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粤港澳大湾区发展战略的提出为珠三角城市群发展带来了新机遇、新使命，也为土地管理工作带来了新挑战、新要求。 dedecms.com

珠三角地区既是支撑粤港澳大湾区发展的重要经济引擎，也是支撑湾区发展的重要载体空间。2016年，珠三角地区9个城市实现生产总值6.79万亿元，占粤港澳大湾区总量的72.6％；土地总面积5.47万平方公里，占大湾区总面积的97.68％。珠三角在粤港澳大湾区中的经济支柱地位，决定了珠三角土地利用效率与质量的重要性，但粤港澳大湾区与世界级湾区发展的差距（2016年，粤港澳大湾区人均GDP为旧金山湾区的18.05％、地均GDP为东京湾区的25.03％，三产占比低于纽约湾区27.2％）也彰显出珠三角土地利用方式系统性创新的紧迫性。

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城市群建设不仅需要完成非农产业与农村人口向城镇有序集中、资源与要素在空间上不断优化、在各种竞争性用途间不断适配的城镇化过程，更需要突破各自为政的用途布局模式，实现土地的用途错位、布局互补的全局性有机融合。多年快速发展的经济积累奠定了珠三角地区融入世界级湾区城市群发展的经济基础，但传统粗放发展模式带来的土地问题无疑成为珠三角融入大湾区城市群协同发展的重要障碍，土地粗放用地态势尚未得到彻底改观，人口城镇化滞后于土地城镇化，发展不充分不平衡等问题较为突出。

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一、珠三角土地利用面临的挑战

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（一）建设生态文明和优质生活圈需要用地理念的根本性转变

与世界先进湾区相比，发展环境是粤港澳大湾区最大的短板，这与基于传统管理理念（重保障、轻保护，重开发建设利用、轻土地综合整治）所建立的现行土地管理制度体系存在着较大的因果关系。一是空间生态保护和土地开发利用分属不同的行政部门管理，难以实现管理对象和内容的有效衔接。而且，土地管理虽倡导土地集约利用、实施土地空间管制，但保障经济发展始终是土地管理的首要任务。二是管理基础存在不足，土地利用现状分类中尚无生态用地的用途分类，保障生态用地难以落到实地。三是生态用地管理配套政策尚不健全，生态用地的布局与保护面临土地经济性问题的困扰（土地价值替代或生态用途补偿）。四是土地的生态修复尚滞留于土地治理层面，缺乏“山水林田湖城”一体化的综合整治政策措施。

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从世界湾区发展看，对应港口经济、工业经济、服务经济和创新经济四个经济形态的演变，土地开发利用也经历了从注重经济发展、城市建设到重视优质生活空间与环境保护的转变。纽约湾区曾经历了四次重大区域规划变革，第一轮区域规划虽然以推动基础设施建设和城市项目为目的，但提出了建设“有活力、宜居、可持续的城市社区”的理念，并在后继的规划演变中日益关注环境问题；旧金山湾区内除高密度开发的城市用地外，还保留有大片农田、林地。在高科技产业集聚的同时，依然保留着多丘陵的海岸线、海湾森林山脉和广袤原野，优美的自然生态与极具包容的创新文化成为旧金山湾区吸引和留住全球顶级人才的重要筹码。

因此，定标世界级湾区，打造粤港澳湾区“宜居宜业宜游的优质生活圈”，转变“两重两轻”思维定势是珠三角地区首要解决的土地利用问题。 内容来自dedecms

（二）层级复杂、区划为界的行政管理体系不适应高效资源配置的湾区经济模式

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土地管理的目的在于利用行政、经济、法律和技术手段，调整土地关系，合理组织土地的利用。大湾区发展的一个重要特征是外向性程度高、内部联系密切，从高效率、高质量满足湾区城市群协同发展需求而言，我国现行土地管理体系存在三方面的不适应性：一是管理层级多，权限与市场主体错位。从国家、省、市到县均设有土地管理部门，代表各级政府实施土地管理。土地使用审批权限集中在国家和省政府两级，市、县则为土地使用供应的主体。土地利用管控与市场需求的不对接，导致难以及时准确把握供需节奏。二是管理模式复杂，行使土地管理职能受到一定制约。我国土地管理垂直和半垂直模式并存、业务行政运作与职能督办监察并存。省级对市、县国土资源管理部门“只管帽子，不管袋子”的管理机制下，地方土地管理人员难免陷入“维持土地市场良好秩序”与“保障地方发展需求”的纠结；三是以行政区划为权利边界的土地管理体系不适应跨区域的湾区经济体发展，区域间土地利用协调问题难以快速有效解决。 织梦好，好织梦

从世界湾区土地利用经验看，建立跨行政区的土地利用管理协调机构是支撑湾区经济体健康发展的关键。旧金山湾区9个县和101个城市就在资源基础上成立了湾区政府协会（ABAG，一种由地方政府自愿联合，获得联邦和州政府支持的半官方性质、松散型的行政组织），协调地方共同面对现代经济社会中面临的跨区域土地利用问题。东京都以“七都县市首脑会议”为平台（1998年），加强与周边7个郡县的合作协商，并以专业性的区域协会为平台进行跨区域协商。

“建设内地与港澳深度合作示范区，打造国际一流湾区和世界级城市群”是粤港澳大湾区发展战略目标内容。因此，精准定位湾区“开放的经济结构、高效的资源配置”需求，破解与湾区经济形态不相适应的各自为政式土地管理体制与机制问题，同样也是珠三角面临的一个重大挑战。 织梦内容管理系统

（三）行政单元为界的用地管理难以实现城市群发展的有效管控引导 内容来自dedecms

湾区经济是以湾区自然地理条件为基础，以发达的港口物流运输为依托，逐步发展形成的一种滨海型区域经济形态。对比经济结构开放、基础设施互联互通、城市群协同发展的湾区经济模式特征，我国土地管理制度的不适应性更为突出。突出表现为规划的编制、用地指标的分解和用地审批均以行政管辖区域为单位进行，与跨行政区的湾区城市群形态存在明显的空间与权责不匹配，在引导城市功能互补协同发展方面存在较大制约。

从世界成熟湾区实施用途管制的经验看，科学的规划引导在协调发展以避免湾区内同质化竞争、统筹土地利用以避免资源浪费方面发挥了重要作用。旧金山湾区通过分级规划体系衔接和协调实现区域土地统筹利用管理，规定地方规划必须与州、区域、亚区域的增长管理战略相一致。并相继制定《土地利用政策框架》《增长管理平台》《亚区土地利用政策清单》，指导整个海湾大都市地区的土地利用。日本《首都圈规划》范围覆盖了“一都七县”，并先后制定十几项相关法律保证规划的实施。纽约湾区第一轮区域规划就提出了跨越行政边界来建设有活力、宜居、可持续的城市社区的规划理念。

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跨行政区是大湾区有别于传统行政管理区域的一个重要特征。从整合优化珠三角土地资源用途布局、加强城市间功能优势互补融合、实现区域土地资源要素优化配置的目标考虑，如何优化各自为政的土地开发空间格局、打破与政绩考核相对应的土地管理属地化、构建跨行政区域的用地管控机制，是珠三角地区土地利用管理面临的新挑战。 织梦内容管理系统

（四）城乡二元发展机制不适应区域均衡发展的要求

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城市群发展的协同性要求，不仅体现为城市间的功能互补融合，也体现为城市内部和城乡间资源的统筹协调互动；不仅体现经济与环境效益均衡，更体现公平效益均衡。在此方面，我国施行的国有和集体、城市与农村二元土地管理制度同样显示出不适应性。在城市优先发展理念指导、土地管理法对集体建设用地使用主体和用途实行约束管制的双重影响下，国有土地与集体土地权能不对等、城乡用地结构失衡发展、城乡发展不平衡不充分等问题日益凸显，对珠三角融入湾区经济体和城市群发展也形成了一定的制约影响。 copyright dedecms

世界湾区发展的成功经验表明，不同土地所有权属平等的参与土地市场，充分发挥土地市场对土地资源配置的决定性作用，对于促进公平均衡的区域协同发展至关重要。美国实行多元化的土地所有制，所有权、使用权和收益权各自独立，只可依法通过买卖或租赁等有偿方式实现权益流转。政府将土地利用规划制度作为实施用途管制的重要方式，并通过赋予土地政策较强的法律地位，实现对土地市场的有效调控。日本虽然实行土地公有制和私有制并存，但住宅用地、商业用地等经济性较高的土地基本属于私有，主要通过土地规划、土地开发计划和产业政策实施土地管控，并借助完善的法律手段得以落实，以此实现产业结构调整和区域协调发展。

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随着国有土地新增空间的日渐逼仄，集体建设用地将成为珠三角融入粤港澳大湾区发展的重要载体。因此，如何完善集体土地使用制度、畅通集体土地平等参与土地市场实现集体土地资源价值渠道、支撑珠三角地区城乡空间与功能的互补融合，实现粤港澳大湾区城乡均衡充分地发展，同样是珠三角土地利用管理面临的一大挑战。

（五）城市机能退化不利于地区竞争力的提升

多年粗放高速发展带来的城市机能退化是珠三角城市群的共性问题。长期“重工业、轻商业；重生产、轻生活；重加工、轻基础设施”的政策偏向和财政投入不足，使得多年超负荷运转的城市内部系统更替调适往往滞后于社会经济发展的节奏。城市发展不仅面临着空间实体的物质性老化，也面临着功能性衰退与结构性衰退。同时，珠三角早期分散化粗放型、高能耗、低技术含量、低环境门槛的发展模式带来的用地沉疴，仍不同程度地影响着经济整体素质和地区竞争力的提升。

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“高度开放、创新引领、宜居宜业、区域协同”是世界级湾区四大经济特征。从港口经济、工业经济、服务经济到创新经济，世界级湾区经济发展形态的演变过程，实际上也是湾区城市机能不断的新陈代谢过程和人才、资本、技术、文化等要素集聚融合、凝练的过程。东京湾区从20世纪50年代到20世纪末完成了5次首都圈规划，从“一极集中”到“都市圈网络结构”；从聚集到扩散，应对不同时代的城市机能退化、活力不足的问题。纽约湾区从1922年至今，经历了4次重大的区域规划变革，在解决城市发展问题的同时，不断为湾区城市注入经济活力，保持湾区城市的全球竞争力。 copyright dedecms

珠三角自2008年全面推进“三旧改造”，在提升城市机能、优化用地结构和布局方面发挥了重要作用，但与世界湾区在人均GDP、城市化率、城市基础设施与公共服务能力方面的巨大差距，依然是珠三角地区提升地区竞争力的一大挑战。 dedecms.com

（六）单用途的土地供应方式不适应新业态不断发展的需求 本文来自织梦

大湾区建设不仅要构建科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地，还要倾力打造全球金融中心及物流中心、世界旅游中心、产业转型升级集聚区等，新兴产业集群不断推出、传统产业形态重塑将呈现常态化，土地的复合利用、综合利用需求也将应势而生。根据我国土地用途管制制度，土地利用需符合土地利用总体规划规定的土地用途和使用条件，在规划确定的管制分区下，按照单一用途进行土地供应。由于现行土地利用总体规划是基于二维平面型的用途布局与规模安排，诸如传统旅游用地的经营公益复合、林业用地的生产生态功能复合、新兴产业用地的生产服务配套、新兴产业链综合等用地形态，现行土地供应政策就显现出一定的局限性。

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相比之下，世界湾区所在国家的土地用途管制方式显示出较灵活的功能兼容性。纽约湾区、旧金山湾区采用基于“分区”的通则式土地开发利用控制模式，在每一类型基本分区下，以表单形式列明其相融用途，基于用途相融性（排斥不相融用途）而非地块用途进行土地用途管制，并通过基本分区、叠加分区、浮动分区等多种分区方式，提高规划管制的适应性和灵活性。 内容来自dedecms

适应湾区经济诸多要素集聚融合和创新引领的发展特征，拓展用地保障途径和方式，提高土地供应的实效性，是珠三角地区土地利用管理面临的老问题、新挑战。

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二、珠三角土地利用方式的创新建议

发展理念决定方式选择，用地方式创新的关键是管理理念的创新。而土地的稀缺性、用途的可拓性和用地现状的粗放性，决定了以优化结构、提高用地效率为核心的土地利用管理方式创新，对于化解珠三角地区发展中诸多挑战具有十分重要的作用。 copyright dedecms

（一）构建复合型土地利用管理的体制与机制

1.建立珠三角大湾区发展协调机构。统筹协调各城市的功能定位、发展规划与用地规划，以及粤港澳大湾区城市发展规划的落实、资源的配置与开发利用时序等；牵头拟定适应于湾区经济形态的土地、财税、金融等综合政策体系。引导城市群由单打独斗的本位发展转向辅车唇齿的协同发展。 织梦好，好织梦

2.建立“生产、生活、生态”用地并重保障机制。研究探索基于城市功能定位的“三生用地”规模与布局的结构配置方法体系；将生态用地纳入土地利用分类体系，探索生态用地保护、利用制度，建立基于城市功能作用的发展收益平衡保护基金；立足于生态修复和优质生活圈建设，实行区域土地开发强度、新增用地指标与“三旧”改造成效相挂钩。

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3.探索建立城市国土空间综合整治职能机构。优化整合城乡增减挂钩、“三旧”改造、城市更新、海域使用等相关政策文件，推行“田水路林村城”综合整治、陆海统筹利用。 dedecms.com

4.探索建立省级监管地市负责用地审批制度。总结评估各地市土地管理经验与成效，审视简政放权诉求，选择一批管理基础较好的地市作为“简政放权”先行试验区，赋予用地审批的全部职能，省级土地主管部门保留对基层土地管理的指导、监督和协调职能。

（二）实施珠三角全局与地市土地利用总体规划分层引导

1.统筹衔接《粤港澳大湾区城市群发展规划》，综合考虑各地市土地利用现状和珠三角各地市土地利用总体规划实施情况，编制跨行政区域的珠三角全局土地利用总体规划，作为珠三角城市群统筹资源配置和空间布局、实现错位发展的行动指引。 copyright dedecms

2.基于全局规划的布局、结构规模和时序安排，完善各地市土地利用总体规划，用于本市的用地管控；探索建立以强度定“减量”、倒逼存量用地盘活提效机制。开发强度过高的地市，推行减量规划和存量供应，闲置或“批而未供”超过一定年限的土地予以收回并纳入“减量”范围。 copyright dedecms

3.在建设用地总量和强度“双控”前提下，建立用地指标跨地市调配机制。以全局规划为指引，探索实行珠三角全局范围的增减挂钩（城乡增减+城城增减），土地利用年度计划指标可在珠三角全局内调配使用。

（三）建立多维度土地开发利用模式与方法体系 织梦好，好织梦

1.探索跨地市优势互补土地合作开发模式，以珠三角大湾区发展协调机构为桥梁，借鉴“增减挂钩”政策模式，通过人力、资本、技术、资源的优势互补和空间腾挪、城市功能嫁接，推动诸如深汕特别合作区、顺德英德经济合作区等新型经济区发展，为破解区域发展不平衡问题提供示范。

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2.建立土地多元复合利用指引体系。从财税、地价、供地等政策层面，鼓励土地多元复合利用，包括单一地块的用途混合、立体利用和建筑复合，以及区域的土地功能复合、综合利用等。探索将地下空间纳入土地利用总体规划及复合规划用途区域划定，推行土地的综合开发利用；探索建立地下空间用途管制制度，研究制定土地权属界定、登记、土地供应、开发等土地政策，完善地下及混合用途建设用地基准地价体系，促进土地空间有序开发复合利用。从技术层面，总结提炼国内外土地集约利用的典型经验与先进技术，研究编制包括地上地下城市综合体、园区产业综合体、立体多层交通设施等用地形式的技术指引；研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性地类和相关控制指标。探索单纯建设用地的经营性综合开发转向建设用地、农用地、未利用地多功能的“大复合”利用等。 织梦内容管理系统

3.海陆统筹，鼓励利用围填海拓展用地空间。强化土地利用总体规划和海洋功能区划间的有机衔接，建立国土、海洋、规划等部门联动机制，共同研究制定海域使用审批与土地资源管理政策衔接的操作规程，明确围海成陆土地的权证管理办法；将围填海计划纳入土地利用年度计划，探索将围填海成陆土地面积延迟至下一规划周期计入建设用地总规模。 本文来自织梦

4.整合涉农土地政策，探索农村建设用地高效利用模式与机制。构建城乡统一的建设用地市场和价格体系，整合城乡增减挂钩和农村土地综合整治、新农村建设、集体土地建租赁住房等政策工具，推进宅基地自愿有偿退出和农村闲置宅基地的整治利用；探索土地整治中的国有与集体、集体与集体、国有与国有土地间的置换整合方式，促进城乡建设用地的统筹配置和利用。

（四）进一步完善差别化土地供应制度

1.实行工业用地分类供应方式。按土地形态与产业形态，实行20-50年弹性年期上限、差异地价标准和供地方式。新增工业用地出让原则上不超过20年，国家、省重大产业项目、战略性新兴产业项目可有条件放宽到50年；“带产业项目”可以挂牌方式供地，鼓励租赁与租让结合的供应方式。租赁合同和缴款凭证可作为办理规划、报建的有效凭证；“先租后让”可在租期结束后有条件地“协议方式”供地。

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2.实施按项目类型差异性用地保障策略。原则上，产业用地方面，优先满足基础设施建设、科技创新平台、现代产业以及重大合作平台等重点项目用地需求；民生项目方面，优先满足城市保障性住房、易地扶贫搬迁、生态环境建设等民生项目的用地需求。根据各城市在大湾区发展中的定位和大湾区发展规划布局，细化优先保障的时序布局与规模安排。 内容来自dedecms

3.实施用地主体资格审核制。设定申请土地的企业资格条件（行业、注册资金、产值、纳税数额等），达到一定条件的企业才可通过政府平台申请用地；采取优惠措施引导不满足用地主体条件的中小型企业进入产业园区，使用通用厂房办公和生产。（nc-1820180420）