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　　摘要：本文从微型经济体角度，利用世界银行资料选出与澳门近似的微型经济体国家卢森堡，深入考察该国中央、地方及社会保障预算制定与应对欧债危机的经验，探讨如何优化澳门特别行政区预算制定。研究结果显示，卢森堡在预算制定原则方面与澳门预算制定的年度性、整体性及非指定性原则近似，而在预算制定过程中，卢森堡财政总监察部门积极发挥协调、持续评估公共支出效率、预测未来经济发展与设定预算框架目标等功能，议会则扮演着重大公共开支守门人角色，这与澳门的情况有所差异。因此，未来澳门财政预算制定上可借鉴卢森堡经验，制定三年期预算规划，加强立法会对重大公共项目的监督力度，从而提升预算制定的科学性、前瞻性和监督力度。

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　　关键词：澳门特别行政区 卢森堡 财政预算制定 微型经济体 织梦好，好织梦

　　财政预算作为政府资源配置规划的重要法案，在《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(简称《基本法》，下同)确立的“澳门的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应”前提下，如何提高政府财政支出效率、完善预算编制的核心理念与流程，成为未来特区政府财政可持续发展的关键。 copyright dedecms

　　一、微型经济体视角下的澳门 织梦内容管理系统

　　在研究澳门财政与经济领域问题上，“微型经济体”视角普遍被采用。陈守信认为微型经济体准则共有三大标准：1.人口不超过一百万;2.具独立经济体制，独立财政政策及自主的金融管理机构;3.受国际认可的独立经济地区。杨允中与萧志成则认为还包括地区内部产业相对依赖和地区经济较为向外性。根据世界银行统计，2014年澳门总人口约为57.7万，面积30.3平方公里，人均GDP达96，038美元，2012年第三产业服务业附加值占GDP93.8%;综上，澳门可视为微型经济体。按照《基本法》，特区政府在“一国两制”政策下拥有行政及财政自治权，独立实施财政政策。由于博彩业成为澳门的支柱产业，依赖程度较高，经济容易受外向性因素影响，政府财政收入具一定程度不稳定性。作为微型经济体，参考其他微型经济体预算编制及流程，可为优化澳门预算制定提供重要参考性资料。

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　　二、文献回顾与研究方法 本文来自织梦

　　本文拟采用案例研究方法，通过搜集相关文献、官方文件，借鉴其它国家或地区财政预算编制、执行及评估经验，探讨澳门财政预算优化的路径。根据微型经济体评估标准，全球有很多独立微型经济体的国家或地区。杨允中与萧志成以人口、面积和人均收入为指标，筛选出全球共61个符合微型经济体标准的地区。因此本文通过分析澳门经济自身特征，结合微型经济体标准，设定案例选取准则从而筛选出具代表性、可参照性的个案作分析。通过世界银行网站搜集各国地区有关人口规模、人均本地生产总值及服务业占本地生产总值等数据进行筛选。结合澳门经济现况，本文将设定人口总数低于一百万、服务附加值占GDP超过80%、人均GDP高于两万美元为筛选条件。 dedecms.com

　　经筛选，发现处于欧洲的卢森堡大公国(以下简称卢森堡)与澳门较为相似。卢森堡全国面积2590平方公里，2013年人口54.3万，人均GDP达110697美元，2012年服务业附加值占GDP 86.1%，符合微型经济体条件。据世界银行资料，卢森堡属高收入经合组织国家(OECD)而澳门则属高收入非经合组织地区，在人口、经济发展及产业结构具一定相似性。参考卢森堡如何通过财政预算编制，保持公共信用AAA等级及其较低公共债务比例等经验，均有助澳门财政部门提升预算支出效率，以及应对外部因素引致财政收支不稳定等问题。

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　　三、卢森堡财政预算编制的经验

　　卢森堡在财政预算制定与债务控制上可以视为一个成功案例，以下将具体进行分析。 本文来自织梦

　　(一)卢森堡财政预算制定过程与理念

　　卢森堡财政预算主要由中央政府财政、地方政府财政以及社会保障财政组成。从行政组织与预算的角度上，卢森堡行政当局分三大类：第一类是提供一般公共服务的部门，如税务、卫生等部门。第二类是提供特定公共服务部门(Services del’Etatàgestionséparée)，如国立国书馆、博物馆等。上述部门须根据法例运作且没有法人资格，是政府主要行政机关。第三类是具备公共或私人法人资格机关，主要为研究、文化等领域部门(Etablissement Publics)。此类部门与基金运作相似，须确保部门运作及支出符合效率，如卢森堡大学。地方政府财政预算是由具备法人资格的市议会审批，市议会对本地财政及中央转移支付收入具自主权，并对地方项目支出效率进行监督。社会保障预算议案是由研究、文化领域、具公共或私人法人资格机关所制定，预算一般由国会社会保障部部长审核。议会不会对社保预算议案进行投票，只有从国家中央财政捐款专案预算才须获国会审批。因此卢森堡在地方及社保财政预算制定具较大自主性。

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　　中央政府财政预算制定方面，编制和执行预算是由隶属财政部的财政总监察部门(Inspection Générale des Finances)负责。该部门作为财政部下设的行政部门，主要功能包括根据当时政府整体经济和社会政策的战略，向财政部提供有关预算建议，并由2014年起在行政当局翌年预算草案的准备工作前，对上一年度的中央政府开支进行审查。有关开支审查结果有助政府更全面分析经济增长和再分配措施对社会和国家发展的影响。同时，国家财政部亦会制定《卢森堡大公国的稳定和增长计划》等官方文件，内容包含国家在未来数年社会经济的发展预测和分析。上述的措施将有助财政部制定符合国家社经现况的财政预算。

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　　中央政府财政预算议案必须得到财政部内部共识，才能把议案提交国会审议。财政总监察部门亦向财政部辖下不同领域范畴的部门，在预算制定上提供协调，并发挥积极作用使不同部门的部长们(Line Ministries)取得共识。在预算制定及执行过程中，监察部门将负责检视预算制定和执行效率与效能及评估其预算制定是否和政府政策方向一致。此外，在预算执行期间，监察部门亦定期向财政部库房部门协调及报告预算收支的情况，以便财政部掌握最新的国家财政收支信息，为制定来年的预算作准备。当中央财政预算获财政部通过后，根据当地法律规定预算案将提交议会审议。议会对财政预算议案，包括总收入及总支出拥有最终审批和通过许可权，从而形成针对该年度的财政预算法律。除非议会已对上年度某部分预算条文进行延长性审批，否则财政部必须每年制定翌年的预算并交由议会审批。 本文来自织梦

　　在预算制定过程中，议会下辖的部门会计法院亦就整个预算法案向议会给予意见;针对一些对国家财政重要影响的法案，议会有权要求会计法院提供针对性的预算及财务意见。此外根据卢森堡国家宪法规定，议会须确保及监督所有征税行为没有超越法律的同时，还需审议国家贷款、政府收购重要不动产、基础设施或建筑物大型建设项目的申请。这些申请通过议会审议后行政当局才可进行。

　　卢森堡作为欧盟成员国，在财政预算编制上还须受欧盟相关法律所限制。一般欧盟均以国家债务与GDP增长比例作为评估国家财政风险的指标，并鼓励以预算平衡或盈余为制定国家预算的目标。根据欧盟建议和卢森堡宪法规定，国家财政预算须符合年度性、唯一性、普遍性、非专款专用收入运用和特异性原则。年度性指财政预算收支每年均须获议会审议批准;唯一性指财政预算法律是唯一能授权执行预算的依据文件，普遍性指每项公共支出须在预算法律内获取授权才能执行。另外，所有税收皆不作专款专用，特异性原则规定预算金额不能随意增加。 内容来自dedecms

　　(二)预算盈余储备金、短期与中期预算框架目标的设定与落实

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　　卢森堡在欧盟要求下2005年开始制定中期预算框架目标，并设立预算盈余储备金。卢森堡在制定中期预算框架目标时重申“谨慎原则”，即未来三年国家预算目标、财政预算支出增长不能高于经济增长的限额，中期预算目标为结构性盈余，并须达到全国GDP的0.5%。而上述财政总监察部门、市议会、公共或私人法人资格的机关均对中央、地方及社保预算执行进行监督，以提升公共支出效率。黄严收集卢森堡1990-2009年预算盈余储备金情况进行分析，指出上述储备金设立有助政府在财政收入减少情况下，确保了中央、地方和社会保障财政帐户收支平衡，从而减少对国民征税压力。

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　　澳门特区方面，由于近年博彩业高速增长，为政府带来不少财政盈余。因此在2011年政府通过第8/2011号《财政储备法律制度》法律，旨在妥善管理特区财政盈余，以取得资源最大效益及防范财政风险。由于《基本法》并没规定特区政府须遵守平衡预算原则，在紧急情况下，政府可运用财政储备当中的基本储备和超额储备来应付日常营运和民生方面的开支。在应对财政赤字时，法律规定特区政府必须先动用超额储备的资源，基本储备则作为最后财政保障。 本文来自织梦

　　综上所述，卢森堡中央财政预算制定过程上，其财政部对预算内容具一定影响力，监察部门发挥积极协调、支持财政部的角色。重大公共开支方面议会则扮演重要把关角色。与澳门相比，卢森堡的立法、财政与审计机关在预算制定、执行与评估上扮演更积极参与及监督角色。而年度性、统一性及普遍性等预算制定原则与特区《预算纲要法》规定的年度性、整体性及非指定性原则近似外，两地应对财政风险做法亦较为相似。

　　四、优化澳门财政预算制定建议 织梦好，好织梦

　　二零一四年澳门特区施政报告已明确提出不断改进完善预算体制。本文认为卢森堡财政预算制定过程、理念及经验具启示作用。因此就卢森堡经验提出优化澳门财政预算制定建议。 织梦内容管理系统

　　(一)提升预算制定科学性和执行监督力度 本文来自织梦

　　卢森堡财政部根据国家当时经济情况明确设定翌年预算收支关系;财政监察部门就中央预算制定向财政部提供分析意见，以确保财政资源分配与施政方向的一致性。上述的分析意见及国家经济预测信息对预算制定起关键作用。有关做法可有助特区政府贯彻科学化施政理念，提升预算与公共政策执行的效率。同时建议特区政府可参考卢森堡当局的做法，对年度性公共开支进行审查，并以开支审查结果作为预算编制参考。 dedecms.com

　　卢森堡议会在重大公共开支决议上扮演重要守门人角色。但同时为了预算执行灵活性，政府就特定专案设立基金并交由议会审议有关的立项，基金获审批设立后有关预算执行则不须依从年度性原则，营运灵活性因而有所提升。值得赞许的是，特区政府在《澳门新预算纲要法咨询文本》中建议加强立法会在公共工程预算监督角色的同时考虑预算执行便利性问题。我们认为在具体操作上澳门可考虑参考卢森堡的做法，在保障大型项目的合法性时亦能提升项目预算执行便利性。 copyright dedecms

　　(二)提升预算制定与执行的前瞻性 织梦好，好织梦

　　卢森堡政府透过建立预算盈余储备金应付财政不稳定性，以确保各财政帐户的平衡和可续性。澳门特区政府亦建立了财政储备制度来应对财政收入风险。未来，特区政府须在预算制定上更应具有前瞻性，以应对社会不同民生需求外还要在基础建设及制度上配合粤港澳区域合作机遇，持续发展澳门社会与经济。因此本文建议特区政府可通过制定三年期预算规划，分析并预计未来财政收支与经济发展情况，对未来财政预算与经济进行科学化的预测分析，以提升预算制定与执行前瞻性。 dedecms.com

　　还应指出，现行部分澳门预算执行法律规范形成于上世纪八十年代，部分相关的法律法规未能完全适应澳门社经发展，特区政府应积极开展相关法律修订及立法工作。当前特区政府就新预算纲要法正在进行公众咨询意见收集整理工作，相信卢森堡财政预算制定、执行和监督制度与经验，有助于今后澳门的法律条文制定与落实，提升和回应公众对施政与财政分配的诉求，也会有助于特区政府更加有效地应对金融风险。

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　　黄严，《覆巢之下亦有完卵：卢森堡公共财政可持续及其对中国的启示》，《公共行政评论》，2014.1。

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