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[摘要]高新技术产业集群的形成与发展离不开政府的有效扶持。文章研究和探讨美国、日本、法国三个发达国家支持高新技术产业集群发展的主要政策，对我国的高新技术产业集群政策进行梳理，并基于对比分析的视角得到对我国高新技术产业集群政策的启示：积极探索产学研相互增强政策、通过多式金融优惠政策引导企业研发与合作、提高集群孵化器功能、完善集群发展的内外环境和重视集群政策有效性的评价。 dedecms.com

[关键词]发达国家；高新技术产业；集群政策；经验借鉴 dedecms.com

高新技术产业集群政策不仅是促进区域经济发展、提升区域核心竞争力以及推动产业集群成长的重要驱动力，也是政府行为干预高新技术产业集群发展的主要表征。各国政府为了促进高新技术产业集群的形成与发展，提升集群竞争力，不断制定和实施了支持高新技术产业集群发展的各类政策和措施（Depner&Bathelt，2005）。发达国家在高新技术产业化中已获得了既得优势，并且也建立起了适宜高新技术产业集群发展的政策。研究发达国家高新技术产业集群政策相关实践和经验，挖掘其政策亮点，以期对我国高新技术产业集群政策的制定和实施有所启示。

一、发达国家高新技术产业集群政策倾向 织梦内容管理系统

（一）有重点地扶持高新技术及其产业的发展，重视产业技术创新及科技成果的转移和转化

美国在20世纪80年代实施的“星球大战计划”几乎包括了所有的高新技术领域，20世纪90年代初的“制造业拓展计划”和“工业联合体与工业创新”等规划推动了企业技术的升级换代，此后通过《国家技术转移与促进法》等一系列政策文件的发布以及设立关键技术研究所和技术转让中心加速了高新技术成果的转移。1998年，美国工业界的研究开发投资主要投向制药、计算机、通信、电子、软件和半导体等六大高新技术，2000年之后陆续制订“纳米技术计划”“美国竞争力计划”（ACI）“21世纪科学工程网络基础设施框架”计划，“先进技术计划”“制造业拓展计划”“技术再投资计划”“小企业创新和研究计划”等科技发展计划（卞晨光，2011）。日本在20世纪80年代的《科学技术政策大纲》中列出了今后十年的七大高新技术领域，《知识密集型工业布局法》则对高技术产业集群的布局进行规划指导；20世纪90年代的“新科学技术政策大纲”、“基础科学促进计划”、“第一期科技计划”以及2000年之后的第二期和第三期科技计划中，都制订了多项大型高技术研究开发计划（孙艳艳等，2016）。同时，日本政府通过成立专门的科技转移研究机构以促进产学研合作来实现技术的转移和转化，比如基础技术研究促进中心、新技术事业团、公共实验室等。1982年法国在《关于规定研究与技术开发的方向和计划化的法律》中明确规定要提高科研经费的比例，实施振兴电子产业五年计划、机器人四年计划、生物技术飞跃发展十年规划等。同时还成立了各种技术转移研究机构，如“国立技术转让机构”、地区创新和技术转移中心以及各种行业技术中心等（史飞，2001）。2003年出台了《国家创新计划》，旨在增加企业的研发能力和鼓励创建高新技术企业、促进产研结合与合作，并推出一系列与高技术科研有关的优惠举措，保证企业科研与创新活动的顺利开展。2005年出台“竞争极”计划，第一阶段是2006—2008年，第二阶段是2009—2012年，第三阶段是2013—2018年，以扶持不同产业的“竞争力集群”（李荣等，2014）。 copyright dedecms

（二）兴建科技园区，形成以园区为依托的高新技术产业集群 内容来自dedecms

早在1951年美国就建立了“斯坦福研究园”，并注重加强科技园区的扶持。促进科技园区发展的主要行动有：制定有利于区域高新技术商业化的税收制度体系；建立和健全知识产权保护制度体系；加大对企业R&D（研发）方面的费用支出；建立风险投资基金和风险投资市场化运作体系；提供高新技术生成的有关服务项目，如土地、人才及法律、审计和管理等中介服务等；加大政府对教育投入力度；扶持高新技术产业市场，形成政府采购条件；对某些新兴产业进行适当保护；引导大学资源向科技同区集中的优惠政策等。正是由于这些政策的实施，美国形成了很多科技园区：北卡罗来纳州“科研三角园”、I-270高技术走廊、科罗拉多州的“硅山”、亚特兰大科技园、德拉萨斯州的拉达斯——沃斯堡一代的“硅原”、弗吉尼亚生物科技园区等等。科技园区的快速发展加速了美国高新技术产业集群的形成。日本政府于1968年着手实施筑波科学城计划，20世纪80年代通过制定《高技术密集区促进法》来促进科技园区的建立与发展。法国1972年开始兴建“索菲亚科技园”，随后通过促进研发合作与园区内部协调交流、吸引外部投资、引入高等学校和研究机构、提供中介服务和平台（俱乐部、协会、基金会等）引导园区内企业不断集聚（葛佳慧，2011）。

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（三）有针对性地支持基础技术和关键技术的研发，促进高技术的快速发展 copyright dedecms

2009年美国国家科学基金会拨款9681万美元资助“超越摩尔定律的科学与工程”计划；2012年国家科学基金会拨款4.56亿美元扩大对纳米制造、纳米装置和系统及环境、保健和安全用纳米技术的支持，同时还拨款1.17亿美元积极资助“2020及未来纳米电子器件发展”（NEB）、“可持续纳米制造——创造制造业的未来”和“太阳能获取和转换中的纳米技术”三个跨部门的合作计划，推动纳米制造工艺在材料、器件、系统和结构中的创新应用。美国联邦政府每年都会向国家科学基金会提供专款，用于资助大学和t业的合作交流，重点支持大学建立的“通用技术中心”活动。美国通过《小企业股权投资促进法》等政策促进中小企业的发展，《风险投资与创新》则完善了高新技术产业化的社会化服务体系。此外，美国政府还通过中小企业管理局来为中小企业或中介机构提供贷款（林敏，2017）。在建设科技城的过程中，日本制定了“技术密集城市促进税制”，政府为国家研究与开发计划的关键技术提供巨额资金。此外，对开发高技术的产业实行特别折旧制度，还制定了“高技术财团制度”、“税制和金融保障制度”、“减免实验研究费税额办法”以及“企业技术开发特别贷款制”。20世纪90年代，法国先后设立了“风险投资公共基金”“工业发展基金”等；2005—2007年对公共科研投入每年额外增加10亿欧元，并增加高新技术科研基础的研发投入；2007年9月，政府规定科研税收信贷的减免比率从原来的50％提高到100％；2012年，法国创新署（OSEO）帮助企业获得政府科研税收贷款（CIR），侧重于对创新企业在研发方面进行税收激励（王小荣，2012）。

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（四）加强高新技术产业集群的合作和交流，拓宽企业国际科技合作的渠道

1990年，日本通产省提出“技术全球化”理念以及“有关促进21世纪初的高技术产业的基础研究方案”以鼓励集群内的各科研机构与国外先进企业开展合作研究；1995年4月成立产学合作促进办公室，1999年学术振兴会设立了“以配套资金方式推动产学协作的研究开发基金”。日本经济产业省（METI）的“产业集群计划”和文部科学省（MEXT）的“知识集群计划”，都是以构建产学研合作网络为途径促进合作，激活、维持并提高区域创新能力，达到提升区域产业国际竞争力的目的（李晗斌，2009）。此外，日本政府不断完善不同科技领域的“情报中心”，许多情报中心与国外科技情报机构保持一定联系，形成了科技情报网络；还通过建立海外网站、积极参与国际集群大会等方式来进行国际交流，吸收借鉴国际经验（李希义，2007；陈迎春，2011）。美国1991年成立美俄科技基金来加强美俄两国的共同研究。而法国企业国际化发展局（UBIFRANCE）、法国创新署（OSEO）、法国外贸保险公司（LACOFACE）等中介机构则为高新技术国际化经营提供全方位支持。索菲亚科技园区通过与全球多数知名园区形成的完善的交流和合作网络，为科技合作和研发提供了良好的平台。

（五）加大外向FDI（直接投资）和内向FDI（直接投资）

美国对高新技术出口企业实施了包括金融资助、保险支持、税收优惠在内的扶持政策，并通过与国际直接投资政策及法规、利用外资政策及法规的密切配合，提高这些外贸政策的运作效果。美国也很重视对国内经济环境的改善来吸引外国的投资者，各州为吸引资本的进入提供劳动补贴或资本补贴，在州内建立贸易区以减少或免去一定的税收（臧新，2004）。日本高新技术产业对外投资和产业转移的方式逐渐采取综合性的投资战略，逐步实施产业链整体转移的投资方式（王爽，2011）。为了鼓励外向FDI，日本实行的税收优惠政策主要是海外投资亏损准备金制度、延迟纳税与CFC法规（李敏，2006）；并且为了满足跨国公司的需求，在海外设立了贸易和金融机构，以期从整体上提高产业竞争力（邢天添、于杨，2017）。此外，日本政府也通过设立中小企业情报信息中心和公立试验研究机构技术信息室等机构，向中小企业提供FDI方面的信息。日本为吸引外国投资采取的政策有：融资资助；设立低息融资制度和贷款担保制度；提供投资中介服务，比如，成立了不少专业性的机构，包括贸易振兴会（JETRO）、对日投资支持服务株式会社（FIND）、日本投资银行的对日投资促进中心（田野、赵媛，2005）。同时，日本政府还通过构建促进对内FDI的新环境，进一步加快引进外资的步伐。2011年6月实行《新经济增长战略》即致力于从政策和基础设施等软硬件条件方面创造良好的投资环境来吸引外资。在外向FDI方面，法国政府制定了“海外子公司的股息免税”，实施免税法减轻了对外投资的跨国企业的税负，促使法国拥有具有国际竞争力的跨国企业。法国政府还通过风险准备金制度来刺激外向FDI。在内向FDI方面，以索菲亚科技园区为例，长期以来，索菲亚科技园的公共政策主要以吸引外资为核心。索菲亚基金会的主要职责即为园区的高新技术项目筹集基金，该职责在引导集群形成以及促进集群发展阶段的作用尤为明显，在提升集群竞争力阶段依然起着不可忽视的作用。其它的一些科技基金会也同样具有吸引外资的作用。

（六）对高新技术政策和计划进行评估，注重对项目政策实施效果的评价 本文来自织梦

美国1993年通过的《政府绩效与结果法案》（GPRA）作为一部里程碑式的法律，规定了美国政府全面导人绩效评价的法律依据。2002年，美国管理和预算局（OMB）创建了“项目评估等级工具”（PART）。此外，美国政府也对风险投资项目进行多阶段的评价。日本的“产业集群计划”以及“知识集群计划”在政策实施过程中都是根据项目实施效果评价来进行相应的政策调整（OECD，2007）。通过政策效果评价可以对高新技术产业集群的发展状况进行监测和观察，有效保障了高新技术产业发展的稳健性。法国在“竞争极”实施过程中，政府也对授予“竞争极”标签的项目定期进行评估。 织梦好，好织梦

二、我国高新技术产业集群政策概况

我国对于高新技术产业的关注最早可以追溯到1984年6月，在《关于迎接新技术革命挑战和机遇的对策》中，首次提出要制定新技术园区和设立企业孵化器的优惠政策。之后，高新技术产业迅速发展，规模不断扩大，与国外政府的做法类似，我国不仅积极培育高新技术产业，而且把大力发展高新技术产业开发区作为高新技术产业化发展的重要战略举措，主要采取制定和实施一系列鼓励、促进高新技术产业开发区建设、发展的政策。比如，1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》中指出，“通过采取特殊政策，选择并发展一些智力密集区，使其逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区。”同年4月，在《关于支持发展新兴技术产业的请示》的报告中也提出了要在北京中关村、上海市、武汉市东湖区、广州市石牌等地试办高新区的战略目标。随后启动实施了“高技术研究发展计划（863计划）”和“火炬计划”。随着计划的推进，从1988年开始，大部分省、市、自治区、计划单列市也纷纷结合本地实际状况积极创办高新区，带动我国高新技术产业集聚的形成，奠定了高新技术产业集群形成发展的基础。

随着高新技术产业园区的发展，集聚效应不断增强，但存在如创新能力不强、技术转化率不高、周边产业不健全、产业链不完善等诸多问题。为此我国政府在20世纪90年代出台了一系列以高新技术产业开发区的建设为抓手，引导产学研合作、促进科研成果转化、提升技术水平、加强研发、提高创新能力等政策。（1）直接针对高新技术产业开发区的政策，主要包括：1991年的《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》，1992年的《关于新增国家高新技术产业开发区的批复》。1991—1992年间，中央政府将51个地方高新技术开发区提升为国家级高新技术开发区，在政策上予以更多的优惠，以促进大学、科研机构与高新技术企业的交流合作，提升创新水平。同时，1991年出台《关于深化高新技术产业开发区改革推进高新技术产业发展的决定》《中华人民共和国海关对国家高新技术产业开发区进出口货物的管理办法》。此后，科技部每年都要出台若干新规定，地方政府也在国家给予高新技术园区优惠政策的基础上，因地制宜地制定了促进高新技术园区发展的地方性优惠政策。这些政策条例，促使我国的高新技术产业开发区建设进入迅速发展时期。（2）加强研发、促进科研成果转化、引导产学研合作、提升技术水平和创新能力等方面的政策，主要包括：制订有关促进科技成果转化的规定，且正式颁布《促进科技成果转化法》；制订《产学研联合开发工程计划》；发布《关于加速科学技术进步的决定》以加强行业共性、关键性技术的研究与开发；制定《国家重点基础研究发展规划》（973计划）、《国家高技术研究发展计划知识产权管理办法》、《国家高新区基本建设银行贷款投资计划管理暂行规定》和《国家高新技术创业服务中心认定暂行办法》；启动“技术创新工程纲要”；同时，为促进技术创新、发展高科技、实现产业化，1999年国务院做出了《中共中央国务院关于加强技术创新发展高科技促进产业化的决定》，该决定进一步明确了国家关于发展高新技术产业、加强技术创新的要求。 织梦内容管理系统

我国在21世纪出台了一系列的产业集群促进政策，以促进高新技术产业集群的不断发展：（1）继续制定规划性、纲领性的高新技术产业发展政策、国家科技发展规划，同时加速科技成果转化。在“十五”到“十三五”期间，不断出台国家高新技术产业发展规划、高新技术产业开发区发展规划纲要、促进开发区管理体制改革和创新意见、高新技术产业基地管理办法等政策文件。继续关注开发区和产业基地的建设与发展；制定国家科技发展规划、高新技术产业化及其环境建设专项规划，以指导产业技术发展方向，加强高新技术产业化载体建设，优化高新技术产业化环境，积极推进高新技术产业化。（2）有重点地培育具体高新技术产业的发展。从2000年以来，不断出台针对具体产业发展的产业发展政策、产业专项规划以及企业认定管理办法，政策涉及软件产业、集成电路产业、生物产业、动漫产业、电子信息产业、服务外包产业、新材料产业、软件和信息技术服务业等。这一系列针对具体高新技术产业发展的政策及规划，明确了国家进一步加强创新建设、优化产业发展环境、促进市场与集群对接、培育骨干企业和知名企业的集群战略，对提升高新技术产业集群技术水平、加快集群创新发展具有重要推动作用。（3）制定针对性的高新技术产业集群发展战略和发展政策，加大集群发展力度。一方面，制定国家战略层面的产业集群发展政策。2007年提出了第一个具有针对性的国家层面产业集群政策——《关于促进产业集群发展的若干意见》；2009年提出实施一百个产业集群的示范工程；创新型产业集群逐渐受到重视，组织实施了创新型产业集群建设工程，着力推进创新集群发展；国家有关部门对各地区产业集群发展状况进行统计调查，在全国开展产业集群统计工作。另一方面，提出区域层面产业集群发展战略。对区域层面的集群发展进行总体规划，制定发展战略以培育中部、西部、东北地区的特色产业集群、后发地区的产业集群以及具有核心竞争力的先导产业和产业集群，即关注各区域特色高新技术产业集群的培育。（4）形成及完善产业技术创新体系，制定技术创新方案。比如，2002年颁布《国家技术创新计划管理办法》，2006年实施“国家高技术产业发展项目管理暂行办法”，在2009年的“国家技术创新工程总体方案”以及2011年的《创新型产业集群建设工程实施方案》中再次把形成和完善以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系，增强企业自主创新能力作为重要目标之一，且把推动产业技术创新战略联盟的构建作为主要任务之。 织梦内容管理系统

三、国外经验对我国高新技术产业集群政策的启示

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（一）积极探索产学研相互作用增强政策

具体做法可以借鉴日本的相关政策措施。产学研合作作为日本发展高新技术产业集群的特有方式之 ，这类政策较多，“产业集群计划”和“知识集群计划”也都是把构建产、学、研之间的密切联系与合作作为重点；“知识集群计划”在成果应用方面，主要是将产学研合作研发的成果申请专利，进行孵化处理，借助会议、论坛等形式对研究成果进行宣传及探讨；日本产业综合技术研究院（产综研）的目标是推动产学研合作研究和成果的发布、普及活动，最大限度地发挥产综研的潜力，提供知识创造场所（时临云、张宏武，2010）。目前，日本产学研网络逐渐发展为“智”型产学研合作网络。因此，我国政府一方面应通过公共信息平台的建设，帮助集群内企业、研发机构、中介组织等行为主体及时了解政策信息，规范各主体的行为，均衡协调集群内部和外部的各种创新资源和要素的互动、整合，使用集群自身渠道和外部渠道共同拓展市场，促成行为主体之间的开放式创新。另一方面，应通过公共服务平台的建设，增强集群内知识扩散的广度、深度和速度，促成集群内的知识溢出，提升集群的创新能力，同时，积极依托创新型产业集群推动产学研的合作和互动。

（二）通过税收优惠、财政补贴、政府资助等金融优惠政策引导企业进行研发与合作 dedecms.com

无论外国或我国政府，在这一方面的政策都有涉及，这类政策通常贯穿集群发展的整个过程。我国政府对大企业资助过多，尤其是国有企业，对小企业的关注不足，且对技术创新型企业的优惠特点不突出。我国政府在这一点上可以借鉴法国的做法。法国政府在投资结构上，改变了过去对大企业资助过多的做法，国家的研究基金向开发型中小企业以及技术创新型企业倾斜；法国政府一直采取支持技术创新型企业的科研税收信贷优惠政策，把企业R&D（研发）活动的地域分布作为确定其享受科研税收信贷的减税率的主要考虑因素。

（三）完善集群孵化器功能

发达国家的很多孵化器从项目评估到项目融资再到企业孵化，整个过程都提供优惠的政策和周到的服务，注重“产学研”结合和孵化团队建设及服务。美国不仅是科技孵化器的发源地，而且是科技孵化器发展最完善之地，科技孵化器不仅提供办公服务等最基本的服务，而且还提供专业性强和技术性高的商业协助服务。法国有关部门预算中会单独安排资金用于设立孵化器和启动基金，扶持创新型企业的创建，这类孵化器的最大特点是在科研机构或大专院校及其附近建设，且用实验室的研究成果建立新企业。虽然近年来，我国政府对集群孵化器的关注度与支持力度与日俱增，建立了不少类型的孵化器，如高新技术创业服务中心、大学科技园、留学人员创业园、科技企业加速器等，孵化器的数量和质量也都有显着提高，但是孵化器在发展过程中，会存在运行机制不合理、投资渠道缺乏、投资结构不合理、整体创新环境不完善、过分依赖政府政策优惠等缺陷，导致孵化器效果发挥较弱。因而，我国政府应将科技园作为构建沟通研究者、企业家和金融家的平台，通过科技园的相关支持政策，激励以高新技术为基础的新企业的孵化，促使集群生命力延续。

（四）推动外向FDI，建立出口网络

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我国在吸引和刺激内向FDI上面，比发达国家做了更多的努力，这是因为我国相较于发达国家来说，高新技术企业和产业都较弱，竞争力也不强，我国政府借助于税收优惠、金融支持等政策来吸引外商投资，目前已经形成了较为完整的政策体系，但我国在推动高新技术产业外向FDI方面的政策措施不足，所制定的促进集群内的企业对外直接投资的政策注重在监管性政策上，不能有效推进集群企业的外向FDI。我国应积极学习发达国家的经验，国外政府为鼓励和促进本国企业进行对外投资的政策包括了税收保护、信息服务、投资保险措施等。比如，日本高新技术产业对外投资和产业转移的方式逐渐采取综合性的投资战略，逐步实施产业链整体转移的投资方式，并积极调整和部署产业海外发展战略。出口网络的建立可为集群内企业的出口与国际上的贸易伙伴建立联系提供便利途径，很多发达国家一般不注重制定相关政策来吸引外商投资，但是它们在建立出口网络方面会做出很多的努力，主要是为集群内的企业提供服务，例如重要的国家资料、市场资料、合作伙伴资料，而这些正是我国所缺乏的。

（五）完善集群发展的内外环境 本文来自织梦

国外政府干预行为更侧重集群体系的建立及集群整体发展方向的把控，更注重集群自我发展。当集群进入发展正轨后，政府对集群就不再进行直接投资，而是协助集群构建合作网络，由集群自主发展。从干预度来说，政府只有在集聚的形成阶段进行较多的干预，帮助集群较快形成，之后随着集群的发展、扩张，其干预行为就逐步减少。而我国政府的干预行为则随着集群的发展不断增多，虽然从越来越多政策的出台、政府出面干预解决越来越多的集群发展问题，可以看出政府对集群发展的日益重视，但这或将在一定程度上造成集群对政策的依赖性，影响集群的自主发展能力。因此，政府及相关部门在工作方式上也应当尊重市场经济运行规律，避免政府越位。在制定产业集群政策的过程中，政府要明确其制定主体的地位，发挥其催化、协同和桥梁作用，但不能忽视各参与主体的重要性，应把集群企业、协会和服务机构等各参与主体联系起来，善于听取他们的意见和建议并积极改进。 dedecms.com

（六）制定集群政策有效性评价制度，追踪评估政策实施效果 织梦好，好织梦

通过政策效果评价可以对高新技术产业集群的发展状况进行检测和观察，有效地保障了高新技术产业集群发展的稳定性。（1）收集和统计关于集群发展的相关资料。统计分析有关数据对测量集群效益及制定未来集群发展目标具有重要作用，日本政府在这方面的做法非常值得我国政府借鉴。日本政府从2001年所推行的新的集群政策中的“产业集群计划”和“知识集群计划”明确规定了由经济产业省来统计及研究每年集群相关数据。虽然我国政府也有收集和统计集群相关数据的活动，但是这些活动相对零散，没有专门的部门进行研究分析。因此造成的结果就是虽然有投入，但是数据挖掘工作不成功，不能有效为集群服务。（2）集群政策的调整与评估。虽然我国政府会及时调整政策制订计划，比如适时废除或者修订计划，这在一定程度上体现了政策法规的与时俱进；同时政府也会对资金有所监管，对资金的使用、资金支持项目的效果进行监督和评估管理，但是在集群政策的实施效果评价方面相对于国外发达国家仍有差距。以日本为例，“知识集群计划”在第一阶段针对18个地区展开，而在第二阶段，为了集中政策力量，构建世界级的高新技术产业集群，将所支持区域的数量减为9个。在第二阶段，主要依据各地区的研发领域及进步程度来进行灵活的预算配给。再以法国“竞争极”为例，在“竞争极”实施过程中，政府对授予“竞争极”标签的项目定期进行评估，审核评定主要分成两部分：一方面剖析集群项目政府支持政策的整体效益；另一方面，对每个集群的项目实施状况和发展前景进行逐个评估。评估结果决定该项目是否能够继续享受有关优惠条件，通过审核评定制订出更完善、更有针对性的发展计划。这些经验都是值得我国借鉴的。

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