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摘要：京津冀地区协同发展存在的主要问题是国家规划与地方规划、产业规划与区域要素的冲突。本文认为，政绩考核机制与主体功能区定位的不匹配以及中央政策执行与辖区居民利益的矛盾，成为阻碍京津冀地区协同发展的主要障碍。因此，为破除这些障碍，需要实现发展目标与考核目标相一致、严格执行《京津冀协同规划纲要》以及设计合理的发展权补偿机制和生态利益补偿机制。 织梦内容管理系统

关键词：京津冀地区 区域协同 主体功能区 政绩考核 织梦内容管理系统

京津冀地区协同发展是京津冀地区发展的必然选择，《京津冀协同发展规划纲要》的出台标志着京津冀协同发展正式成为国家战略。如何破除京津冀地区协同发展的主要障碍，对于京津冀地区，乃至我国竞争力在全球地位的提升都具有重要意义。

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一、京津冀地区协同现状的问题分析 内容来自dedecms

作为中国经济第三增长极的京津冀地区，较之长三角地区，自然资源、区位条件、人力资源、金融资源、政策创新和优惠等方面的综合优势水平相当。其核心城市北京作为首都，使得京津冀地区具备其他地区不可比拟的政治优势和资源，但经济贡献度和协同发展效应却远低于长三角。近十年，京津冀地区GDP仅为长三角地区的50％-53％。从内部发展来看，各地发展差距悬殊，出现了“环京津冀贫困带”。北京和天津作为京津冀地区的中心城市，长期以来，其发展基本是脱离整个地区的，并未置于区域发展的层面来考虑，是一种独立的、分割的发展。由于解决区域性公共事务的大局观的缺乏，使得反哺能力尚不明显。

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（一）国家规划与地方规划的冲突 内容来自dedecms

目前，对京津冀地区发展作出明确规定的国家规划主要有《全国主体功能区规划》、《京津冀协同发展规划纲要》和国家《五年规划纲要》，地方规划主要为各地《“十三五”规划》。京津冀地区协同发展的重点和难点在于北京的功能应如何定位，三地地方规划与国家规划冲突较大的当属北京。 copyright dedecms

《京津冀协同发展规划纲要》指出京津冀协同发展首要任务是有序疏解非首都功能，将北京的城市功能定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，并希通过此轮疏解过程，带动津冀两地的区域布局和产业结构优化。北京《“十三五”规划》，一方面强调按照《京津冀协同发展规划纲要》确定的目标任务，坚持首都城市战略定位，但在具体的城市空间布局中，将承载“四大中心”的功能任务空间集中在城六区，将城六区以外的平原地区作为“首都功能疏解承接地和新增首都功能的主要承载区”，津冀两地只能承接高消耗产业、区域性物流基地、区域性专业市场等一般性产业；另一方面，虽明确指出“严禁京外中央企业总部迁入北京，严控新增的其他总部企业在城六区集聚”，严控总部经济的增量发展，但已有的优质教育资源和高端企业总部并没有纳入功能疏解范畴。北京是北大、清华等一大批全国著名科研院校的集聚地，科研和教育实力是其他地区无法企及的，成为金融、商贸、高技术等高级服务业基地。同时，一大批诸如中国石油、中国石化等我国最大规模的企业都将总部设在北京，2015年，北京各类总部企业创造的GDP占全市GDP总量的近一半，其中，世界500强企业总部有52家，较2011年增加11家，连续三年成为全球拥有世界500强企业总部最多的城市，是真正的“总部之都”和“高端人才之都”。 织梦内容管理系统

通过比较国家规划和地方规划，我们可以发现二者的区别在于对“首都功能”内涵和承载空间认识的不同。国家规划中将这一概念明确为“四个中心”，首都功能疏解空间广阔；北京地方规划只计划将高能耗、相对低端、无比较优势的产业转移出去，疏解空间有限，使得京津冀地区协调发展受阻。在国家中长期规划与地方近期规划有所差异的背景下，地方政府往往选择按照近期的行动规划实施行动，由此，我们可以推断出，北京的优质教育资源、企业总部和科技创新功能无法向外转移，人力资本、总部经济以及科技创新对于经济增长的作用已被许多学者和事实所证实。因此，无论国家规划和地方规划如何有意回避北京作为经济中心的提法，北京在未来很长一段时间内将依旧占据全国经济中心的地位，成为人口、各类要素和资源以及科技的集聚地，这也给北京资源环境的承载能力带来严峻挑战，并与国家规划的长远目标背道而驰。

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（二）产业规划与区域要素的冲突

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我国规划长期存在产业布局和产业政策没有依据区域要素的不同而作出差别化安排的问题。虽然《全国主体功能区规划》在这方面有所改观，但囿于是全国性规划，因此具体到对京津冀地区的分析则较为笼统。另一方面，国家《“十二五”规划》和《“十三五”规划》虽未对各地产业的空间布局进行详细说明，却概括性地指出全国未来产业的发展方向，尤其注重战略性新兴产业的发展，导致战略性新兴产业在全国遍地开花，京津冀地区也不例外，这就使得三地之间的产业互补性较小，区域合作难度较大。战略性新兴产业的发展必须依靠科技、人才队伍、创新能力、资本投入等要素的支撑。根据区位商的计算结果，河北的比较优势则在于劳动密集型产业，许多战略性新兴产业不具备竞争优势，无法满足战略性新兴产业的发展要求，即使依靠国家和地方的扶持政策予以培育，也依然缺乏良性发展的后续动力。“十三五”时期，京津冀地区要形成功能互补的产业分工体系和各具优势的产业结构依然任务艰巨。 copyright dedecms

二、原因分析 dedecms.com

将委托-代理理论应用于区域合作中会发现，地方政府作为中央政府和辖区人民的共同代理人，具有“对上代理”和“对下代理”的双向代理角色（赵静等，2013）。同时，地方政府也是人格化的组织，具有自利动机，尤其体现在政治晋升上（Buchanan，1991）。当中央政府的决策与地方政府辖区经济发展相悖，或当辖区人民代理人的职能与自利动机相悖时，委托-代理问题出现，这将阻碍京津冀地区的协同发展。

（一）政绩考核机制的一致性与主体功能区定位差异化的不匹配

政绩考核机制是上级政府考核下级政府的主要依据，国家规划是中央政府对地方政府的重要管理工具之一，二者之间的不匹配成为京津冀地区协同的主要障碍之一，国家规划的实施效果受到现行政绩考核机制的严峻挑战。

虽然全国和京津冀各自的《主体功能区规划》都依据各地区域条件的不同做出了差别化的主体功能定位，并且都指出要“按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价体系”，但这一主张与现行的政绩考核机制相悖，同时缺乏相关法律体系的支撑。在“对上负责”的政绩考核机制的激励下，京津冀各地方政府为了获得晋升机会，仍以GDP等易于考核的指标为最终目标，甚至出现了为争夺相关项目，不顾市场和产业发展的一般规律，大举投资战略性新兴产业，并出台一系列支持性规划和政策，以获取政治晋升中的胜利，从而引发新一轮的产业同构和重复建设（袁艳平，2012）。

即使按照《主体功能区规划》的要求，地方政府的政绩考核标准依据主体功能划分加以调整，仍然存在某一地区可能存在双重或多重功能，政绩考核标准却没有据此区分的问题。以河北省为例，沿渤海新区、曹妃甸新区和秦皇岛沿岸的滨海湿地及沿海防护林带是河北省的三大生态屏障之一，理应属于限制或禁止开发区域，但由于其位于沿海地区，具有优化开发区的功能，矛盾便凸显出来。如何破解这一矛盾，生态效益和经济效益何者为先，仍无章可循。

另外，由于任期制的存在，地方政府官员会为了在短期内取得可观的政绩，而制定或者实施一些“短平快”，但有悖于长期利益的政策或行为，京津冀地区严重的环境污染问题就是以牺牲长期公共利益为代价换取短期经济增长的突出例子。 织梦好，好织梦

（二）中央政策执行与辖区居民利益诉求的矛盾

近年来，中央政府开始使用一些约束性指标和问责机制来约束地方政府的行为，以引导地方政府关注经济效益之外的生态效益和社会效益。随着经济增长以及民意传达机制的完善，公众的偏好和需求更加多样化，越来越关注GDP以外的其他目标，并主要集中在公平、环保、灾害应对、公共安全等区域公共事务方面（杨龙，2008）。中央政策的总体方向与公众的利益诉求相符，即对上代理的目标与对下代理的目标达成一致，地方政府的委托一代理问题似乎将大大得到缓解，然而现实情况并非如此。

河北省作为京津冀生态环境支撑区，在主体功能上，张家口、承德等地被限制或禁止开发，实际上是被剥夺了一部分发展权，只能享受农产品和生态产品带来的低附加值，从而达到耕地保护和生态环境保护的目的，有利于区域整体利益的提升，然而相关法律并没有对这部分成本的补偿进行保障，而是赋予整个区域无偿享有由此产生的社会效益和生态效益的权利。这就使得本就落后的经济发展起来更加困难，与其他地区的收入差距将不断扩大，当地居民迫切需要通过经济发展来获得生活质量的提升，当这一基本需求得不到满足时，极易滋生一些破坏社会秩序和安全的行为。并且已有许多学者从理论和实证从多方面论证了收入差距或贫富差距对于犯罪率和社会安定有显着影响，这对地方政府官员的政治晋升将造成非常恶劣的影响。

因此，限制和禁止开发区域的地方政府面临中央政策执行与辖区居民生活水平的两难境地。在我国坚持维稳宗旨的背景下，为了保证地区社会安定的基本前提，地方政府在与中央政府博弈时，会将发展经济作为自己的第一要务，从而与国家规划产生冲突。这势必会导致限制和禁止开发区域与优化和重点开发区域围绕产业、市场、资源、政策展开争夺。

三、结论与政策建议

总的来看，京津冀目前存在的问题主要是由地方政府的双向代理角色和自利动机的双重作用引起的。国家要区域协同发展，京津要生态，河北要发展，人民要生活，京津冀地区要想实现协调可持续发展，必须妥善处理好四者之间的关系。因此，促进京津冀的区域协同发展，应在以下几方面进行改进：

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一是要促进发展目标与考核目标的一致，体现主体功能定位的空间差别。政绩考核体系应根据各地区主体功能的不同而设定不同的考核指标。对于限制和禁止开发区域，最重要的考核指标应为生态环境的保护和治理，而非经济增长指标。同时，实施相应的强力问责机制，并通过立法来对以上内容进行明确。对于某一地区具有多种功能的情况，优化开发区域的社会效益应居于经济效益之上，重点开发区域则应把社会效益和经济效益并重，平衡社会和经济发展的双重目标，限制和禁止开发区域显然是社会效益优于经济效益。

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二是要严格执行《京津冀协同规划纲要》，根据三地功能定位，结合本地区域要素禀赋和比较优势制定区域化的产业政策，形成分工明确、布局合理、功能互补的新型产业分工格局。北京应将区域性物流、非必要企业总部和部分教育机构等非首都功能环节转移至周边地区，以缓解城市压力，同时也带动周边地区的经济发展与产业升级，与周边地区形成良性互动。 织梦内容管理系统

三是要设计合理的发展权补偿机制和生态利益补偿机制。在发展权方面，优化开发区域和重点开发区域应对限制和禁止开发区域进行补偿；在生态利益补偿方面，对生态环境造成破坏的地区或受到其他地区良好的生态环境的正外部性影响的地区应对受到负外部性影响的地区以及为保护生态环境而作出牺牲的地区进行补偿。 dedecms.com

参考文献： 内容来自dedecms

卢大鹏，《走出政府机构改革困局——地方政府与中央政府的博弈分析与启示》，《中国行政管理》，2008.7。

吴一平、芮萌，《收入分配不平等对刑事犯罪的影响》，《经济学》，2010.10。 织梦好，好织梦

杨龙，《地方政府合作的动力、过程与机制》，《中国行政管理》，2008.7。 本文来自织梦

赵静、陈玲、薛澜，《地方政府的角色原型、利益选择和行为差异——项基于政策过程研究的地方政府理论》，《管理世界》，2013.2。

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周黎安，《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007.7。

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