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摘要：国际航空运输是与生产分割为特征的当代经济全球化相适应的运输方式，欧美国家为了获得经济全球化产业链的利益，积极推进国际航空运输的“天空开放”。欧美的“天空开放”各有侧重点，没有一个固定模式。中国需要确立一个透明的持久的国际航空运输政策目标，在兼顾各方利益基础之上，更为关注经济全球化下对高效和便利的国际航空运输的需求，服务国家的产业结构调整和升级。 copyright dedecms

关键词：国际航空运输；经济全球化；天空开放；产业链 织梦内容管理系统

目前我国处于产业结构调整和产业升级的关键阶段，需包括国际航空运输在内的基础设施提供强有力的支持才能改变我国在全球价值链中的地位。但是我国的国际航空运输政策一直限制较为严格，而欧美国家较早就积极推行国际航空运输自由化，由此反映出我国对经济全球化中国际航空运输所扮演角色的认识差距。

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1 当代经济全球化要求国际航空运输更加自由化

一定的生产方式需要一定的交通运输条件与之相适应。人类发展的历史说明每一次大的生产方式变革都伴随着交通运输方式的变革。比如，第一次工业革命后的大工业生产方式取代工场手工业，以蒸汽机为动力的轮船取代了内河和海洋上的帆船；陆地上，火车运输取代了畜力运输。

美国著名学者杰里米-里夫金在为其著作《零成本社会》中文版所写的序言中也指出：“每一种伟大的经济范式都要具备三个要素——通信媒介、能源、运输系统。……没有物流和运输，我们就不能在整个价值链中进行经济活动。”[1]

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经济全球化发展到20世纪后半叶已经与历史上的经济全球化有了很大的区别，表现在生产方式上发生了很大变化。生产分割（Production Fragmentation）就是当今经济全球化最显着的特征之一，也是区别于第一次工业革命时期经济全球化的基本特征。 本文来自织梦

在生产分割这种生产方式下，制成品贸易占全部贸易额的比例处于较高状态，超过了50％，另一方面制成品零部件的贸易也占据了重要地位。按照Yeats提出的零部件贸易度量国际分割生产的方法，使用联合国COMTRADE数据库的贸易数据，按照SITCRev.3的分类，收集包括在SITC7和SITC8部门里属于零部件的225种五位码分类的产品作为零部件贸易的指标，计算占SITC7和SITC8贸易的比例，发现这个指标1992年以来一直维持接近20％的水平。部分国家的这个生产分割指标在2014年甚至达到40％，比如马来西亚为39.2％，泰国为42.8％，而新加坡和中国香港则分别达到了48.5％和45.6％。 织梦内容管理系统

美国著名学者Deardorff指出由于技术进步使得对分割的生产程序进行国际协调更为可行，从而得到了很大的发展。这些技术主要是服务行业，比如国家之间更为快速和高效的运输和通信，使得在不同国家配置不同生产过程能够降低最终生产成本成为可能。因而，很多服务的国际提供在国际贸易中扮演了日益重要的角色。

经济全球化下以生产分割为特征的生产方式必定需要相应的运输方式来支撑。与国际贸易长期爆发式增长对应的是国际航空运输的爆发式增长，在1974～2016年，全球国际航空运输周转量年均增长超过7％，几乎是国内航空运输周转量年均增速的两倍。

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同时，世界贸易额中通过航空运输方式实现的比例大幅度上升，20世纪70年代初，大约1％的贸易额通过航空运输方式实现，到20世纪末，这个比例已经上升到30％左右。美国进口货值的三分之一是通过航空运输方式实现的。如果不包括与北美的出口贸易，出口通过空运方式的比例会上升到50％。根据美国经济普查局数据，美国与爱尔兰进出口货值70％以上是通过空运方式实现。 dedecms.com

然而，自航空器产生以来，国家之间的航空运输，无论是运输数量、市场范围、价格以及市场准入资格等均受到严格规制[2]。显然这种国际航空运输政策体制已经不能适应当今经济全球化对运输方式的需要，因而自20世纪90年代开始，发达国家率先开始了国际航空运输自由化的进程。但是，包括中国在内的一些国家，尽管也在逐步放松对国际航空运输的规制，但仍然属于限制严格的范畴。按照一定的生产方式，需要一定的运输方式相适应要求，对国际航空运输的严格限制必定会影响到我国参与经济全球化的深度以及获取经济全球化过程中航空运输上下游产业链的利益。

2 欧美国际航空运输自由化简况 织梦内容管理系统

自航空运输产生之初，就一直存在“航空自由”与“空域国家主权”之争。鼓吹“航空自由”的国家，完全是模仿雨果·格老秀斯（Hugo Grotius）1608年在《论海洋自由》（The Freedom of the Seas）一书中提出的“航海自由”[3]。在格劳秀斯的论证中，“航海自由”和“贸易自由”是紧密相关的。因而“航空自由”这个原则的背后实质上暗含了“航空运输贸易自由”的思想，即一国的航空器可以不受限制的在其他国家上下旅客和货物，并以此收取报酬，还可以在其他国家载运收取报酬的旅客和货物前往第三国。

然而，由于在第一次世界大战中确立的“空域国家主权”原则，国际航空运输的经济发展受到了限制，即航空运输被看作和用于提升主权民族国家利益的工具。交通及公共运输的便利和需求是次要的，国家在商业和军事领域的航空竞争成为国力竞争的标志。 织梦好，好织梦

以美国为首的部分国家自二战快要结束时，把建立一个更加自由化的国际航空运输体制作为重建战后国际航空运输秩序的目标，然而仍受挫于以英国为首的坚持“空域国家主权”的国家。芝加哥会议未能就国际航空运输服务贸易的开展达成多边协议，各国只能通过双边授权的方式开展国际航空运输活动。 dedecms.com

尽管二战后近50年的时间里，由于政治、经济和军事等多种因素，美国并未如愿推行国际航空运输自由化政策，但是美国通过多个国际航空运输政策总统声明，持续表达了其减少限制国际航空运输的各种措施、增加国际航空运输市场竞争性的坚定立场。20世纪90年代互联网技术的发展将生产分割推向新的高潮，各国不得不开始松绑受到严格规制的国际航空运输，顺应生产方式变革对运输方式的更高要求。美国最终得以减少国际航空运输市场准入障碍，提升航空运输业效率，增进其社会福利，实现行业和经济社会双重发展目标。

自1992年美国与荷兰订立第一份“天空开放”协定，美国自二战后芝加哥会议上开始的努力终于得以实现，这也是得益于经济全球化下生产分割的发展使得各国认识到需要放松对国际航空运输的规制才能获得经济全球化的更多利益。

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截至2017年6月，美国一共与123个国家订立了“天空开放”协定，其中64％为中等收入和低收入国家，只有在1992～2001年的第一个十年里，高收入国家的比例超过50％（参见表1）。这也说明订立“天空开放”协定的国家具有多样性，不仅仅是发达国家才采用开放程度高的国际航空运输政策。

二战后，欧洲除了荷兰以外的其他主要国家对国际航空运输均采取了较为严格的限制，直到欧共体统一大市场的建设才改变了这种局面。首先是1997年建成的“单一航空运输市场”将成员国原来分割的国际航空运输市场整合成了一个“国内”市场[4]。其次，利用欧洲法院针对部分成员国与美国达成的包括“天空开放”协定在内的双边航空运输协定违反了“单一航空运输市场”下的欧盟法律[1]，在欧盟层面积极推进国际航空运输自由化：与邻国建立共同航空区，将欧盟的单一航空运输市场向更大的地域范围推进，与其他关键伙伴订立全面的双边协议。2010年包括东南欧国家在内的欧洲共同航空区（ECAA）建成，标志着“单一航空运输市场”范围进一步扩大。此外，欧盟还与部分地中海国家，比如约旦和以色列达成自由化程度颇高的双边航空运输协定。与美国分别在2007年和2010年达成了两个阶段的“开放航空区”（OAA）协定，也就是“天空开放”协定，在航空公司指定标准、投资航空公司、航权以及政府采购航空运输服务方面取得较大突破。 本文来自织梦

欧盟委员会在2015年12月发布的欧盟航空战略中包括一个新的欧盟对外航空运输政策。欧盟新航空战略的总目标是提升其航空业的竞争力，在对外航空运输政策方面围绕这个目标提出进一步推进开放国际航空运输市场准入的政策。

2006年加拿大政府一改过去对国际航空运输自由化的保守态度，正式宣布采纳“蓝色天空”的国际航空运输政策，寻求与其他国家谈判一种类似2005年与美国订立的自由化国际航空运输协定，以确保国际航空运输对经济社会的支持和行业的健康稳定发展。

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新西兰和澳大利亚位置比较偏远，需要航空运输快捷地与世界其他地方联系起来，则需将确保本国与世界的联系作为其国际航空运输政策的基本考虑，最终寻求一种最大限度的国际航空运输自由化。澳大利亚和新西兰2002年达成的“天空开放”协议最大的特点是开放了国内航权，允许对方在本国投资建立航空公司进行运营，这是美国的“天空开放”协议所没有的。

3 欧美国际航空运输自由化特点 织梦好，好织梦

总结欧美国家的国际航空运输自由化，可以发现如下的共性。（1）不是简单地为了国际航空运输自由化而自由化，而是在经济全球化发展的背景下，更加突出国际航空运输自由化政策的经济社会目标。（2）都有事先明确的政策宣示。美国从上个世纪40年代以来的国际航空运输政策，都是推行自由化。欧盟以建设2002年欧洲法院的裁决为契机，制定了详细的国际航空运输自由化路线图。（3）不强调国际航空运输政策的产业政策属性，而是突出它的中性，为行业营造一个宽松的竞争氛围，增加政策的可预见性和稳定性。（4）减少对国际航空运输的限制。减少对国际航空运输的限制是自由化的基本出发点，因而所有的国际航空运输自由化政策都不同程度地减少对国际航空运输的限制。具体来说，所有的“天空开放”协定都授予了不受限制的第5航权、自由确定运力、自由定价、多家航空公司指定、自办地面服务、允许代码共享等合作协议。 织梦好，好织梦

从差异来讲，主要有如下几点：（1）在航权方面，欧盟和大洋洲的“天空开放”协议授予了包括客货运在内的第7航权。大洋洲的“天空开放”还授予了国内航权，而欧盟的“开放航空区”协议、欧盟地中海协议部分授予了国内航权。（2）欧盟的和大洋洲的“天空开放”协议已经突破多数所有权和实际控制权的限制，并有专门的投资条款，允许相互投资对方航空公司，不限制股权。（3）欧洲的“天空开放”协定最终涉及航空运输的政策趋同。在欧洲共同航空运输区协议和欧盟—地中海协议中，将欧盟涉及航空运输的全部政策推广到欧盟以外的国家适用，即在航空运输的安全、安保、环境、消费者保护、空管、经济规制、竞争和社会事务等方面实施欧盟的立法规定。这一点表现出欧盟在国际航空运输领域将政策输出作为一个重要的国际竞争手段，不断将其航空运输领域的政策向周边扩展，不仅可以主导政策的制定，而且欧盟获得了一定范围内制定国际航空运输规则的权力，客观上也为航空公司降低制度成本提供了条件。 织梦好，好织梦

此外，欧美还开始在国际航空运输协定中加入环境保护和劳工保护条款。这两个条款的加入，特别是后者可能构成新的国际航空运输贸易保护壁垒。还加入保障措施条款。然而这个保障措施不同于国际贸易中现行的保障措施，即缔约方因为履行协议义务导致本国产业严重损害或严重威胁采取临时终止履行协议义务，而是将保障措施作为确保缔约双方履行义务的保证。4欧美“天空开放”对中国的启示

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（1）需要确定一个透明、长远的政策目标。美国从二战结束就将减少国际航空运输的限制、增加国际航空运输的竞争作为其政策目标持续至今。而我国缺乏一个透明、长远的政策目标。直到今日，中国仍没有定期发布的国际航空运输政策，更没有一个类似美国运输部1995年的国际航空运输政策声明，因而，外界，特别是航空公司对中国国际航空运输政策没有一个稳定的预期，也就很难根据这个政策目标来制定自己相应的较为长远的发展战略。 copyright dedecms

（2）需要综合考虑各方利益，但是应以经济社会利益为重点。国际航空运输政策不仅要考虑国家的外交、政治需要，更要考虑经济社会发展的需要，不仅要考虑行业利益，更要考虑公共利益。然而，中国双边航空运输协定的谈判过程中，除了行业的参与外，上下游产业以及消费者参与较少，缺乏表达自己利益诉求的渠道。 织梦内容管理系统

（3）要定期对国际航空运输政策进行评估和审议。美国在20世纪60年代到90年代期间，经常由总统组成专门委员会定期对国际航空运输政策进行专门评估。而我国缺乏对国际航空运输政策效果的评估和审议机制。国际航空运输政策以及双边协定的效果如何，需要定期进行评估和审议，评估和审议也需要相关利益方的参与，从而对如何改进达成一致。

（4）“天空开放”与传统双边航空运输关系的关键不同之处是不以“对等”为基础，更加注重政策的“中性”。而我们更为强调政策的产业功能性，因而在国际航空运输中更为强调“平等互利”，但最终也会导致束缚自己的发展机会。过去由于国内航空运输市场还处于高速发展阶段，航空公司不愿意面对外国航空公司的强有力竞争，因而开拓国际航空运输市场的动力不足，同时在中国国际航空运输市场发展初期，外国航空公司基于这个市场的规模投入也有限，但是当这个市场发展到一定程度后，外国航空公司看好市场前景，开始纷纷抢占这个市场，后果就是中国航空公司的市场份额急剧下滑。在这种形势下，行业和政府部门在一定程度上认为放松对双边航空运输协议，特别是其中运力以及航权的限制，就会进一步削弱中方航空公司的市场份额。然而，最近几年，中国航空公司在高铁竞争、国内市场逐渐饱和的情况下，纷纷大举开拓国际市场，缩小了与发达国家航空公司市场份额的差距，在主要市场，比如中美、中欧以及中澳等国际航空运输市场上，中方航空公司市场份额已经处于优势地位。在这样的背景下，中方有增加运力以及其他政策自由化的愿望，但是此时对方不一定有这样的愿望。因而，从另一个角度来看，就是缺乏前瞻性的眼光，没有提前推进国际航空运输自由化，从而争取到更多的发展空间。

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（5）国际航空运输自由化不是最终目的，而是手段。欧美国家国际航空运输自由化的最终目的还不在于为国际航空运输业扩展市场和全球网络，而是经济全球化的大背景下对高效和便利的国际航空运输的需求，是为了最大化全球产业链和价值链下的利益。也就是通过国际航空运输自由化，从而支持其他产业抢占经济全球化价值链的有利地位。

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（6）政策要能够反映自己的特殊利益。欧盟的“天空开放”就以放开对航空公司的投资和开放国内航权去应对美国的航空运输市场准入，同时欧盟还在“天空开放”积极推进政策输出，扩大其规则制定的影响力。中国的“一带一路”倡议需要交通基础设施先行，因而包括航空公司在内的航空运输业投资可以作为国际航空运输自由化的一个利益关注点。还可以考虑包括劳动力要素流动的因素。

（7）助力中西部的发展。国际航空运输可以缩短中西部与世界距离，并发挥中西部地区在世界产业链中的比较优势，从而促进中西部地区的社会经济发展。在国际航空运输政策的制定中，应考虑对中西部地区做超前的开放。比如，允许外国航空公司在中西部地区控股航空公司，或者设立运营国际航线的分公司。（nc-10201804）

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参考文献： 织梦好，好织梦

[1]里夫金，杰里米.零成本社会[M].北京：中信出版社，2014年10月第1版. copyright dedecms

[2]郑兴无.国际航空运输服务贸易的理论、政策与实践[M].北京：中国经济出版社，2010. 本文来自织梦

[3]格老秀斯，雨果.论海洋自由或荷兰参与东印度贸易的权利[M].上海：上海世纪出版社，2013. 本文来自织梦

[4]杨涛，姚津津.欧盟国际航空市场开放的启示[J].综合运输，2007，29（10）：74-76. dedecms.com

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[1]欧洲法院于2002年11月5日对欧盟委员会诉英国、丹麦、瑞典、芬兰、比利时、卢森堡、奥地利和德国做出最终裁决，认定这些国家与美国签署的双边协定中的运价和计算机订座系统、机场起降时间属于欧盟专有权限。同时协定中的航空公司所有权和控制权规定构成歧视，违反了欧盟法律。 本文来自织梦