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　　基本路径与对策建议

　　1.建立协同发展的制度框架体系和区域协调机制

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　　构建科学合理的制度框架，是高水平落实京津冀协同发展战略的基本前提。首先，建立以“规划—立法—政策”为基本模式的协同发展制度体系。通过制定合理的发展规划，引导京津冀协同发展有序推进;通过制定相关的法律法规，保障各项规划目标顺利落实;通过制定完备的政策条例，促进区域协同战略长期高效执行。其次，建立以“地方首长联席会议制”为主导的横向协商机制，通过平等协商，最大化满足各利益主体的诉求，促进区域协作与共赢发展。建立由中央牵头组建的“京津冀区域协同发展领导小组”或“区域发展委员会”的纵向协调机制，通过顶层设计，协调重大项目和重大矛盾，创造公平的发展环境。

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　　按照合作项目的性质建立不同的区域利益协调机制，如税收分享机制、成本分摊机制和生态补偿机制等。分享机制以市场为主导，适用于营利性的私人产品，可以建立基于省际间产业转移、企业间产业合作的利益分享机制;分摊机制属于半政府、半市场机制，适用于半公共产品，可以建立基于外部性弹性系数的横向成本分摊机制;补偿机制以政府为主导，适用于公共产品，可以建立由生态受益方通过财政横向转移支付给生态提供方的补偿机制。

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　　2.尽快完善功能及产业疏解的跨区域配套政策

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　　功能及产业疏解对北京来说，短期利益是受损的，具体体现为GDP及财政收入的下降和失业人口的增加，如果缺乏合理的税收分享机制就可能导致功能及产业输出地疏解动力不足。当前，北京正处于功能升级、产业转型的“阵痛期”，合理的税收分享政策可以提升北京疏解功能及产业的内在动力，也能实现功能及产业在承接地的更好发展。

　　在GDP及财政收入上，可以采取GDP分计、税收分享的办法来平衡输出地与承接地之间的利益关系，以保障功能及产业疏解的有序进行，如功能或产业疏解出去的第一年该功能或产业带来的GDP和税收的80%仍计入北京，之后计入比例逐年递减，直至某一年份北京不再分享该功能或产业的GDP和财政税收。这种做法一方面避免了北京因疏解功能或产业而带来的GDP和财政税收大幅下滑，可提升北京向外疏解功能及产业的动力;另一方面由于北京在功能及产业疏解过程中仍然存在相应的利益，在主观上北京也希望疏解出去的功能和产业能够在承接地顺利存活，在客观上提高疏解出去的功能及产业的存活率。同时，北京也可以利用四五年的时间培育新的经济增长点，实现“腾笼换鸟”。

　　在失业方面，北京功能及产业疏解必然伴随失业问题的产生，可以借鉴资源型城市的援助政策，对功能及产业输出地，如大红门地区，给予特殊政策支持。一是加强对疏解企业的政策扶持力度，对参与疏解的企业给予政策优惠，如土地政策、税收政策等。二是加大对疏解地接续产业的政策扶持力度，如通过财政专项拨款、财政参股、财政贴息等方式来实现。三是建立京津冀产业结构调整专项基金，用于产业升级、发展新兴产业、进行人员培训等。 织梦好，好织梦

　　3.尽快完善多元化的生态补偿机制

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　　生态补偿机制的建立是实现生态环境共建共享的有效保障。政府在生态补偿方面应该发挥主体和主导作用，应建立以中央政府补偿为主、地方间横向补偿为辅的生态补偿机制。在中央政府与地方政府之间进行明确分工。中央政府应重点解决生态涵养区可持续发展的问题(主要包括提升基础设施和教育医疗等公共服务水平)，以保证对生态涵养区生态补偿的持续性和稳定性。因此，应提升中央对生态涵养区的一般性财政转移支付力度，适度压减专项转移支付的比重。地方政府应根据“谁受益、谁付费”原则，进行基于项目的横向补偿。要完善政府间横向财政转移支付制度，对环境保护政策实施所形成的增支减收给予合理补偿，可采取项目补偿、政策补偿、资金补偿(财政补贴、财政转移支付)、智力补偿、技术补偿、实物补偿、对口支援等多种方式。

　　在京津冀地区共建国家级生态合作试验区，统一补偿标准。将河北省的承德、张家口、保定山区，北京西部、北部，天津北部等生态涵养区，共同申请国家级生态合作试验区，通过生态补偿政策的先行先试，为全国生态涵养区发展探索新路子。通过建立合作试验区，加快生态补偿的市场化改革，推进生态资源价值化，建立和完善碳排放权交易、排污权交易等市场化运作机制。

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　　4.打造中国参与国际竞争的世界级产业集群

　　京津冀产业协同发展的目标是要打造参与国际竞争的世界级产业集群。产业集群发展能够实现产业在空间上的优化集聚、在链条上的扩展延伸。京津冀产业协同发展需在以下两个方面发力。一是形成产业协同发展的新格局。依托现有基础，坚持科学布局、相对集中、功能有别、错位发展，重点建设三个开发地区，包括中关村、天津滨海新区、曹妃甸工业区，打造“3+N”产业功能承接平台。可以发挥中关村创新资源的整合能力，打造中关村资本运营的升级版。把中关村自主创新政策延伸到天津和河北，聚集海内外科技资源，释放天津、河北的创新潜能。二是培育京津冀协同创新共同体，打造中国经济发展新的支撑带。按照“创新链、产业链、资金链、政策链”深度融合的发展思路，通过京津冀跨区域的联合研发、重大项目科技攻关、园区共建、产业联盟、项目合作等形式，将生产要素、创新知识、科学技术串联起来，实现政策链引导资金链、资金链培育创新链、创新链带动产业链、产业链提升价值链，从而将京津冀若干产业集群打造成国家参与国际竞争的世界级产业集群。

　　5.重点加强公共服务领域的社会政策对接

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　　优质的公共服务日益成为吸引人才、培育高端功能的关键所在。京津冀协同发展和非首都功能疏解实质上是实现产业和人员在区域内的优化配置，如果没有优质的公共服务资源在区域内的重新配置作为前提，功能及产业疏解将成为一句空话，就会出现“业走人留”现象，达不到疏解的效果和目的。为此，我们认为应从以下方面加强公共服务领域的社会政策对接。一是健全基本公共服务的供给机制。积极引导私人企业、非营利组织、公共组织等参与公共服务的供给，提高公共服务供给的灵活性和多元化。二是提升政府供给公共服务的效率。创新公共服务供给模式，通过招投标、特许经营、合同承包、税收优惠等形式推进公共服务市场化改革，提高公共服务的效率与质量。三是注重公众对公共服务的新需求和新偏好。改变“政府本位”的公共服务供给观念，通过建立有效的沟通机制，让公众参与公共服务决策的制定和评价，使公共服务能够及时满足公众的新需求和新偏好。 织梦内容管理系统

　　主要问题与关键症结

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　　1.协调共享机制尚未完全形成，导致区域协同缺乏持续动力 织梦内容管理系统

　　当前，京津冀地区虽然成立了一些区域发展联盟、城市合作组织等，但这些组织的主要职责一般仅限于不定期召开联席会议，共享经验、相互交流、开展经贸洽谈、签订合作协议，在一定程度上起到了密切三地联系、加强交流合作的作用，然而由于这些组织并不具备相应的行政权力，难以形成政策约束力，在涉及产业分工、交通系统处理、生态环境治理和保护等重大问题上，不能有效地发挥协调管理作用。

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　　京津冀区域协同的重点在于建立利益共享联结机制，形成利益共同体，从而实现“1+1+1>3”的效益。现行“分灶吃饭”的财政体制和单一的政绩考核制度，使得地方政府更多追求自身的经济增长和财政收入增加，很难打破“一亩三分地”的思维定式。当前，京津冀地区在重大利益共享方面的横向协商、纵向协调机制尚不完善，尚未形成协同发展的利益保障机制。

　　2.配套政策不完善，导致功能疏解区疏解动力不足 内容来自dedecms

　　功能疏解作为一项没有经验可循的复杂系统工程，反映出的问题突出表现在三个方面。第一，在功能疏解和转移承接上，津冀各地承接平台建设比较盲目，平台存在功能交叉重复、同质化竞争的倾向;当前围绕非首都功能疏解，天津市提出建设12个对接平台，河北省提出建设40个对接平台。第二，承接地市场发育不足，当地公共基础设施相对薄弱，且由于缺乏合理的规划，部分平台规划面积远远超过实际用地需求，土地资源配置效率不高。第三，功能疏解和产业政策体系没有建立，特别是疏解人员的户籍、社会保障、子女入学等问题难以协调，“业走人留”现象普遍。对于北京来说，产业及功能的转移疏解有利于缓解北京的“大城市病”，但同时必然会导致其自身的经济增速下滑、财政税收流失，这也是在非首都功能疏解过程中，北京与天津、河北在推进力度和积极性上存在差异的根本原因。

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　　3.生态补偿机制薄弱，导致环境问题缺乏长效管控

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　　中国生态保护的区域合作机制尚不健全，从根本上影响了环境保护治理的效果。各地主要由县级以上地方政府对本行政区的环境质量负责，缺乏区域性生态环境规划。当前，京津冀在生态保护方面，需进一步完善大气污染联防联控和水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域的合作机制，尤其是在生态补偿机制的建立方面存在诸多问题和空白。一是尚未形成多元化的生态补偿机制。生态服务受益地区与生态资源保护区之间缺乏有效的协商平台，尚未形成常态化的政府间横向补偿机制、企业化的市场补偿机制和非营利性的社会组织参与机制。二是生态补偿模式及机制对生态服务直接提供者激励不足。自上而下的纵向补偿资金落实到生态价值实际提供者的比例过小;各级补偿客体的权责利不明确;缺乏随着时间变化和资源稀缺程度变化而适时调整的补偿机制。三是补偿标准过低且缺乏可持续性。目前多项重点生态项目的补偿标准远低于项目建设的运营成本，以项目为载体的相关补偿缺乏可持续性，区内不同地区补偿标准差距很大，且不能随着成本变化适时调整。四是补偿方式单一、市场化补偿不足。京津冀尚缺乏基于生态资源产权交易的市场手段，比如碳排放权交易、排污权交易、水权交易等。 copyright dedecms

　　4.产业梯度落差较大，导致产业协同进展较慢

　　从现有产业协同过程中产业承接情况来看，河北所承接的北京产业多数还停留在低层次水平，如第一产业主要围绕北京城市居民的菜篮子、米袋子进行产业合作;第三产业多集中在物流、旅游等传统服务行业;第二产业多集中在技术含量低、附加值低、耗能高的产业，而高新技术产业转移受河北省产业配套基础薄弱和缺乏相应的政策环境制约，因而承接得较少，产业集聚缓慢。

　　合理的产业梯度是产业转移的基础和必要条件，但是产业梯度差异很大、产业发展环境落差大，很有可能会影响或抑制产业的转移。当前，北京已进入后工业化时期，天津处于工业化后期，河北省处于工业化中期，产业落差大使河北省在承接产业转移方面处于不利地位。从企业层面来看，京津冀三地存续企业数量都集中在批发和零售业、租赁和商业服务业等行业，津冀的制造业优势明显，且都以重化工业为主，很难实现错位发展和基于本土资源优势特色的发展。

　　5.行政主导因素过强，导致优质要素分布不均

　　京津冀地区可以说是中国行政区划中最有特点的一个区域，行政色彩过于浓厚、市场机制发育不足。原因在于：一是这个区域的发展主要依托国家重大项目的实施。如举办2022年北京冬奥会、建设首都新机场、打造通州行政副中心等，这些项目的获得受行政权力制约较大，而非企业自发投资决定，这也在一定程度上影响了区域要素的自由流动。二是北京强大的“虹吸效应”，使得周边大量的优质资源向北京集聚，优质资源在空间上的布局呈现显著的“中心—外围”特征，即以北京为中心向周边呈现由高到低的分布态势，导致区域内机会不均等，尤其是河北地区缺少足够的发展机会。三是市场化发育程度较低。与长三角、珠三角相比，京津冀城市群市场化程度偏低，地区绝大多数产业集聚的形成与发展更多的是在政府主导下依靠行政规划的方式完成的，使得市场这只“看不见的手”在这个区域内并不能充分发挥资源配置作用。

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　　(作者叶堂林 祝合良 潘鹏 首都经济贸易大学)