理系统

2014年国家发改委会同国土资源部、环保部、住建部发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，要求开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，提出合理确定规划期限、规划目标、规划任务和规划衔接协调机制四项试点任务，并确定全国28个市县区作为试点。试点工作开展三年来，“多规合一”的理念日益被社会各界接受，各地探索了很多有益的做法，也存在一些需要克服的困难和制约，需进一步统一认识，总结经验，深入推进。

一、市县“多规合一”试点的主要进展

（一）编制空间规划 dedecms.com

试点市县积极开展“多规合一”空间规划编制，有力促进了“多规合一”理念贯彻实施。福建省厦门市编制了《美丽厦门战略规划》，浙江省开化县编制了《开化县空间规划》，重庆市江津区编制了《江津区国土空间综合规划》。尽管规划的名称不尽相同，大都体现了“多规合一”的目标要求，也反映出试点市县各自的探索和特色。 织梦内容管理系统

（二）探索路径模式

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结合各自的国土空间开发特点和现有专业技术手段，试点市县探索了灵活多样的“多规合一”模式做法。浙江省开化县提出规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台、管理机制“六个统一”模式，广西贺州市提出“以人定地”和“以产定地”相结合模式，甘肃省玉门市提出城镇发展、生态保护、基本农田3条核心控制线，以及重大设施、历史文化资源保护、新能源发展等若干特色控制线的“3+X”控制线模式。这些探索都为市县推行“多规合一”提供了有益的借鉴。 织梦好，好织梦

（三）完善规程规范

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为增强市县“多规合一”试点的科学性和规范性，国家有关部委组织编制了《市县空间规划“三区三线”划定技术规程》、《“多规合一”综合空间管控措施规范》、《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》等一系列技术性文本，有效地指导了市县“多规合一”试点。各省市也结合各自确定的省级“多规合一”试点实际情况，积极探索适应自身要求的“多规合一”技术方法。安徽省发布《安徽省市县空间规划编制技术导则》、福建省发布《福建省试点市县“多规合一”编制技术导则》等，进一步丰富了市县“多规合一”的技术支撑体系。 织梦好，好织梦

（四）理顺体制机制

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针对规划编制、实施、监管和评估过程中存在的矛盾和问题，试点市县进行了多样化的体制机制探索和创新。江苏省句容市提出规划编制、审批、实施“三权分立”改革模式，探索建立规划编制管理委员会、规划监察部门或规划监督委员会；江西省于都县设立组建“多规合一”领导小组办公室、综合行政执法局，专门负责规划的实施、评估和督察，有效地促进“多规合一”落地实施和试点工作效率。

（五）强化立法保障

试点市县针对试点工作中存在的部门职能交叉、法律保障不力等问题，依托自身的立法权限制定相关规定或者管理办法，增强试点工作的规范性和严肃性。福建省厦门市制定《厦门经济特区“多规合一”管理若干规定》，陕西省榆林市制定《榆林市“多规合一”工作管理办法》，从立法层面增强“多规合一”的权威性，保障试点工作持续稳定推进。

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（六）带动省级试点

在国家开展市县“多规合一”试点工作的带动和要求下，全国各省份积极开展省级市县“多规合一”试点工作，形成了多样化的试点做法和经验。江西省制定《江西省城乡总体规划暨“多规合一”试点工作方案》，选择9个市县开展“多规合一”试点；甘肃省下发《关于有序推进新型城镇化15个试点县（市）“多规合一”编制工作的通知》，积极探索通过市县“多规合一”促进新型城镇化的路径。国家层面和省级层面市县“多规合一”试点的互促互动，有利于推进试点工作尽早取得成效。 dedecms.com

二、推进市县“多规合一”面临的制度性约束 内容来自dedecms

（一）各类规划期限长短不同 织梦好，好织梦

土地管理法实施条例明确土地利用总体规划的规划期限一般为15年，城乡规划法明确城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年，近期建设规划的规划期限为5年。各级政府制定的生态环境保护规划和经济社会发展规划的规划期限一般为5年。这四类规划根据各自的特点和需要确定了长短不一的规划期限，具有法律依据和一定合理性。如何处理好规划期限不同所带来的规划目标、要求和任务不同的问题，对“多规合一”提出现实的挑战。 copyright dedecms

（二）规划部门主体不同

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根据土地管理法、城乡规划法、环境保护法的相关要求，各级国土资源、住建、环保行政主管部门分别负责编制土地利用规划、城乡规划和生态环保规划；各级发改部门代表政府负责编制经济社会发展规划，形成了相对稳定的各部门的规划职能、队伍和方法。这些部门不仅是相关规划的编制主体，而且通常也是各自规划的实施、监督和评估主体，每个部门对于规划的目标、重点和任务的关注点各不相同，长期以来形成的部门利益格局和思维定式难以打破，成为制约“多规合一”的现实问题。

（三）规划层次体系不同 本文来自织梦

城乡规划类型和层次多样，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划；详细规划进一步分为控制性详细规划和修建性详细规划；城市、县、镇人民政府根据上述有关规划要求制定近期建设规划。土地利用总体规划通过制定土地利用年度计划逐年实施，经济社会发展规划通过制定年度经济社会发展计划草案逐年实施，生态环境保护规划则作为经济社会发展规划的一个专项规划来推进实施。规划的类型、层次和体系不同，具体在哪个层面加强规划的融合，不同层次规划融合的重点和方法又如何确定，这些都对“多规合一”造成很大困难。

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（四）规划审批要求不同

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土地管理法明确要求，不同等级行政单元的土地利用总体规划分别须上报国务院、省（自治区、直辖市）人民政府、设区市（自治州）人民政府批准。城乡规划法明确要求，不同等级行政单元的各类城乡规划分别须上报国务院、省（自治区、直辖市）人民政府、设区市（自治州）人民政府、县人民政府批准或备案，有的还须报本级人大常委会批准或备案。生态环境保护规划一般由本级人民政府批准实施，经济社会发展规划则由本级人民代表大会批准实施。不同规划的审批主体、环节流程和行政等级要求各不一致，进一步加大了“多规合一”的复杂性。 内容来自dedecms

（五）规划法律保障不同 织梦好，好织梦

土地利用规划以土地管理法为依据，城乡规划以城乡规划法为依据，生态环境保护规划以环境保护法为依据，经济社会发展规划没有专门明确的法律作为依据，只是延续了建国以来各级党委建议各级政府编制的传统做法。法律依据不同导致各类规划在实施、监督和评估等环节的法律解释和保障程度不同，特别是规划实施过程中产生矛盾时各自强调自身的法律依据，不利于“多规合一”的持续稳定推进。 本文来自织梦

三、关于市县“多规合一”的几点认识

（一）“多规合一”的法律依据是“规划衔接”

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土地管理法第二十二条指出，“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”。城乡规划法第五条指出，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。环境保护法第十三条指出，“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”。可见从相关法律中关于加强各类规划衔接的条文，为“多规合一”的理念和试点提供了法律支撑。

（二）“多规融合”比“多规合一”更能够形成共识 内容来自dedecms

“多规合一”的理念就是加强不同类型规划间的衔接协调，特别是加强经济社会发展规划与土地利用、城乡布局规划的融合，这早已有之，并不是新提出的。但是“多规合一”这个提法确实是新提出的，并已经多次写进了国务院和有关部委的规划和文件，日益引起全社会的广泛关注。同时，事实上也引起了一些误解和歧义，认为“多规合一”就是简单地合并各类规划、机械地取消相关部门的规划职能、多个规划的要素全部在一张图上体现等等，这些都是不准确或者不现实的。“多规合一”就是在更高要求、更大力度上实现“多规衔接”和“多规融合”。

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（三）“多规合一”的实质是发展性规划与空间性规划的融合 本文来自织梦

目前全国正在开展的“多规合一”试点工作，多数是经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“四规合一”，也有少数市县进一步将产业发展规划、公共服务规划等纳入，提出“五规合一”、“六规合一”甚至更多的“规划合一”。“多规合一”究其实质主要是作为发展性规划的经济社会发展规划与作为空间性规划的城乡规划、土地利用规划、生态环保规划的融合，其他各类规划均可以作为支撑落实经济社会发展规划的专项规划，进一步从不同领域强化发展性规划与空间性规划的衔接融合。

（四）“多规合一”的难易与国土面积、开发强度、发展水平等因素相关 copyright dedecms

一般来说，市县国土面积越小，土地利用、城乡布局、生态环保的空间选择相应越少，“多规合一”相对容易实现；市县的开发强度越低，建设用地、城镇规模、生态环保压力相应越小，开展“多规合一”相对容易筹划；市县的发展水平越高，技术手段、法治意识、内在需求等越强，“多规合一”相对更能够得到推行。现实中“多规合一”的难易往往取决于市县上述三个因素的不同组合及主导因素影响，而且专业人才、体制机制、思想观念等因素也对“多规合一”的难易具有重要影响。

四、深入推进市县“多规合一”的对策建议

（一）明确“一本规划、一张蓝图”成果要件构成，规范市县“多规合一”规划体系

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市县“多规合一”提出形成“一本规划、一张蓝图”，没有对规划的详细程度、蓝图的细致程度提出明确要求。考虑到市县规划的精细性和操作性要求，“一本规划、一张蓝图”难以囊括原有各类规划的所有要素和细度，需要明确“一本规划、一张蓝图”的要件构成，包括规划附件和说明、规划细则、总图之外的专门要素图、分类分项图等。市县“多规合一”主要体现在总体规划层面，强调在战略和宏观层面将发展性规划和空间性规划整合为一本规划。市县作为我国区域经济的最基本单元，仍然需要各种专项规划和详细规划的编制和指导，包括产业发展规划、公共服务规划、资源利用规划等等，因此有必要明确市县规划体系改革调整的原则和标准，促进形成适应“多规合一”要求的市县规划体系。

（二）加强市县空间规划与省级空间规划的协同推进，明确两者开展“多规合一”的异同

国家相继确定28个市县和9个省份分别开展市县“多规合一”和省级空间规划的试点，明确提出整合各类空间性规划，推进“多规合一”落地实施。由于市县和省域在空间范围、土地结构、开发基础、行政权限等方面存在很大差别，推进“多规合一”方面既有共同的原则和要求，也有不同的重点和方法。省级空间规划作为连接国家和市县规划的中间层次，应落实国家空间规划的战略要求，结合省域空间开发的基础和特点，明确省域空间管控的分区、边界以及结构，提出市县空间规划的整合要求和分解指标，并在打破市县行政区划分割的空间整合方面发挥统筹协调作用。市县空间规划作为最基础的空间规划层次，应将国家和省级空间规划的理念和任务落实到更加具体的空间单元甚至地块，更加强调空间分区、边界和结构的精准性和空间管控措施的可操作性，为省级空间规划提供细化、动态的空间支撑。 本文来自织梦

（三）加快相关部门的规划职能和机构人员调整，理顺“多规合一”的体制机制

强化目前多数试点市县成立的“多规合一”领导小组及其办公室的职能，提高独立决策、科学决策水平，根据市县不同情况可将领导小组办公室设在不同部门，吸引更多社会组织和第三方机构参与决策和评估。支持有条件的市县成立空间规划委员会或国土规划委员会作为政府组成部门，整合原来分散在发改、国土、住建、环保等部门的规划职能和人员，适当增加技术、法律等专业力量。切实发挥人大、政协的监督作用，充分利用各种新媒体手段，规范公示、听证、专家咨询等程序，营造有利于“多规合一”的社会氛围。 copyright dedecms

（四）推动相关法律法规修订和“多规合一”专门立法，强化“多规合一”法制保障.

修订土地管理法中关于土地利用规划、城乡规划法中关于城乡规划、环境保护法关于生态环境保护规划的相关表述，明确按照“多规合一”的要求，编制统一的空间规划或者经济社会发展总体规划，并明确国土、住建、环保部门对于“多规合一”要求下的空间规划的职责分工。推动省和设区市出台关于“多规合一”的专门法规、条例或办法，明确“多规合一”的原则、目标、标准和主体等要求，统筹协调各类空间性规划及其主管部门的职能整合，增强“多规合一”的权威性和严肃性。加快国家出台发展规划法，将省级和市县空间规划“多规合一”形成法律基本条文，明确市县经济社会发展总体规划的重点和方法，为“多规合一”提供根本性法律保障。（nc-0120170712）

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