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摘要：从1980年建立至今，开发区的建设已经走过了37年的历程，为改革开放和社会主义现代化建设做出了突出贡献。今天，在经济发展进入新常态的背景下，开发区在推进地区经济转型升级、深化体制机制改革、引领对外开放等方面的作用更加突出。本文通过对株洲市经济技术开发区的调研，阐述开发区建设和创建国家级经开区的有关情况及其存在的不足，以案例分析的方法研究开发区发展的现状与问题，提出促进开发区健康可持续发展的对策建议。

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关键词：开发区 经济新常态 株洲经开区 国家级经开区 本文来自织梦

从1980年建立4个经济特区，1984年的14个沿海开放城市兴办经济技术开发区，截至2016年，国家级经济技术开发区已经发展到219家，国家级高新技术产业区有156家，边境经济合作区17家。除此以外，还有保税区、出口加工区等专业性功能区。与此同时，我国各地开发区蓬勃发展，目前我国各级政府批准设立的各级各类开发区（园区）有5400余家。目前，开发区已经成为各地对外放的平台和窗口，体制机制改革创新的示范区，在招商引资、优化环境、调整结构、产业集聚、技术创新等方面具有重要作用。本文以株洲市开发区发展和创建国家级经开区情况为案例，分析经济发展新常态下开发区在推进地区经济转型升级、深化体制机制改革、引领对外开放等方面的重要作用，提出促进开发区持续健康发展、推动开发区在引领地区经济发展中发挥更大作用的对策建议。

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一、开发区带动经济社会发展的重要意义

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开发区特别是国家级开发区在区域发展中具有不可替代的重要作用，尤其是在经济发展新常态的背景下，开发区在优化环境、调整结构、产业发展、技术创新等方面的作用更加突出。

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（一）新常态下引领区域经济增长的引擎支撑

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以219家国家级经济技术开发区为例，2016年实现地区生产总值83139亿元，增长7％，占全国GDP比重达12％；第三产业增加值24299亿元，增长10.3％，高出全国2.5个百分点；实现财政收入15371亿元，占全国财政收入的10.7％。在经济发展进入新常态、全国经济增速普遍放缓的背景下，开发区特别是国家级开发区发挥了保持区域平稳增长、防止经济下行失速的“压舱石”作用。

（二）折常态下结构调整优化的重要推动力量 织梦内容管理系统

近年来，开发区发展的区域结构、产业结构不断优化，成为主动适应把握引领经济发展新常态、推动经济结构转型升级的典范。以219家国家级经济技术开发区为例，2016年西部49家国家级经开区实现地区生产总值增长12.5％，快于同期东部107家国家级经开区6.3个百分点，为促进区域经济结构优化发挥重要作用。优化产业结构，2011年国家级经济技术开发区二三产业结构比例为72.6:22.6，到2016年这一比例演变调整至69.1:29.2[1]，远高于同期全国产业结构的调整速度。

（三）新常态下对外开放的重要窗口 织梦好，好织梦

我国开发区特别是国家级经济技术开发区坚持“三为主、两致力、一促进”[2]的发展方针，积极引进外资企业，发展对外贸易，走在对外开放的前沿。在外需疲软、外贸环境趋冷、进出口增速放缓的背景下，国家级经开区进出口总额增速逆势上扬。2016年，实现进出口总额47605亿元（其中，出口26946亿元，进口20659亿元），增长0.53％（同期，全国进出口总额同比下降0.9％），实际利用外资3301亿美元，占全国比重40％以上[3]。开发区构成了促进外贸进出口发展、扩大对外开放水平的重要支撑。 copyright dedecms

（四）推动产业发展技术升级的主战场

近年来，开发区已经成为各地发展高新技术产业，发展新产业新业态，推动科技创新，促进“大众创业、万众创新”，培育经济发展新动力的主战场。以国家级高新区为例，2015年上报统计的高新技术企业达到31160家，占全国高新技术企业数量的40.9％。中关村国家自主创新示范区的下一代互联网、上海张江高科技园区的集成电路、武汉东湖高新技术开发区的光通信、深圳高新技术产业开发区的通信设备等创新型产业集群已经具备国际竞争力，在关键前沿技术开发、重大产品与装备制造、国际技术标准创制等方面涌现出一大批高端技术和产品。 本文来自织梦

（五）深化改革的“试验田” 内容来自dedecms

在支撑区域经济发展的同时，开发区还扮演着国家和地区重大改革试点与体制机制创新的“试验田”，为各地提供了许多可复制可推广的经验。如，广州开发区被国务院作为全国首个知识产权运用和保护综合改革试验区、重庆市工业园区成为全市售电侧改革试点、苏州工业园区推出的“一枚印章管审批”改革经验在全省推广。在全面深化改革的背景下，开发区的改革“试验田”作用将更加突出。

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二、株洲依托开发区建设推动经济转型发展概况

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在经济发展进入增速换挡、结构优化、动力转换的新常态下，株洲市探索出一条依托开发区实现转型发展、改革创新的新路子。通过对株洲市创建国家级经开区情况的研究，可以为全国其他地区加快开发区发展、实现经济转型升级、探索新常态下经济发展新途径提供经验借鉴。同时，其在开发区建设中暴露的问题也值得反思与警醒。湖南省株洲市是新中国成立后首批重点建设的8个工业城市之一，是全国著名的老工业基地，被誉为“中国电力机车之都”。近年来，面对新常态下持续加大的经济下行压力，面对老工业城市转型调整的阵痛，株洲坚持走“转型增效、创新发展”之路，加强科技创新，促进转型升级，注重服务业发展。2016年，规模以上企业增加值1087亿元，增长8.2％，实现地区生产总值2512.5亿元，增长7.9％，成为受国务院表彰的全国20个“稳增长”先进地市之一，荣获国家自主创新示范区和“中国制造2025”试点示范城市称号。 本文来自织梦

（一）株洲开发区发展状况 织梦内容管理系统

自1992年5月株洲第一个开发区——株洲高新技术产业开发区设立以来，株洲开发区经历了从无到有、从少到多、从小到大的发展历程。目前，全市纳入统计体系的省级及以上开发区和省级工业集中区已有8个。按类型分为经开区4个、高新区1个、工业集中区3个；按级别分为国家级园区1个、省级园区7个。每1个县市区都有1个园区，基本实现了产业发展平台全覆盖。园区内有各类工业企业6600多家。其中，年产值2000万元以上规模工业企业1557家，盈利达到5000万元以上的企业20家。作为株洲市经济主引擎的开发区，经过近几年的体制机制创新，优化产业结构，基础设施建设步伐加快，高新技术产业发展迅速，对经济社会发展发挥了重要作用。 织梦内容管理系统

1.园区规模工业增加值占比逐年上升。2014年～2016年，株洲省级及以上园区和工业集中区累计实现规模工业增加值2062亿元，年均增长11.2％。2016年，园区规模工业增加值占全市规模工业增加值的72％，比重较2014年提高了将近10个百分点。2016年，开发区以占全市不足1％的土地，创造了70％以上的规模工业增加值和84％高新技术产业产值。开发区己成为株洲经济最具活力的增长极。 copyright dedecms

2.园区排名位居全省前列。根据湖南省产业园区建设领导小组发布的湖南省园区发展综合评价通报，株洲园区整体实力连续两年居湖南省第二名。其中，株洲高新区连续多年位居全省第三，醴陵经开区跃升至全省第八位。株洲高新区获批长江经济带国家转型升级示范开发区，在全国高新区排名从46位跃升至23位。 织梦好，好织梦

3.主要效益指标较快增长。2016年，株洲市园区技工贸总收入3118亿元，增长15.8％；规模工业增加值782亿元，增长9.9％；高新技术产业产值1779亿元，增长8.4％；完成固定资产投资1231亿元，增长20.2％，高于株洲市6.7个百分点。规模工业企业实现利润166.5亿元，增长14.9％，高于全国、湖南省平均水平6.4和10.4个百分点。 织梦内容管理系统

4.园区建设取得突破。开展创新创业园区“146”工程（2015年开始在株洲市规划建设10个创新创业园区，包括2个标准厂房规模过100万平方米的大型创新创业园区，3个标准厂房规模过50万平方米的中型创新创业园区，5个标准厂房规模30万平方米以下的小型创新创业园区。2015年～2016年，建成标准厂房规模460万平方米以上，引进符合产业定位的企业600家以上）。2017年1～6月，建成标准厂房307.3万平方米，完成工业用地拆迁3502.4亩，完成年度计划的70.1％。其中，攸县工业集中区完成749.9亩，芦淞区园区完成661.3亩，均已完成年度计划，除河西示范园能保证园区工业用地外，其他园区征地拆迁工作均已达到年计划的50％以上。在增加园区工业用地供给的同时，启动实施园区土地评价工作，建立工业用地节约集约利用机制，提高工业用地产出效益。

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（二）开发区在株洲经济社会发展中的作用 本文来自织梦

1.打造优势产业作用凸现。围绕构建“3+3+1”产业体系，株洲开发区产业结构不断优化，产业链条逐步延伸，产业聚集效应日益明显，逐渐形成以特色产业聚集引领经济发展的格局。株洲高新区逐渐形成了以先进制造、信息、新材料为主导产业，努力打造汽车城、信息产业基地、新材料基地；董家■高科园正在积极打造通用航空城；田心高科园加快推动轨道交通城建设；株洲经开区正在打造轨道交通城、服饰城和文化、旅游、会展新城；荷塘工业集中区正在建设以硬质合金材料为代表的医学健康材料产业基地：渌口经开区积极打造装备制造基地；醴陵经开区的陶瓷、建材、汽车零配件产业逐渐在省内形成品牌；攸县工业集中区正在形成以新材料、建材、新能源等为主导的产业集群；茶陵经开区正在向农产品加工基地、建筑陶瓷、家具生产基地的目标迈进；炎陵工业集中区加快做强做大纺织、新材料产业。全市工业园区分工渐趋明晰，产业集群特色逐渐显现。 本文来自织梦

2.招商引资窗口作用突出。近年来，园区已成为国际跨国公司和省外企业登陆株洲的首选之地，是株洲招商引资的重要平台，助力株洲连续4年上榜“福布斯最佳商业城市百强榜”。2016年，株洲积极参加“港洽周”“沪洽周”“央企对接会”活动，成功举办深圳（株洲）招商推介会，签约引资1760亿元，长城电脑、深圳瑞丰光电等一批项目落户开发区。2017年1～6月，产业园区引进重点招商项目18个，为年度计划的90％，同比增加10个，各园区均达到年计划的50％以上。园区新入驻企业138家，为年度计划的57.5％，同比增加59家。目前，在株投资的央企和世界500强企业34余家，上市企业15家。

3.体制机制创新载体作用明显。株洲开发区积极推进管理体制改革，为建立集中精简、灵活高效、亲商务实的管理体制和运行机制做出了积极探索。株洲高新区实行的“区（园）政合一”管理模式将开发区与所在行政区相融合，实行开发区管委会与所在行政区政府有机合一，领导班子交叉任职，合理分工，开发区管委会主要负责经济发展事务，行政区政府主要负责行政社会事务。这种管理体制可以有效解决开发区管委会与所在行政区政府之间机构重叠、体制不顺、职能不请、分工不明、推诿扯皮等问题，为探索特殊经济功能区的管理体制积累了好的经验。

三、株洲国家级经济技术开发区的创建与申报

（一）株洲经济技术开发区的创建

多年来，株洲国家级开发区只有一个株洲高新技术开发区，产业集聚集群的载体数量与株洲作为全省主要工业基地的地位尚不匹配。加快打造一个国家级经开区，是推动先进制造业聚集和区域经济增长的重要抓手。从周边地区看，长沙、湘潭、衡阳等地的国家级开发区数量多、体量大，对促进地区经济发展都发挥了关键作用。

在国家不允许新设立开发区的大背景下，2015年株洲市按照省级开发区扩区、更名、升级的思路，利用株洲建宁经济开发区调区扩区的机遇，申请设立株洲经济开发区（简称株洲经开区）。2016年5月，湖南省人民政府办公厅批复同意株洲建宁经济开发区更名为株洲经济开发区。2016年11月，省编办下发《关于株洲经济开发区机构编制事项的批复》，同意设立中共株洲经济开发区工作委员会、株洲经济开发区管委会，分别作为株洲市委、市政府的派出机构，合署办公。株洲经开区规划面积2平方公里，以轨道交通城、云龙示范区为北部片区，原建宁经济开发区为南部片区。目前，株洲经济开发区仍为省级开发区。

（二）株洲申报国家级经开区的必要性 copyright dedecms

1.产业集群发展的需要。株洲市现有的8个产业园区中，除了高新技术产业开发区和醴陵经开区规模较大外，其他园区规模较小，产业相对布局分散，园区内产业不配套，特别是轨道交通、航空、汽车三大株洲优势产业具有产业链条长、配套产业多、规模经济效应明显的特征，亟需与关联产业空间相邻、集聚发展。如果将株洲经开区升级为国家级经开区，可以更有效整合现有产业，推动产业集群发展，有效节约用地、减少对基础设施和服务体系建设的投入，方便企业运作，降低企业成本。

2.更好地解决企业发展空间不足问题。目前，株洲市基础设施建设、城市扩区、社会民生项目、服务业发展、房地产开发等用地需求明显增加，与园区争地现象增多，土地供需矛盾十分突出，严重制约了园区企业发展。升级为国家级经开区后，株洲经开区可以享受到更多国家层面的政策支持，更好地争取用地指标，解决园区企业发展空间不足问题。 织梦内容管理系统

3.改善整体环境吸引优质资源。株洲的优势产业多数属于资金密集型和技术密集型，对资金和人才等要素资源的需求非常迫切。但是株洲市作为三线城市，且距离省会长沙有50多公里，对资金、人才等资源的吸引力相对不足，本地的大量优质资源流向长沙，严重限制了株洲产业升级和经济发展。升级为国家级经开区后，株洲经开区将拥有更大的管理权限和政策自由度，出台更‘加优惠的政策，改善株洲营商环境，提升株洲经开区的吸引力，让越来越多的要素资源进得来、留得住。 copyright dedecms

4.解决云龙示范区遗留问题。2007年12月，国务院批准长株潭城市群为全国“两型”社会建设综合配套改革试验区。2009年4月18日，株洲市成立了云龙示范区作为“两型”社会建设先导示范区。因云龙示范区不是一级行政区划，成立以来云龙示范区机关现有工作人员尚未纳入实名制管理，原具有公务员身份的机关人员也没有录入公务员管理系统。如何解决这一历史遗留问题成为株洲市委、市政府面临的一大难题。目前，株洲经开区与云龙示范区实行“两块牌子、一套人马”的管理模式。株洲经开区升级为国家级经开区后，有望为解决云龙示范区的“身份”问题提供新机遇。

（三）株洲申报国家级经开区的主要困难 dedecms.com

1.申报资质有待提升。根据原来的操作办法，省级经开区申请升级为国家级经开区需具备的基本条件是：“综合经济实力需达到同期省内国家级开发区中等以上发展水平，年度主要经济指标位于所在省的省级开发区排名前五位，且必须达到年工业产值每平方公里15亿元以上、年实现税收收入达到5亿元以上、年出口额达到2.5亿美元等发展水平”。株洲经开区尚处于开发建设的前期筹备阶段，当前经济体量仍然偏小。2016年，株洲经济开发区年工业产值每平方公里9.9亿元，上交税金总额3.32亿元，出口额1.69亿美元，在湖南省134家产业园区中，株洲市经开区的综合排名在106位。从申请升级为国家级经开区要求的有关经济指标看，株洲市经开区还有较大差距。

2.体制机制不顺。虽然株洲经济开发区与云龙示范区实行“一套人马、两块牌子”，但两者之间的体制机制关系尚未完全理顺。一是两者区划不一致，既不完全重叠，也不完全分离，未来发展过程中势必面临规划调整问题。二是领导职数配备不一致。云龙示范区现有领导班子要比株洲经开区核定的领导班子职数要多。三是内设机构不对应。龙示范区现内设机构数量远远多于株洲经开区的内设机构。四是云龙示范区人员配备不规范。云龙示范区与株洲经开区之间存在体制机制矛盾，即使株洲经开区申报国家级经开区成功，云龙示范区的“身份”问题能否就此得到妥善解决也难以预料。

三、对策建议

根据株洲市开发区发展现状以及申报国家级经开区的情况与存在的主要问题，结合当前我国开发区的发展形势，为促进开发区持续健康发展，更好地适应经济发展新常态的要求，本文提出以下对策建议。

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（一）支持开发区在区域经济社会发展中发挥更大的作用

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有关部门要加大对开发区建设发展的支持力度，对符合条件的开发区，在产业、研发、用地、用能、人才引进等方面予以支持，鼓励开发区创新管理机制，促进开发区在区域经济社会发展中发挥更大的作用。 织梦好，好织梦

（二）优先支持综合效益好的开发区晋级国家级开发区

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对土地利用规范高效、投资强度高、产业特色鲜明、投入产出效益高、高新技术产业发展快、带动力强、区位优势明显的省级开发区在申报国家级开发区时应该优先予以考虑。

（三）提升开发区建设运营水平

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鼓励开发区创新建设模式，探索建立飞地园区。整合和统筹利用好园区资源，将开发区发展从数量扩张转向为质量升级。理顺园区管理机构与当地政府的体制机制，规范招商引资行为，提升运行效率。

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（四）提高园区产业竞争力

鼓励开发区参加国际、国内、区域参与分工，促进产业集聚，打造特色优势产业集群。鼓励新技术、新工艺、新装备、新材料优先在开发区推广应用，提升园区产业装备技术水平。既要注重引进行业领军企业，也要注重培育本土企业，鼓励中小企业发展壮大，形成各类企业良性互动、共同发展的格局。 织梦好，好织梦

（五）促进开发区发挥好改革创新“试验田”作用

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在重点改革任务推进过程中优先安排在开发区试点，加大简政放权力度，鼓励开发区开展投资审批制度、外商投资制度、投融资体制、知识产权等改革试点，为全面深化改革提供更多可复制可推广的经验。

参考文献： copyright dedecms

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